什么是民主?

民主的三波

民主政府

民主与权力

对于独裁主义者和评论家来说ˇ他们对民主都有一个共同的误解ˇ认为它缺乏压制的能力ˇ也缺乏统治的权力。这种观点基本上是错误的ˇ民主制度要求政府权力受规ˇˇ而不是将之ˇ弱。纵观历史的漫长进程ˇ虽然过去十年民主政治的复苏营造了优势ˇ但事实上民主政体仍然脆弱和为数不多。民主制度不能不受历史洪流的影ˇˇ他们会由于政治失败而倒坍ˇ内部分裂而衰亡ˇ或是遭入侵的外敌所颠覆。但历史亦同时证明了民主政体顽强的恢复力ˇ表明了由于人民的承诺和有见识的贡ˇˇ民主政体可以克服严峻的经济困难ˇ调和社会和种族之间的分裂ˇ必要时还可以在战争中立于不败之地。

正是评论家经常提出的有关民主的各个层面ˇ赋予民主政体以复原力。一些人指出ˇ辩论、异议和妥协等过程都是民主制度的弱点ˇ事实上ˇ它们却是民主制度的潜在力量。当然ˇ从没有人认为民主制度在其协商的过程中特别有效率: 在一个庞大而复杂的社会里ˇ透过民主方式来作出决策可以是一个纠缠不清、令人疲累和ˇ时冗长的方式。但最终一个政府在得到被治理者的同意下ˇ可以凭着信心和权威来说话和行动ˇ这些都是一个惶恐不安地倚仗一支薄弱的军队或一个未经选举的党组织的政权所缺乏的。

权力的制衡

美国对实行民主制度的最重要的贡ˇ之一ˇ就是创设了制衡制ˇ以确保政权的分立和非集中化ˇ这个制度建立在一个坚定的信念上ˇ那就是当一个政府滥用权力的可能性受到抑制ˇ并尽量靠近人民时ˇ才是最理ˇ的政府。

作为一般词汇ˇ制衡有两层意思ˇ联邦制和权力的分立。

联邦制就是要把政府划分为国家、州或省以及地方等层次。例如ˇ美国是一个联邦共和国ˇ每一个州都具有独立于联邦政府的法律地位和权力。它与其它拥有一个单一政治架构的国家(例如英国和法国)的政治划分不同ˇ因为联邦政府不能废除或改变各州。尽管在二十世纪ˇ美国国家一级政府在其与州政府的关系上已经权力大增ˇ但州政府仍然在教育、卫生、运输和法律的实施等领域肩负重要的责任。在中央集权或「单一」政治制度下ˇ这些职务都是由国家政府管辖的。而每个州政府的职责ˇ一般都依循联邦制的模式ˇ把许多职务诸如学校和警察部门的运作ˇ委诸地方组织。联邦政制的权力划分并不明确ˇ联邦、州和地方机构都可以在若干领域(如教育)拥有重复甚至ˇ互矛盾的议事日程ˇˇ但联邦制度确实大大增加了公民参政的机会ˇ这对民主社会的运作是至关重要的。

制衡的第二层意义就是权力的分立ˇ它是美国联邦ˇ法的起草人于一七八九年煞费苦心创立的ˇ从确保政权不致集中于国家政府的某一部门。詹姆斯ˇ麦迪逊是美国ˇ法的主要起草人ˇ后来更成为美国第四届总统ˇ他曾写道ˇ「把所有权力包括立法、行政和司法等权力ˇ聚集在同一批人之手……则可以毫无疑问地把它界定为专制政治。」

从某种意义来说ˇ权力分立是一个令人误解的词语ˇ因为麦迪逊和其它ˇ法起草人所确立的制度ˇ有如说是权力分立ˇ不如说是权力分ˇ。〔例如ˇ立法权属于国会ˇ但国会所通过的法案可以遭总统否决ˇ而国会必须在参、众两院集合三分之二的多数票ˇ才可以推翻总统的否决。总统可以任命大使和内阁成员ˇ并谈判国际条约ˇ但都要经参议院的批准。此外ˇ总统挑选联邦ˇ大法官也是要经参议院批准。另举一个例子ˇˇ法明确规定ˇ唯国会才有权宣战ˇ然而总统却是武装部队的总司令ˇˇ在六十年代至七十年代初持久的越南战争期间ˇ以及九０至九一年间短暂的波斯湾冲突中ˇ这已明ˇ地成为行政与立法两大部门关系紧张的根源。由于总统政纲必须要经国会批准才得以通过ˇ政治学家理查德德ˇ诺伊施塔特形容美国总统的权力「并不在于发施号令ˇ而在于说服」。

ˇ法并没有规定联邦政府内所有的权力制衡内容ˇ有些是从习惯做法和先例发展而成的。或许最重要的就是一八０三年一宗法庭判例中所确立的司法审核理论ˇ该理论赋予最高法院权力ˇ以裁定国会的法令违ˇ。

美国政制内的权力分立往往导致低效率ˇ但它提供了一道重要的堤防ˇ以确暗保政府不会滥用权力ˇˇ这是每一个民主政府都必须面对的问题。

首ˇ和总统

民主政制的最重要决定之一就是选举首长和议员的方式。选举方式一般分为两种。在议会制度之下ˇ立法机构内的多数党ˇ或是政党的联盟ˇ都可以组成政府ˇ由一名首ˇ来领导。议会政府的制度起源于英国ˇ今天欧洲的大部分国家、加勒比海诸国、加拿大、印度以及非洲和亚洲的许多国家(各半都是前英国殖民地)都实行这个制度。另一种主要的方式就是直接选举一名总统ˇ该选举与立法机构无关。今天ˇ拉丁美洲的许多国家、菲律宾、法国、波兰和美国都在实行这种总统制度。

议会制与总统制的主要区别ˇ在于立法与行政部门之间的关系。在议会制度下ˇ立法与行政部门基本上是互为一体ˇ因为首ˇ和内阁成员都来自议会。一般而言ˇ政府的任期都有指定的期ˇ(例如四年或五年)ˇ除非首ˇ在国会中丧失多数票ˇ在这种情况下ˇ政府便告垮台ˇ国会又要重新举行选举。另一种选举是ˇ由国家元首(总统或立ˇ君主ˇ其作用主要是ˇ征性的)给予另一政党领袖机会ˇ以便组织新政府。

由于议会是最高统治机构ˇ因此缺乏作为美国总统制特征的权力分立。议会制度必须倚重议会本身内部的政治动力ˇ从而对政府的权力进行制衡。它们通常以单一而有组织的反对党形式出ˇˇ以便「盯牢」政府ˇ又或是透过多个反对党派的竞争来制衡权力。

在总统制度之下ˇ总统身兼政府元首与国家元首的职务。总统和国会议员都由人民直接选出ˇ并有指定的任期。作为权力分立的一个组成部分ˇ总统内阁的成员通常都不是国会议员。ˇ般而言ˇ只有在犯了严重罪行或在任时渎职ˇ总统才会在任期届满前遭撤职。假如总统所属的政党在立法机构中占大多数ˇ其方案便可以轻易获得通过ˇ但与首ˇ不同ˇ总统不能倚仗自己的政党是多数党而留任。

代议制

民主政体的另一ˇ重要决定就是如何组织选举。基本选择有二ˇ得票最多者当选制或比例代表制。得票最多者当选制有时称为「胜者赢全盘」ˇ指一个特定选区内获票最多的候选人就是胜出者ˇˇ不管是由于得票最多ˇ少于百分之五十ˇ但比其它对手多ˇ或由于赢得多数票ˇ多于百分之五十ˇ。总统也是以同样方式选出的ˇ只不过选举是在全国范围内举行。假如没有人在首轮选举中获得大多数ˇ有些制度则会安排获票最多的两名候选人进行决赛。得票最多者当选制往往会对两个拥有广泛基础并操纵政坛的政党起鼓励作用。

恰恰ˇ反ˇ在比例代表制ˇ欧洲大部分国家所实行者ˇ之下ˇ选民通常都投票给政党ˇ而不是给个别的候选人。政党在国家立法机构内的代表性ˇ则取决于每个政党在选举中所获选票的比例。在议会制度下ˇ多数党领袖便成为首ˇˇ并在议会中选出内阁成员。假如没有政党取得多数票ˇ各政党便会进行频繁的磋商ˇ以组成一个占主导地位的政党联盟。比例代表制有助促进多党制ˇ尽管每个政党只能得到较小比率的选民的支持ˇ但他们经常进行裁判ˇ以期在联合政府内占一席位。

议会和总统

今天大部分的民主政府都采用议会制ˇ对议会制的主要要求是反应快和具灵活性。议会制政府(特别是透过比例代表制选出的)倾ˇ于多党制ˇ即使比较小的政治团体亦可以在立法机构中取得席位。因此ˇ彼此ˇ左的少数党派仍然可以参与政府最高层的政治决策过程。当各党派力争组成一个占主导地位的联盟时ˇ这种多元性实有助促进对话和妥协。假如联合政府垮台ˇ或者执政党丧失统治权力ˇ首ˇ便会辞职ˇ然后成立一个新政府或举行新选举ˇˇ这一切都不会危害或威胁到民主制度本身。

议会的主要缺ˇ就是灵活性和权力分ˇ所带来的阴暗面ˇ不稳定。一旦发生政治危机ˇ多党联盟可能会不堪一击而垮台ˇ以致政府的执政期只能维持比较短的时间。联合政府亦可能发觉自己任由极端主义的小政党摆布ˇ这些小政党可以通过威胁退出执政联盟和迫使政府辞职ˇ从而对政府作出特别的政策要求。此外ˇ首ˇ只是党的领导人ˇ他们缺乏由人民直接选出所赋予的权力。

另一个值得关注的问题就是对议会的无上权威缺乏正式而有制度的牵制。例如ˇ一个在议会拥有足够多数席位的政党ˇ可以制定一个影ˇ深远甚至反民主的政纲ˇ而其行动亦不会受到任何有效的ˇ制ˇ从而造成多数党专政的可能。

另一方面ˇ对总统制的主要要求就是直接负责、连续性和实力。总统是由人民选出ˇ有固定任期ˇ不管其政党在国会中的地位ˇ他们都可以从直接选举中取得权力。透过设立独立但理论上平等的政府部门ˇ总统制力求建立强有力的行政和立法机构ˇ每个机构都可以从人民的投票选举中获得权力ˇ并互ˇ制衡。那些害怕可能出ˇ行政部门专政的人ˇ倾ˇ于强调国会的作用ˇ至于那些担心立法机构内占优势于一时的多数党可能会滥用权力的人ˇ则会维护总统的权力。

分别选举总统和立法机构的弱点是可能会出ˇ僵局。总统可能没有足够的选票以通过其方案ˇ但通过行使否决权ˇ总统又可以防止国会以其本身的立法机构方案来取代自己的方案。

由于总统是经由直接选举选出的ˇ他们看起来可能比首ˇ有权力。但不管立法机构是否由反对党所控制ˇ由于它拥有一个独立于总统之外的选民基础ˇ所以总统不得不与立法机构抗衡。因此ˇ总统制的党纪要比议会制脆弱得多。例如ˇ总统不能ˇ首ˇ通常能够做到的那样ˇ开除或惩罚本党倒戈的成员。一个在议会中拥有稳占多数席位的首ˇˇ可以确保其政府的立法方案通过ˇ而总统在应付一个珍惜自己特权的国会时ˇ往往要进行冗长的磋商ˇ才能确保法案的通过。

哪个制度最能迎合立ˇ民主政体的要求ˇ议会制或是总统制ˇ这个答案正是政治学家和政治家持续争论的主题ˇ部分原因是由于每个制度都有其独特的长处和弱点。不过ˇ应该注意的是ˇ虽然总统制和议会制都没能保证立ˇ民主的全部实ˇˇ但两者都是与立ˇ民主政体ˇ符的。(参见民主政体的四个基本类型图表)