A pesar del "enorme aumento" de los flujos de capital privado a los pa・es en desarrollo y las econom・s de mercado en surgimiento, hay todav・ buenas razones para que los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) contin・n con sus actividades en estas econom・s. dicen Nancy Birdsall y Brian Deese, de la Fundaci・ Carnegie para la Paz Internacional.

Los nuevos flujos privados -- que en su mayor parte van a los pa・es en desarrollo de ingresos medianos -- son muy susceptibles de sufrir una reversi・ y, en ・ocas dif・iles, los pr・tamos privados pueden ser imposibles de obtener o resultar muy costosos, de modo que los BMD sirven como sustitutos, observan Deese y Birdsall, ex vicepresidenta ejecutiva del Banco Interamericano de Desarrollo. Los pr・tamos de los BMD pueden ayudar a hacer m・ abundante la inversi・ privada, se・lar el compromiso de un pa・ con la reforma y llevar a cabo otras funciones decisivas, apuntan. Pero es necesario que los BMD introduzcan cambios en sus pol・icas para adaptarse a las necesidades cambiantes de sus miembros.

El Banco Mundial fue fundado luego de la Segunda Guerra Mundial como veh・ulo para transferir capital de inversi・ de los pa・es que lo pose・n en abundancia a aqu・los que carec・n de ・. La idea inicial era simple, brillante y se adaptaba perfectamente a las oportunidades y limitaciones del periodo inmediatamente posterior a la guerra. Se trataba de crear una instituci・ que tomara pr・tamos a bajo costo con la garant・ de Estados Unidos y otros miembros soberanos ricos en capital que no necesitaban tomar pr・tamos, para poder prestarles a tasas de inter・ bajas a los gobiernos escasos de capital. Para mediados de la d・ada de los a・s 60, se hab・n establecido de acuerdo con estos lineamientos los bancos de desarrollo Interamericano, Asi・ico y Africano. A principios de la d・ada de los a・s 90, con el fin de la Guerra Fr・ y la entrada en el sistema de mercado de las antiguas econom・s comunistas, apareci?el Banco Europeo de Reconstrucci・ y Desarrollo.

Pero los tiempos han cambiado. La d・ada de los a・s 90 no fue una ・oca particularmente f・il para el Banco Mundial y sus bancos regionales hermanos. Las fuerzas de la mundializaci・ los agobiaban. La mundializaci・ ha provocado un aumento enorme de los flujos de capital privado a la mayor・ de los pa・es de ingresos medianos en Am・ica Latina, Asia Oriental y Europa Oriental y a algunos pa・es de ingresos bajos como China e India. Esto ha planteado serios interrogantes acerca de la misi・ original de los bancos multilaterales de desarrollo, o sea la transferencia de capital de inversi・ de los pa・es abundantes en capital a los pa・es que carecen de ・. Al mismo tiempo, los gobiernos accionistas, encabezados a menudo por el gobierno de Estados Unidos, han aumentado sus demandas a los bancos, para que se ocupen no s・o del crecimiento y el desarrollo, sino tambi・ de la reducci・ de la pobreza, el manejo de la deuda, las crisis financieras, la reconstrucci・ que sigue a los conflictos, la coordinaci・ de donantes y la administraci・ de los programas ambientales mundiales. Estas encomiendas adicionales, el costo creciente de las "salvaguardias" tales como los an・isis de impacto ambiental y un cambio general de las grandes inversiones en infraestructura a proyectos m・ peque・s, "m・ blandos" en las ・eas social y ambiental y en el imperio del derecho, han aumentado el costo de hacer negocios y han amenazado la rentabilidad a largo plazo que ofrec・n los proyectos grandes, m・ simples. Han contribuido tambi・ a una p・dida aparente de enfoque que ha socavado el apoyo pol・ico a los bancos.

En la d・ada de los a・s 90, otros dos temas fueron tambi・ puntos de atracci・ para las cr・icas a los BMD. En los pa・es m・ pobres, la acumulaci・ de deudas con los BMD (y con otros acreedores oficiales) que no pod・n atenderse plante?serios interrogantes acerca de la efectividad de los pr・tamos multilaterales. Y la participaci・ de los BMD en los paquetes de rescate concedidos a M・ico en 1995, Asia Oriental en 1997, Rusia en 1998 y Brasil en 1999 fue duramente criticada. Hubo quienes argumentaron que estos paquetes de rescate contribu・n al peligro moral y a sacar de apuros a los acreedores privados; otros los consideraban una deferencia servil a Estados Unidos y a los intereses estrechos de otros accionistas importantes; en tanto que para otros eran una ocasi・ de fijar una condicionalidad de pr・tamos injustificada y sin raz・.

Como ocurre con la democracia (recu・dese el famoso dicho de Churchill), ninguna de las partes relevantes (conocidas en otro tiempo como "partes interesadas") se ha sentido satisfecha con el desempe・ de los bancos en la ・tima d・ada. Pero, aparentemente, los due・s de los bancos -- los gobiernos miembros -- no ve・n mejores alternativas institucionales para una cantidad creciente de tareas de financiamiento y desarrollo mundiales.

Entonces, en el 2000 apareci?el informe que la Comisi・ Asesora sobre Instituciones Financieras Internacionales -- m・ conocida como Comisi・ Meltzer, por el nombre de su presidente Allan H. Meltzer -- entreg?al Congreso de Estados Unidos. El informe recomendaba que los BMD se retiraran por completo de los pa・es de ingresos medianos (la comisi・ defini?como pa・es de ingresos medianos a aqu・los con ingresos per c・ita superiores a los 4.000 d・ares anuales, o con una tasa de cr・ito soberano de nivel de inversi・) que tuvieran acceso significativo al capital privado. Ped・ tambi・ que el Banco Mundial abandonara totalmente los pr・tamos a los pa・es m・ pobres y se convirtiera en la "Agencia" de Desarrollo Mundial mediante la concesi・ de donaciones. Estas recomendaciones reflejaban el creciente escepticismo acerca de la relevancia de la l・ica original de los bancos, tanto en lo que respecta a la transferencia de capital a los pa・es de ingresos relativamente elevados (Corea, Polonia, Argentina, Brasil), como en lo que se refiere a continuar con sus funciones bancarias en los pa・es de bajos ingresos. De hecho, a medida que la nueva administraci・ Bush plantea su enfoque en relaci・ con las finanzas internacionales, es oportuno volver a estudiar el tema de los bancos multilaterales de desarrollo. Seg・ cambia el ambiente mundial, ・u・ es, de hecho, la justificaci・ racional de la existencia de los BMD? ・eben hacer m・ o hacer menos? Si hay una justificaci・ racional, ・u?cambios es necesario hacer en sus pol・icas financieras y de otro tipo para volverlos m・ efectivos en el ambiente que ha cambiado?

No Terminemos con los Bancos

Hay buenas razones para mantener los BMD como instituciones de pr・tamos en el mundo en desarrollo. En primer lugar, la idea de la Comisi・ Meltzer de abandonar toda actividad en los pa・es de ingresos medianos se basa en una situaci・ de bonanza econ・ica. Los flujos de capital privado son fuertemente c・licos y, a pesar de los ingresos relativamente altos, las econom・s en surgimiento son todav・ susceptibles a sacudimientos externos e internos que desatan r・idas reversiones de los flujos. Hoy d・, pa・es como Brasil, M・ico, Tailandia y Sud・rica pueden tomar pr・tamos en bancos privados y en el mercado mundial de capital. Pero si el momento es desfavorable en los mercados mundiales, su acceso al cr・ito privado de ning・ modo es seguro. Para aquellos que siguen teniendo acceso, los costos se disparan hacia arriba. Por esta raz・ Argentina evit?tomar prestado durante gran parte de 1998.

Paul Volcker, ex presidente del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, ha definido a las econom・s de mercado en surgimiento como embarcaciones peque・s en un mar turbulento. Incluso con una tripulaci・ competente y un barco en buenas condiciones marineras, una tormenta intensa puede hundir una nave peque・. Una se・l de que una econom・ se parece a una nave peque・ es su capacidad de mantener un nivel de categor・ de inversi・. Colombia perdi?ese nivel el verano pasado. El nivel de categor・ de inversi・ que ten・ Venezuela hace una d・ada desapareci?mucho antes que sus perturbaciones pol・icas recientes.

En segundo lugar, hasta las peque・s cantidades de pr・tamos por parte de los BMD pueden ser ser decisivas para "que acuda en masa" la inversi・ privada, siempre que las bases fundamentales de la econom・ de los pa・es receptores sean s・idas. Los pr・tamos de los BMD se concentran en el fortalecimiento de la capacidad institucional y los instrumentos de trazado de pol・icas de los pa・es en desarrollo, para crear un ambiente que conduzca a una inversi・ privada incrementada. Las inversiones en el desarrollo -- en escuelas, carreteras, supervisi・ bancaria y reforma municipal -- ayudan a crear un clima positivo para el aumento de la inversi・ privada.

El financiamiento de los BMD env・ tambi・ al mercado privado una se・l del compromiso pol・ico medio y la capacidad institucional de un pa・. Esto puede ser importante para las econom・s peque・s, donde los costos que tiene para el sector privado seguirle la pista a las pol・icas e instituciones locales -- tales como el transporte o la banca -- son relativamente altos; para esas econom・s, el endoso t・ito que proveen los BMD puede ayudar a atraer capital privado. Por supuesto que es posible separar la funci・ de enviar se・les de la funci・ de hacer pr・tamos, tal como ocurre con las agencias calificadoras como Moody's y Standard and Poor. Pero la participaci・ detallada de un BMD en la preparaci・ de los proyectos que financia significa que se considera que dispone de mejor informaci・ que la que podr・n obtener otros.

Finalmente, los BMD pueden hacer adelantar el proceso de reforma dentro de los pa・es ayudando a catalizar un di・ogo entre diferentes grupos de intereses -- entre el gobierno y la oposici・ democr・ica, entre el gobierno central y los gobiernos locales, entre la sociedad civil y el gobierno. El proceso de conceder pr・tamos les da un poder de convocatoria para reunir a las partes actoras y proveer un foro para la coordinaci・ y el arreglo de disputas. Este poder de convocatoria es reflejo de su funci・ como intermediarios independientes con pericia mundial acerca de una amplia gama de cuestiones pol・icas y t・nicas.

Pero Terminemos con "Todo Sigue como de Costumbre"

Esto no quiere decir que no hay necesidad de cambiar si las pol・icas financieras y de otra ・dole de los BMD han de adaptarse a las demandas cambiantes. ・u?cambios podr・n hacer que los BMD fueran m・ ・iles y sus actividades m・ sustentables y efectivas desde el punto de vista del costo, en la cambiante econom・ mundial? He aqu?unos cuantos.

Diferenciar la pol・ica de precios, prestando atenci・ a la posibilidad de obtener utilidades: Para todos los pr・tamos al sector p・lico, el Banco mundial y los bancos regionales de desarrollo usan una pol・ica de precios cooperativa. Cada prestatario encara los mismos costos de intereses y, en su mayor parte, encaran el mismo periodo de reembolso (p.ej., para el Banco Mundial es com・mente de 15 a 20 a・s, inclusive un periodo de gracia de 4 a 5 a・s). Con un r・imen de pol・ica de precios m・ flexible, los bancos podr・n adaptarse a las necesidades diferentes (y cada vez m・ divergentes) de los pa・es. La pol・ica de precios de los BMD podr・ volverse m・ espec・ica en relaci・ con cada situaci・, pa・ y producto. A plazo medio, esto podr・ mejorar las finanzas de las instituciones y reducir su necesidad de aumentar el capital. Las tasas de inter・ m・ altas para los pr・tamos m・ grandes, de desembolso r・ido, son un ejemplo. (En una excepci・ de la regla general, el Banco Mundial y el Banco Asi・ico de Desarrollo aplicaron tasas de inter・ m・ altas en sus pr・tamos de emergencia a Corea en 1998).

M・ radical (y controversial) ser・ una decisi・ de hacer depender los cargos por intereses del ingreso per c・ita de los pa・es, por ejemplo, aplicar tasas m・ altas a los pa・es de ingresos altos. Obs・vese que todas las tasas est・ subsidiadas por las garant・s que ofrecen, contra los pasivos de las instituciones, quienes no toman pr・tamos; el subsidio ser・ menor para los pa・es de ingresos altos si tuvieran que pagar tasas m・ elevadas pero todav・ subsidiadas. Las tasas m・ elevadas para los pa・es de ingresos altos aproximar・ m・ al mercado las tasas de los BMD, y disminuir・ cualquier posibilidad de que el financiamiento de BMD desalojara la inversi・ privada y alentar・ una autoclasificaci・ a medida que declinara la ventaja financiera de los pr・tamos de los BMD a los pa・es. La Comisi・ Meltzer recomend?una clasificaci・ autom・ica (en el ingreso per c・ita de 4.000 d・ares), la cual no llega a admitir las diferencias en preparaci・ institucional y los beneficios del di・ogo con los BMD y su asesoramiento, que hasta los pa・es de ingresos altos podr・n querer aprovechar, aunque deber・n pagar por hacerlo. Finalmente, una pol・ica de fijaci・ de precios m・ altos estimular・ una burocracia m・ eficiente, competitiva y orientada a servir al cliente, capaz de mantener una demanda adecuada de esos prestarios de mejor categor・ de cr・ito.

De modo similar, las fechas de vencimiento de los pr・tamos deber・n ser m・ flexibles. ・or qu?los pa・es deber・n tener que tomar un pr・tamo a 15 a・s si el buen manejo de la deuda hace que sea ・timo un pr・tamo a 10 a・s?

Bregar con emergencias: los BMD, a partir de lo ocurrido con M・ico en 1995, se han involucrado en paquetes de rescate de las econom・s de mercado en surgimiento. La Comisi・ Meltzer concluy?que los BMD no deber・n participar en ninguna forma de pr・tamos de crisis y deber・n dejarle al Fondo Monetario Internacional toda la responsabilidad. Sin embargo, los BMD han desempe・do, y deber・n seguir desempe・ndo, una funci・ importante en ayudar a los pa・es a recuperarse de las crisis econ・icas. Los pr・tamos de emergencia de los BMD han estado condicionados a cambios estructurales internos en las ・eas del manejo de las finanzas y los mecanismos de seguridad social, y aprovecharon las emergencias para establecer capacidades de observaci・ y evaluaci・ y sistemas supervisores m・ fuertes en estos pa・es. S・o los subprogramas sociales m・ eficientes se seleccionaron para financiarlos, con el fin apoyar los mecanismos de seguridad social.

Sin embargo, los pr・tamos de emergencia aplican una presi・ adicional sobre los recursos de capital de los bancos. Una opci・ consiste en cobrar m・ por estos pr・tamos, como en el caso de Corea. Otra es que los bancos creen un instrumento de pr・tamos de contingencia. Eso ayudar・ a prevenir emergencias al asegurarles a los acreedores privados una liquidez adecuada por parte del pa・ en el caso de que se presentara una sacudida. Como los pr・tamos (en condiciones ideales) no se activar・n, los bancos necesitar・n cobrarles a los pa・es el equivalente de una prima de seguro o un cargo de garant・ para cubrir los costos bancarios de la inactividad del capital representado por esos pr・tamos.

No terminemos con la condicionalidad, pero s?arregl・osla: los cr・icos argumentan que la condicionalidad de los BMD ha socavado el "patrimonio" de la reforma. Pero esto hace que el argumento resulte uno de patrimonio vs. condicionalidad. De hecho, y dado que existe el patrimonio, que se necesita para que las reformas se mantengan, la condicionalidad puede ser suplementaria. Si hay patrimonio -- de los gobiernos, que son responsables ante sus ciudadanos -- entonces los acuerdos, los entendimientos y, s? las "condiciones" pueden ayudar a los gobiernos a se・larles a los inversionistas locales y extranjeros su propio compromiso a plazo medio de sostener sus programas de reformas.

Pero una vez que se acuerdan las condiciones, los BMD deben hacerlas valer, incluso a trav・ de la interrupci・ de los desembolsos de los pr・tamos. En ocasiones anteriores, no hacerlas valer socav?la efectividad de los bancos. En los pa・es m・ pobres, en su mayor・ en Africa al sur del Sahara, el resultado ha sido una cantidad de pr・tamos y una cantidad de deuda sin muchos resultados de desarrollo. Hacer valer la condicionalidad significa, a fin de cuentas, que los pr・tamos ser・ mucho m・ selectivos en relaci・ con los pa・es. Los grandes programas de pr・tamos se limitar・ a los pa・es que contraigan un compromiso pol・ico y tengan el m・imo de capacidad institucional y el apoyo p・lico para hacer que funcionen esos programas. En otras partes, Los BMD tendr・ que abstenerse de hacer pr・tamos (y los costos administrativos y de recursos humanos de tal abstenci・ habr・ de ser financiados por las "ganancias" que dejen los pr・tamos a otros pa・es).

Aprovechar una oportunidad en la iniciativa en favor de los PPFE -- la selectividad: la iniciativa en favor de los PPFE (Pa・es Pobres Fuertemente Endeudados) es otro en una larga serie de programas de alivio a los pa・es pobres. Pero es el primero que incluye la reducci・ de la hasta ahora intocable deuda multilateral. El programa de los PPFE ha provocado preocupaciones leg・imas: la de que es demasiado peque・ en relaci・ con las tremendas necesidades de desarrollo de los pa・es y podr・ reducir las asignaciones futuras de los donantes; y la de que no ofrece ninguna garant・ de que la deuda condonada se traducir?en un aumento del gasto interno en las necesidades populares, especialmente en educaci・ y salud.

Pero la iniciativa ofrece una clara ventaja. Hay pruebas convincentes de que una vez que los pa・es receptores han acumulado deudas cuantiosas con las instituciones multilaterales, todos los donantes siguen prestando -- independientemente de las pol・icas y la capacidad del pa・ -- aparentemente para evitar que los pa・es fuertemente endeudados queden en mora con los organismos multilaterales. La iniciativa en favor de los PPFE representa, por lo tanto, una oportunidad de corregir una tendencia alarmante de selectividad de pol・icas para prevenir colapsos en pa・es con una fuerte deuda multilateral. Aun sin recursos adicionales de los donantes, el alivio de la deuda, al permitirles a los donantes ser selectivos, asegurar・ que hubiera m・ fondos para los pa・es con buenas pol・icas e instituciones adecuadas -- y, por supuesto, menos fondos para los pa・es con malas pol・icas e instituciones inadecuadas. Una vuelta a la selectividad dentro de la comunidad de donantes podr・ crear un c・culo virtuoso al aumentar los flujos privados hacia los pa・es de buenas pol・icas y pocas deudas.

El programa de los PPFE parece ser necesario para asegurar este resultado. Pero est?lejos de ser suficiente. En el futuro, todos los donantes, inclusive los BMD, tendr・ que ser m・ firmes, y vincular los nuevos pr・tamos mucho m・ a los logros que a las promesas.

Reorganizar la representaci・ en estos "clubes" financieros: el gobierno de los BMD ha sido efectivo (en comparaci・ con el sistema de un voto por pa・ que se sigue en las Naciones Unidas) porque la toma de decisiones ha estado relativamente bien alineada con la responsabilidad y las cargas financieras. Los pa・es que no toman pr・tamos, especialmente Estados Unidos, tienen m・ votos y m・ poder debido a que sus capitales pagado y exigible son la base de la capacidad del banco de tomar pr・tamos a tasas de inter・ bajas y, por lo tanto, prestar a tasas de inter・ bajas. Sin embargo, a medida que cambia la econom・ mundial se plantean dos cuestiones.

Primero, hay una discrepancia creciente entre los costos reales asociados a la propiedad del capital en los BMD y el poder de que disponen los pa・es en el proceso de toma de decisiones. Para Estados Unidos, el costo de sus t・ulos de capital o patrimonio en el Banco Mundial equivale, para los contribuyentes estadounidenses, al costo de oportunidad del capital que tienen en el banco. El costo anual de estas contribuciones es, sin embargo, muy peque・ porque no se necesitan nuevas asignaciones para apoyar las operaciones regulares del Banco Mundial, y para los votantes la garant・ de cobertura de la deuda del Banco Mundial en el caso -- extremadamente improbable -- de un incumplimiento de obligaciones, es virtualmente invisible.

En segundo lugar, los BMD est・ imbricados cada vez m・ en un sistema m・ amplio de gobierno mundial. En el sistema m・ amplio, donde hay una creciente interdependencia, las econom・s de mercado en surgimiento se han convertido en actores importantes, y afectan el sistema financiero y econ・ico mundial, a la vez que son afectados por ・te. Deben asumir una mayor responsabilidad y tener m・ voz en los BMD que son, despu・ de todo, foros centrales para la toma de decisiones econ・icas mundiales. Los BMD har・n mejor en adelantarse, en lugar de ir a la zaga, en cuanto a encontrar maneras de aumentar la representaci・ de los prestatarios en su propio gobierno.

En pocas palabras, en estos clubes la representaci・ y el reparto de riesgos tambi・ necesita ajustarse a las realidades cambiantes. En el caso del Banco Mundial, por ejemplo, en la pr・ima d・ada el accionista individual m・ importante -- Estados Unidos, con alrededor del 17 por ciento -- podr・ encabezar un esfuerzo de los miembros del Grupo de los Siete (G-7) para vender algunas de sus acciones, de manera que pa・es como China, Brasil e India pudieran aumentar la cantidad de las suyas, su poder de voto y, literalmente, su patrimonio en el banco.

・n Mejor Futuro?

El Banco Mundial y los bancos regionales son, fundamentalmente, organizaciones compuestas por miembros, clubes financieros que existen porque la suma de la credibilidad de sus miembros reduce, para todos ellos, los costos de tomar prestado por debajo de lo que tendr・n que pagar si carecieran de la condici・ de miembros. Para los BMD hay un mejor futuro en avanzar en la direcci・ de convertirse en clubes din・icos. Esto requiere que se vuelvan m・ flexibles y responsivos en general, y m・ responsables ante sus prestatarios y m・ representativos de esos mismos prestatarios.

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Nota: las opiniones expresadas en este art・ulo no necesariamente reflejan las opiniones o pol・icas del gobierno de Estados Unidos.

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