El Congreso de Estados Unidos autoriz?en noviembre de 1998, como parte de un programa de financiamiento de 18.000 millones de d・ares para el Fondo Monetario Internacional (FMI), el establecimiento de la Comisi・ Asesora de Instituciones Financieras Internacionales. La misi・ de la comisi・: examinar la eficacia de las instituciones financieras internacionales (IFI), que incluyen el FMI, el Banco Mundial y los bancos de desarrollo regionales.

La comisi・ la presidi?Allan H. Meltzer, catedr・ico de econom・ de la Universidad Carnegie Mellon y profesor visitante en el American Enterprise Institute. En marzo de 2000, la comisi・ present?al Congreso un informe -- aprobado por Meltzer y por la mayor・ de los miembros de la comisi・ -- en el que criticaron acerbamente a las IFI y ofrecieron propuestas para efectuar cambios estructurales de gran alcance en estas instituciones. Meltzer esboza en este documento las conclusiones y propuestas de la mayor・ de los miembros de la comisi・.

La econom・ mundial y el sistema financiero internacional son muy diferentes ahora de lo que se contempl?en la conferencia de Bretton Woods, en 1944, cuando fueron establecidos el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Estas instituciones financieras internacionales principales han respondido a los muchos cambios y crisis de las ・timas d・adas expandiendo sus mandatos y agregando nuevos servicios y programas de financiamiento. Se estableci?nuevas instituciones regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asi・ico de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, para satisfacer las necesidades de poblaciones regionales, pero muchas de las actividades de estos organismos duplican las del Banco Mundial.

Adem・, en el entorno financiero internacional han ocurrido dos cambios mayores que requieren que se modifique las responsabilidades de las instituciones financieras internacionales. Primero, el sistema de tipos de cambio fijos pero ajustables, adoptado en Bretton Woods, termin?hace casi treinta a・s. Segundo, la mayor parte de los movimientos de capital hacia el mundo en desarrollo la suministran ahora instituciones financieras privadas, corporaciones y personas de los pa・es industriales. La participaci・ de las instituciones financieras internacionales ahora es menos del cinco por ciento del total. Sin embargo, muchos de los pa・es m・ pobres, siguen dependiendo de las IFI.

Estos cambios fueron seguidos de problemas mayores en el sistema financiero internacional. Algunos pa・es han llegado a depender excesivamente de las afluencias de capital privado a corto plazo para financiar su desarrollo a largo plazo, un planteamiento muy arriesgado que ha causado crisis a trav・ de la historia. Los sistemas financieros de los pa・es en desarrollo se utilizan con demasiada frecuencia para subvencionar industrias o personas favorecidas, lo cual debilita a las instituciones financieras, malgasta su capital y aumenta los riesgos de crisis y quiebras. En muchos pa・es los tipos de cambio fijos hicieron que fuesen vulnerables a ataques especulativos. Todos estos factores han contribuido a crear sistemas financieros sujetos a crisis frecuentes y severas.

Asimismo, al efectuar las IFI pr・tamos a los gobiernos, las instituciones tienen muy poca influencia sobre c・o son utilizados los fondos. Con frecuencia, no se termina los proyectos, se malversa los fondos, y no se pone en pr・tica las reformas prometidas. En lugar de mejorar su propio desempe・, los bancos de desarrollo han expandido sus programas duplicando los del FMI. Lo contrario tambi・ es verdad. El FMI, que fue fundado para abordar problemas financieros a corto plazo, concede ahora pr・tamos a largo plazo para reformas estructurales y alivio de la pobreza. Algunos pa・es quedan permanentemente endeudados al FMI. Se debe dejar los pr・tamos a largo plazo para los bancos de desarrollo.

Cambios Estructurales Necesarios

Para restaurar la eficacia de las IFI, estas instituciones deber・ ser sometidas a cambios estructurales.

La funci・ apropiada del FMI debe ser la de prevenir las crisis financieras y prevenir la propagaci・ de aquellas crisis que ocurren. Prevenir las crisis no significa que el FMI contin・ ・acando de apuros?a todos los prestadores, o que preste grandes cantidades para mantener los tipos de cambio fijos, o que dicte las pol・icas que deben seguir los pa・es beneficiarios. El FMI no debe hacer pr・tamos para financiar la reforma estructural de las instituciones del pa・ beneficiario. El Fondo debe asesorar, pero no debe condicionar el asesoramiento a la ayuda.

La misi・ de los bancos de desarrollo -- el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo -- debe ser cu・ruple: promover el desarollo econ・ico y social (incluso la reforma de instituciones nacionales), mejorar la calidad de vida, reducir la pobreza, y proveer bienes p・licos globales y regionales. Estas instituciones no deben ser bancarias en el sentido tradicional. Su funci・ no debe ser aumentar el n・ero y el tama・ de sus pr・tamos o hacer pr・tamos a los pa・es dignos de recibir cr・itos. Debe ser promover el desarrollo, no los pr・tamos. Pensando en esto, se deber・ cambiar los nombres de estas instituciones, de bancos de desarrollo a agencias de desarrollo.

Tambi・ se debe adoptar medidas para abordar el problema de la ・uplicaci・?entre el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. El Banco Mundial ha comenzado a establecer oficinas locales en los pa・es que reciben pr・tamos. Esto es un desperdicio de recursos efectuado por una burocracia excesivamente grande e inefectiva. Los bancos regionales de desarrollo ya tienen oficinas en todos los pa・es pertinentes. Muchos gobiernos y sus ciudadanos tienen v・culos de idioma, culturales y de entendimiento m・ estrechos con las agencias regionales. Se puede aumentar la eficacia y reducir la costosa duplicaci・, si los bancos regionales asumieran la responsabilidad exclusiva sobre muchos de los programas en sus regiones. Se debe limitar la funci・ directa del Banco Mundial a regiones que no tienen un banco de desarrollo y al Africa, donde los problemas de la pobreza son m・ graves y dif・iles de resolver, y donde el banco regional tiene menos experiencia. El Banco Mundial debe seguir proveyendo asistencia t・nica y fomentar la transferencia de conocimientos en todas las regiones.

Precondiciones para la Ayuda del FMI

El FMI necesita concentrarse en cuatro tareas principales: la prevenci・ de crisis, el manejo de las crisis, mejorar la calidad y aumentar la cantidad de la informaci・ p・lica, y proveer asesoramiento macroecon・ico a los pa・es en desarrollo.

Cada una de las crisis graves ocurridas despu・ de 1982 tiene sus propias caracter・ticas especiales y algunas caracter・ticas comunes. Antes de estallar la crisis, los inversionistas empiezan a retirar sus fondos. El pa・ muchas veces garantiza el valor cambiario de los fondos en un intento de prevenir la emergencia. Esto pospone la crisis, pero no la previene. El FMI trata de ayudar al pa・ a mantener su tipo de cambio al prestarle moneda extranjera para defenderlo. El pa・ puede aumentar las tasas de inter・ y prometer reformas, pero los inversionistas perciben un aumento en el riesgo. Si el sistema financiero depende de las afluencias de capital a corto plazo, el mismo puede derrumbarse con el tipo de cambio. Las crisis m・ da・nas son de esta naturaleza.

No todas las crisis pueden prevenirse. Sin embargo, se puede reducir la frecuencia y gravedad de las crisis reformando las pr・ticas del pa・ y del FMI con el fin de aumentar los incentivos para adoptar pol・icas y conductas que acrecenten la estabilidad. El FMI debe ser un cuasiprestador de ・timo recurso, no de primer recurso, proveyendo liquidez cuando se cierran los mercados. Debe trabajar para prevenir las crisis, actuar para mitigarlas, y dejar la reforma estructural y el desarrollo a los mercados de capital y los bancos de desarrollo.

Cuando los pa・es enfrentan una crisis que requiere la ayuda del FMI, la necesitan r・idamente. Para que esto sea posible, los pa・es deben satisfacer ciertas precondiciones con el fin de calificar para la ayuda del FMI. Despu・, cuando fuera necesario, la ayuda debe ser provista inmediatamente. Esto terminar・ con el proceso actual, con el que los pa・es que necesitan ayuda tienen que esperar mientras los negociadores se ponen de acuerdo sobre una larga lista de condiciones para efectuar cambios estructurales, institucionales y financieros. Las crisis se empeoran durante estas demoras, y hay poca evidencia de que las condiciones para el desembolso de la ayuda, impuestas despu・ que las crisis han comenzado, hayan ayudado mucho en el pasado.

Las precondiciones deben ser honestas, claras, f・ilmente vigiladas, y aplicadas. Las cuatro m・ importantes son que el sistema financiero del pa・ est?lo suficientemente capitalizado, que las pol・icas financieras del gobierno sean prudentes, que la informaci・ acerca de la estructura de los vencimientos de la deuda externa se d?a conocer r・idamente, y que se permita a los bancos extranjeros competir en los mercados financieros locales. Los pa・es miembros de la Organizaci・ Mundial del Comercio han acordado incorporar gradualmente esta ・tima condici・. Yo agregar・ una quinta condici・: que el sistema de los tipos de cambio sea fijado firmemente o sea flotante.

Los pa・es tendr・n incentivos fuertes para satisfacer y mantener las precondiciones. La aceptaci・ del pa・ por el FMI como precalificado para recibir ayuda autom・ica servir・ como sello de aprobaci・. El pa・ estar・ capacitado para obtener m・ capital extranjero con t・minos m・ favorables. Los pa・es que no son precalificados recibir・n menos pr・tamos y pagar・n tasas de inter・ m・ altas para compensar por el riesgo adicional. Las precondiciones desviar・n las afluencias del sector privado desde los prestatarios de alto riesgo hacia aquellos que se adhieren a pol・icas estabilizadoras. Esto reducir・ el riesgo en todo el sistema.

Los terceros pa・es perjudicados por el derrumbe de un socio comercial recibir・n autom・icamente ayuda si han satisfecho las precondiciones. Los pa・es que no satisfacen las precondiciones solamente recibir・n ayuda del FMI en una crisis que afecte a todo el sistema.

La remoci・ de la reforma estructural del mandato del FMI se basa en la proposici・ bien conocida de que el dinero puede resolver los problemas de liquidez, pero no los problemas estructurales reales. En los pa・es en desarrollo, los problemas estructurales surgen por causa de reglamentaciones, aranceles, supervisi・ financiera inadecuada, ausencia del imperio de la ley y otros impedimentos a la inversi・. Tal como lo demuestra la experiencia reciente, los pr・tamos y los recursos l・uidos permiten que muchas veces los pa・es demoren las reformas.

El FMI puede ayudar a sostener la disciplina en el mercado mediante la publicaci・ oportuna de informaci・ exacta sobre los desarrollos econ・icos, financieros y pol・icos. La informaci・ exacta permite a los prestadores e inversionistas tomar decisiones fundamentadas. El FMI desempe・ una funci・ importante en mejorar la calidad y aumentar la cantidad y oportunidad de la informaci・ sobre los pa・es. La publicaci・ de informes sobre las misiones del FMI y las recomendaciones de ・te son un desarrollo bienvenido. La informaci・ mejorada reduce la incertidumbre y mejora las decisiones de los prestadores. La divulgaci・ de informaci・ da incentivos a la reforma y permite a los inversionistas efectuar ajustes marginales continuos en lugar de apresurarse a salir al cambiar r・idamente lo previsto. Adem・, mejorar la informaci・ y abrir la econom・ a los bancos extranjeros reduce la dependencia de pr・tamos a corto plazo renovables. Por lo tanto, reduce uno de los problemas mayores del financiamiento para el desarrollo: la dependencia excesiva de pr・tamos a corto plazo.

Otro tema es el ・eligro moral? que surge en los pr・tamos internacionales cuando los gobiernos o los IFI permiten a los prestadores creer que ser・ sacados de apuros en una crisis. Una parte de la soluci・ para reducir o eliminar el peligro moral radica en dejar que las instituciones financieras extranjeras compitan en el mercado local. Mantendr・n tanto los activos como los pasivos denominados en moneda local, de manera que estar・n menos expuestos a los riesgos del tipo de cambio. Un sistema financiero abierto alentar・ a los nuevos participantes con compromisos a largo plazo, reduciendo de esta manera la dependencia en el capital a corto plazo. Los bancos extranjeros aportar・n experiencia en el manejo de los riesgos y actuar・n como refugios relativamente seguros en el caso de ocurrir una crisis.

Una Misi・ m・ Enfocada para los Bancos de Desarrollo

Los problemas principales de los bancos de desarrollo son que sus programas carecen de enfoque, muchas veces est・ vagamente relacionados -- o no est・ relacionados en absoluto-- con sus objetivos declarados, y con demasiada frecuencia no logran sus objetivos. Despu・ de d・adas de programas, muchos de los pa・es m・ pobres tienen niveles de vida m・ bajos que en el pasado. La culpa no es totalmente de los bancos de desarrollo, pero ・tos no han encontrado formas de evadir los obst・ulos que crean algunos gobiernos. Y contin・n prestando a pesar de los obst・ulos y los fracasos resultantes.

Los pa・es que han hecho progresos sustanciales son aquellos que tienen instituciones fortalecidas y una funci・ en los mercados; aquellos que no han hecho estas reformas han progresado poco o nada. La mayor・ de los pa・es muy pobres tienen grandes deudas con las IFI que no pueden atender ni pagar. Estas deudas deben ser perdonadas enteramente, pero ・icamente despu・ que los pa・es pongan en efecto las reformas.

Los cambios en los bancos de desarrollo deben concentrarse en tres ・eas extensas. Primero, los bancos de desarrollo deben trabajar para mejorar la calidad de la vida, a・ en los pa・es donde la corrupci・ y los arreglos institucionales obstaculicen o impidan el desarrollo econ・ico. En lugar de pr・tamos, los bancos de desarrollo deben ofrecer donaciones que paguen hasta el 90 por ciento del costo de los proyectos aprobados. Para aumentar los logros y reducir los desperdicios, se debe otorgar las donaciones despu・ de licitaciones competitivas y se debe exigir vigilancia y verificaci・ independientes de los resultados. Los pagos deben hacerse, despu・ de haberse certificado el desempe・, directamente a los abastecedores y no a los gobiernos. Esto dar・ a los abastecedores incentivos para asegurar que se hagan las inoculaciones, se suministre el agua potable, se mejore el saneamiento y se aumente las tasas de alfabetizaci・, y que estos y otros programas produzcan resultados mensurables. Segundo, los pr・tamos a largo plazo subsidiados para desarrollar instituciones eficaces ayudar・n a los pa・es que est・ dispuestos a adoptar y sostener las reformas necesarias. Aqu?tambi・, auditores independientes deben certificar que el progreso contin・. Tercero, est?la cuesti・ de los bienes p・licos globales y regionales. Muchos de los problemas que impiden el desarrollo o reducen la calidad de vida son comunes a muchos pa・es. Los bancos de desarrollo han mantenido un enfoque espec・ico a cada pa・. No han tratado de encontrar soluciones para los problemas comunes, entre los que figuran asuntos de salud, la agricultura tropical, y muchas otras ・eas. La investigaci・ es costosa, y la demanda en los mercados individuales es demasiado peque・ para inducir a las compa骰as a llevar a cabo las investigaciones. Al hacer que los pa・es se unan y subsidiando sus esfuerzos conjuntos de investigaci・, los bancos de desarrollo pueden cerrar la brecha entre las tasas de rentabilidad sociales y privadas.

Se necesita concentrar muy pocos recursos financieros oficiales en los pa・es pobres sin acceso a fondos alternativos. Los pa・es deben graduarse autom・icamente y en forma regular de los programas de los bancos de desarrollo. Su graduaci・ liberar・ m・ dinero para ayudar a los pa・es m・ pobres. Los bancos de desarrollo deben seguir ofreciendo asistencia t・nica a los pa・es que se grad・n, pero estos pa・es deber・ obtener los pr・tamos en el mercado y estar sujetos a la disciplina del mercado.

Un Llamado a la Reforma

La econom・ internacional ha experimentado varias crisis financieras prolongadas y profundas en los veinte a・s pasados. Al mismo tiempo, el desarrollo econ・ico ha pasado por alto a los pa・es m・ pobres. Muchos de ・tos est・ en Africa, si bien tambi・ se puede encontrar pobreza extrema en Am・ica Latina, Asia y en el sur y este de Europa.

Se necesita reformar las instituciones financieras internacionales para aumentar la estabilidad econ・ica, mejorar el movimiento de informaci・, estimular el desarrollo econ・ico, apoyar la reforma institucional, reducir la pobreza y apoyar la provisi・ de bienes p・licos regionales y globales.

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Nota: Las opiniones expresadas en este art・ulo no reflejan necesariamente los puntos de vista o las pol・icas del gobierno de los Estados Unidos.

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