Una necesidad aguda en las estructuras actuales de asistencia a los pa・es en desarrollo es la provisi・ de bienes p・licos regionales, que pueden ir desde la investigaci・ de enfermedades tropicales y de la agricultura hasta la protecci・ del medio ambiente, la salud p・lica y actividades policiales, dicen los autores Lisa D. Cook y Jeffrey Sachs. Agregan que los bancos de desarrollo multilaterales pueden ayudar, pero que a・ es mucho lo que hay que hacer para crear las estructuras dedicadas a proveer bienes p・licos regionales.

Lisa Cook es asociada de estudios en el Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. Jeffrey Sachs es profesor de comercio internacional en Harvard y director del Centro.

Una de las lecciones b・icas del desarrollo econ・ico moderno es que el sector p・lico deber・ concentrar sus escasos recursos en las actividades que no ser・ provistas adecuadamente por los mercados privados. La asistencia de desarrollo internacional deber・ tener un enfoque similar, apoyando las actividades deseadas - los llamados bienes p・licos - que no ser・ provistas adecuadamente por los mercados privados o por los gobiernos que reciben la ayuda.

Durante las d・adas de 1980 y 1990, los programas de ayuda se tornaron crecientemente en una especie de gobierno nacional sustituto, con organismos externos (generalmente encabezados por las instituciones de Bretton Woods) que trataban de fomentar la provisi・ de bienes p・licos a niveles local y nacional. La motivaci・ b・ica, algunas veces expl・ita pero con m・ frecuencia impl・ita, fue que no se pod・ confiar en los gobiernos nacionales para proveer bienes p・licos dentro de sus propios territorios.

En esta visi・, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial dirigir・n la reforma en beneficio de la pol・ica nacional porque el gobierno que recib・ la ayuda era demasiado d・il, demasiado corrupto, demasiado proclive a fracasar o demasiado incompetente para cumplir la tarea por s?mismo. La ayuda estaba estrechamente ligada a condiciones pol・icas parta asegurar que el gobierno ejecutaba las pol・icas apropiadas y prove・ los bienes p・licos apropiados. En principio, si no se cumpl・n las condiciones, la asistencia ser・ suspendida.

Una gran cantidad de estudios y de casos han mostrado que este modelo es profundamente defectuoso. Primero, el dinero puede tener distintos usos. Incluso si los organismos internacionales consiguen asegurar que fondos espec・icos se asignen con fines espec・icos, no pueden asegurar que los fondos de asistencia verdaderamente se agreguen en apoyo de esos fines. Un organismo internacional podr・ desear que se aumenten los gastos en educaci・, s・o para descubrir que el dinero de ayuda dirigido a la educaci・ es contrarrestado por una reducci・ de las propias asignaciones presupuestarias del gobierno para la educaci・.

Los donantes tienen que repensar sus estrategias, para asegurar que la ayuda realmente provee bienes p・licos que de otra manera no se suministrar・n. Sin duda, hay un ・ea grandemente descuidada de bienes p・licos: bienes que s・o se pueden proveer efectivamente a nivel regional (definido aqu?como un agrupamiento de gobiernos vecinos) o en una escala mundial. Esta es un ・ea donde los bancos de desarrollo multilaterales deber・n desempe・r una funci・.

El Argumento a Favor de los Bienes P・licos Regionales

Es f・il ofrecer ejemplos de bienes p・licos que se deben proveer a nivel regional con un n・ero de gobiernos regionales que act・n de manera concertada. Una lista somera incluye:

• Medio ambiente. Muchas cuestiones de administraci・ del medio ambiente inherentemente trascienden las fronteras nacionales. Por ejemplo, las vertientes h・ricas, muchas clases de control de la contaminaci・ (lluvia ・ida, disposici・ de residuos industriales l・uidos), recursos naturales y estudios cient・icos en las zonas ecol・icas.

• Salud p・lica. El control de las enfermedades infecciosas inherentemente involucra cuestiones de trascendencia transnacional porque los trabajadores migrantes t・icamente son veh・ulos para la propagaci・ de las enfermedades. Esto es dram・icamente cierto con respecto al VIH/SIDA en Africa, as?como en el caso de enfermedades devastadoras m・ tradicionales como la malaria. Las grandes poblaciones migrantes en muchas partes del mundo en desarrollo tambi・ significan que los sistemas nacionales de salud est・ desbordados por demandas de extranjeros.

  El estudio b・ico de enfermedades end・icas de una regi・ en particular plantea cuestiones de cooperaci・ regional, nuevamente debido a la falta de capacidad e incentivo para que un solo pa・ soporte los costos de una investigaci・ y desarrollo eficaz. Los incentivos para que las compa骰as farmac・ticas privadas desarrollen medicamentos y vacunas eficaces dependen de manera similar del r・imen de derechos de propiedad intelectual que rige en toda la regi・ afectada.

• Regulaci・ y estabilizaci・ de mercados financieros. Los v・culos transnacionales entre mercados financieros son inevitables porque estos mercados buscan ganancias crecientes para la escala de sus operaciones. Estos v・culos plantean importantes cuestiones regulatorias debido a que la calidad de la supervisi・ de los mercados financieros en un pa・ afectar?agudamente los mercados financieros de los pa・es vecinos. Las agrupaciones regionales de gobiernos est・ examinando cada vez m・ maneras de armonizar sus reglamentaciones financieras y de asegurar una vigilancia m・ uniforme de sus pol・icas financieras.

• Transporte. La coordinaci・ de redes de transporte a trav・ de las fronteras es crucial para el desarrollo econ・ico, pero extremadamente dif・il de manejar en la pr・tica. En general, la ubicaci・ y mantenimiento de carreteras es dirigida en gran parte por la pol・ica local m・ que por la optimizaci・ de la red de transporte. De la misma manera, una sola instalaci・ portuaria nacional podr・ servir un n・ero de pa・es, planteando reclamos de gobierno regional sobre la utilizaci・ b・ica del puerto.

• Telecomunicaciones y transmisi・ de datos. Los sistemas de sat・ite y los cables de fibra ・tica sirven a regiones, m・ que a naciones. La escala regional de la competencia entre los proveedores de servicios de telecomunicaciones determinar? en una medida importante, los precios y la calidad del servicio dentro de una naci・ individual.

• Redes de distribuci・ de electricidad. Los sistemas de electricidad casi siempre requieren cooperaci・, administraci・ y financiamiento a nivel regional. Esto es as?en los casos de energ・ hidroel・trica, redes de distribuci・ de electricidad vinculadas regionalmente y de oleoductos que cruzan las fronteras nacionales.

• Estudios y extensi・ agr・ola. Los estudios agr・olas tienen profundos aspectos de bienes p・licos que con frecuencia son inherentes a la escala regional, m・ que nacional. Cuestiones regionales similares son inherentes en una amplia gama de intereses agr・olas: estaciones de observaci・ meteorol・ica, pronostico y modelado meteorol・ico, seguros de cosechas, estudios y administraci・ de conservaci・, e investigaciones biotecnol・icas.

• Funciones policiales. Muchas clases de actividades delictivas se desarrollan a nivel regional, a menudo con un pa・ que sirve de punto de tr・sito o refugio para operaciones criminales en otro pa・. En muchas actividades, la eficacia de la funci・ policial no es mayor que en su punto m・ d・il. Una carretera desde un estado interior a un puerto en la costa ser?casi in・il para el estado interior si la ruta es vigilada deficientemente en el estado costero.

Una categor・ general de bienes p・licos regionales extremadamente pertinente es la investigaci・ cient・ica b・ica sobre problemas de amplitud regional, como salud, agricultura y administraci・ del medio ambiente. Los estudios recientes muestran que la mayor・ de los pa・es en desarrollo, y particularmente los que se encuentran en las ・eas tropicales, enfrentan profundos problemas de salud p・lica, agricultura y medio ambiente que requieren nuevos enfoques cient・icos y tecnol・icos que simplemente no pueden tomarse "prestados" o adaptarse de las econom・s avanzadas. La investigaci・ cient・ica de los pa・es avanzados presta escasa atenci・ a problemas tropicales como la malaria, esquistosomiasis, enfermedades parasitarias y la agricultura tropical.

M・ a・, las tecnolog・s de salud y agr・olas desarrolladas en las econom・s avanzadas no son aplicables directamente en los tr・icos. El financiamiento cient・ico para estudios de salud, agricultura y medio ambiente tropical es una limosna comparado con los fondos movilizados hacia los problemas de las zonas templadas.

La provisi・ de bienes p・licos regionales generalmente es deficiente, y con frecuencia descuidada completamente. Mientras el costo de las transacciones de bienes p・licos a nivel nacional ya es muy alto, a nivel regional muchas veces es insuperable. ・or qu?

• Los estados vecinos con frecuencia est・ en directo conflicto militar, y por lo tanto est・ m・ ocupados en destruir infraestructura regional (puentes, carreteras y sistemas de energ・ que cruzan las fronteras) que en crearla, o se encuentran en competencia diplom・ica ("guerra fr・") cuando no est・ en una competencia militar directa.

• Los organismos regionales con frecuencia son pol・icamente d・iles y financiados insuficientemente por los gobiernos nacionales participantes.

• Los programas de asistencia internacional est・ principalmente dirigidos a los gobiernos nacionales m・ que a las entidades supranacionales. Esto se debe en parte a los reglamentos de las instituciones que otorgan los subsidios, tanto a nivel internacional (por ejemplo, el FMI y el Banco Mundial) como a nivel nacional (por ejemplo, organismos donantes en pa・es de altos ingresos). Tambi・ es resultado del hecho de que la debilidad pol・ica de los organismos regionales crea un c・culo vicioso. Los organismos donantes no les dan a los organismos regionales "d・iles" y como resultado esos organismos no ganan fuerza, capacidad y viabilidad financiera.

Pruebas Modestas de la Provisi・ de Bienes P・licos Regionales

Aunque los datos son escasos, la informaci・ disponible indica que hay muy poco financiamiento para los bienes p・licos regionales aunque existen algunos casos y ・itos notables.

Los datos del sistema de informaci・ de la Comisi・ de Asistencia al Desarrollo (DAC) de la Organizaci・ para la Cooperaci・ y el Desarrollo Econ・icos (OCDE), la fuente m・ amplia de asistencia bilateral, muestran que la asistencia neta para el desarrollo - de pa・es y de instituciones multilaterales - para programas regionales de ayuda representa una porci・ muy peque・ del total de la asistencia. En el caso de Africa, fue de apenas del 7,4 por ciento en 1996.

Aunque los reglamentos del Banco Mundial requieren que les preste a los pa・es miembros, algunos proyectos del banco en a・s recientes han tomado un car・ter de bienes p・licos regionales. Esto se ha logrado a trav・ de la coordinaci・ de programas a nivel nacional, ejecutados conjuntamente, con arreglos de financiamiento id・ticos, y agrupados y aprobados por la Junta Ejecutiva del Banco como una sola empresa.

Entre los ejemplos se incluyen estudios agr・olas por el Grupo Consultivo de Investigaci・ Agr・ola Internacional (CGIAR); proyectos h・ricos como el Programa de Agua y Administraci・ Ambiental de la Cuenca del Mar de Aral, que coordin?las actividades entre los estados del Asia Central de la antigua Uni・ Sovi・ica; campa・s de control de enfermedades como el Programa de Control de la Oncocerciasis, que funciona entre varios pa・es m・ peque・s de Africa Occidental, y proyectos de infraestructura como la rehabilitaci・ del ferrocarril Abidj・-Ouagadougou-Kaya. Aunque esta clase de pr・tamos parece ser peque・, se han registrado ・itos notables, como en el Programa de Control de la Oncocerciasis.

Mientras los bancos de desarrollo regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) parecer・n ser idealmente adecuados para ayudar a financiar la provisi・ de bienes p・licos regionales, ese no parece ser el caso en general. Estos bancos han modelado sus pr・tamos cada vez m・ para igualar los proyectos del Banco Mundial a nivel de pa・. La asignaci・ de pr・tamos y subsidios del Fondo Africano de Desarrollo del BAfD durante 1974-97 parece mostrar que el 98,1 por ciento fue dirigido a programas de pa・es y s・o el 1,9 por ciento a proyectos multinacionales. Esto es especialmente ir・ico en el caso de una regi・ plagada por problemas regionales, que incluyen enfermedades infecciosas, conflictos a trav・ de las fronteras, la necesidad de v・culos de transporte, etc.

El BID parece tener un portafolio creciente de proyectos regionales, aunque todav・ es modesto en relaci・ con sus pr・tamos en conjunto. Hasta 1997 el BID hab・ otorgado 58 pr・tamos regionales totalizando 2.770 millones de d・ares, con desembolsos acumulativos de 1.710 millones de d・ares. Dado que el total de desembolsos del BID fueron 61.400 millones de d・ares, los proyectos regionales representaron el 4,5 por ciento del total. En 1997 el BID hizo 18 pr・tamos regionales totalizando 833 millones de d・ares en compromisos, comparado con un total de pr・tamos de 6.020 millones de d・ares. Por lo tanto, los pr・tamos regionales representaron el 13,8 por ciento del total, sugiriendo un aumento en pr・tamos orientados a la regi・. Los proyectos regionales en 1997 incluyeron:

• Infraestructura regional (gasoducto Bolivia-Brasil, sistema de interconexi・ el・trica centroamericano).
• Mercados financieros regionales (programa de cr・ito para el Banco Centroamericano de Integraci・ Econ・ica).
• Investigaci・ y Desarrollo (programa tecnol・ico para la agricultura y administraci・ de recursos naturales, sistemas de informaci・ geogr・ica y confecci・ de mapas digitales).
• Reforma pol・ica regional (apoyo a la iniciativa del Area de Libre Comercio de las Am・icas).
• Iniciativas regionales de capacitaci・ (becas y otra asistencia para la capacitaci・ avanzada de funcionarios p・licos).

Las Naciones Unidas fueron creadas en gran parte para resolver problemas de coordinaci・ internacional y para mejorar la cooperaci・ regional e internacional. Las 81 organizaciones de las Naciones Unidas son proveedoras b・icas de bienes p・licos regionales e internacionales.

Los ejemplos destacados incluyen la Organizaci・ Mundial de la Salud, la Alta Comisi・ de las Naciones Unidas para los Refugiados, la Organizaci・ de las Naciones Unidas para la Educaci・, la Ciencia y la Cultura, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PDNU) y otras actividades para la soluci・ de disputas, mantenimiento de la paz, etc. Ni siquiera con las Naciones Unidas es posible establecer - sobre la base de los datos publicados - el flujo actual de fondos para programas a nivel nacional y los que son de car・ter verdaderamente regional o internacional.

Acciones a Corto Plazo

Este art・ulo constituye un examen muy preliminar de este asunto, y est?dirigido a incitar m・ an・isis y acci・. Nosotros recomendamos las siguientes cinco acciones a corto plazo:

• Coordinaci・ entre el PDNU, el Banco Mundial, la OCDE y los bancos de desarrollo regionales para elaborar una informaci・ m・ precisa de la adjudicaci・ de actividades entre los proyectos nacionales y los proyectos regionales.

• Desarrollo de m・odos anal・icos dentro del PDNU, el Banco Mundial y la OCDE sobre la adjudicaci・ de los flujos de asistencia entre bienes p・licos, bienes privados y transferencias de ingresos.

• Revisi・ de los principios rectores del Banco Mundial, el FMI, los organismos de las Naciones Unidas, los bancos de desarrollo regionales y los principales organismos donantes bilaterales para examinar prejuicios o limitaciones legales en la provisi・ de ayuda a proyectos regionales y a organismos regionales.

• Una consulta por el PDNU a los organismos regionales (como la Comunidad de Desarrollo del Sur de Africa, la Comunidad Econ・ica de Estados de Africa Occidental, Mercosur, el Grupo Andino, la Asociaci・ de Naciones del Sudeste Asi・ico, etc) para determinar sus presupuestos operativos, proyectos regionales bajo su supervisi・, y apoyo recibido de organismos nacionales e internacionales.

• Una serie de talleres del PDNU en distintas partes del mundo para explorar las opciones de pol・ica para el aumento de la provisi・ de bienes p・licos en ・eas clave como infraestructura, salud p・lica e investigaci・ y desarrollo.

Los esc・ticos de la provisi・ de bienes p・licos se・lan repetidamente la debilidad actual de los organismos regionales para cumplir con el mandato de provisi・ de bienes p・licos. Pero los organismos regionales ser・ inherentemente d・iles hasta que reciban el mandato y el financiamiento para hacer m・.

La Uni・ Europea encontr?sus or・enes en las decisiones de Estados Unidos de canalizar la ayuda de reconstrucci・ de posguerra a trav・ de un organismo regional (la Organizaci・ para la Cooperaci・ Econ・ica Europea) en el contexto del Plan Marshall. El Plan Marshall, junto con un grupo de visionarios europeos, cre?la cooperaci・ regional europea y la provisi・ de bienes p・licos al presionar al continente desgarrado por la guerra a trabajar juntos como condici・ para recibir la asistencia estadounidense.

Nuestra meta com・ a largo plazo deber・ ser trabajar para una nueva evaluaci・ y un nuevo dise・ de la estrategia de ayuda internacional en general, para asegurar que la asistencia internacional sirve las necesidades m・ importantes del mundo en desarrollo al concentrarse en actividades que no pueden ser atendidas por gobiernos nacionales y locales o por actores privados.

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Este art・ulo es una condensaci・ de "Regional Public Goods in International Assistance" por Lisa D. Cook y Jeffrey Sachs, en Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, editado por Inge Kaul, et al., © 1999 por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Reimpreso con permiso de Oxford University Press, Inc.

Nota: Las opiniones expresadas en este art・ulo no reflejan, necesariamente, la opini・ o la pol・ica del Gobierno de Estados Unidos.

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