La descentralizaci・ de la elaboraci・ de la pol・ica exterior de Estados Unidos "refleja la evoluci・ del gobierno estadounidense y su creciente apertura a intereses externos". dice Stephen Wayne, profesor de Administraci・ P・lica en la Universidad Georgetown y experto en la presidencia estadounidense. La pol・ica exterior "la debate y lleva a cabo un mayor n・ero de personas, tanto del sector p・lico como del sector privado, con considerable capacitaci・ y experiencia en asuntos exteriores", dice.

Cuando se piensa en la elaboraci・ de la pol・ica exterior en Estados Unidos, generalmente se piensa en el presidente. Despu・ de todo, los presidentes han sido los arquitectos principales y los ejecutores de la pol・ica exterior estadounidense desde los comienzos de la rep・lica. Los autores de la constituci・ de Estados Unidos se dieron cuenta de las ventajas que tendr・ la presidencia en esta tarea: se trataba de una instituci・ jer・quica con una sola cabeza; la instituci・ que tendr・ permanencia continua y la que podr・ actuar con el mayor grado de "energ・, prontitud y responsabilidad", seg・ James Wilson, uno de los delegados a la Convenci・ Constitucional.

Sin embargo, los autores de la Constituci・ tambi・ tem・n acciones arbitrarias e irresponsables por parte del jefe de Estado, como las que le atribuyeron al rey George III y citaron como causa de la revoluci・ estadounidense. A fin de disminuir la posibilidad de que un presidente pudiera realizar actividades perjudiciales a los intereses nacionales, la Constituci・ impuso controles sobre una serie de facultades del ejecutivo, particularmente las relacionados con la guerra y la paz. Los tratados quedaron sometidos a ratificaci・ por dos tercios del Senado, en tanto que los nombramientos del ejecutivo, incluyendo los de embajadores, se sometieron al asentimiento de una mayor・ en el Senado. Tambi・ se confiri?al Congreso potestad normativa sobre el comercio exterior; autoridad para declarar la guerra; reclutar, mantener y dictar reglas sobre el gobierno de un ej・cito y una armada permanentes; para convocar a la milicia nacional y asignar fondos para las operaciones del gobierno y la conducci・ de la pol・ica exterior.

La divisi・ de poderes requiere cooperaci・ institucional para elaborar la pol・ica p・lica. Por esta raz・ los autores de la Constituci・ procuraron establecer el Senado, la m・ peque・ de las dos c・aras, como un ・gano consultivo para asesorar al presidente en la elaboraci・ de la pol・ica exterior. Tanto la disposici・ sobre la celebraci・ de tratados como la que se refiere a los nombramientos requieren el "consejo y asentimiento" del Senado. Sin embargo, cuando el primer presidente del pa・, George Washington, trat?de obtener el consejo del Senado sobre un tratado que su administraci・ quer・ negociar con los pueblos ind・enas, habitantes de la parte occidental del estado de Georgia, encontr?que el Senado era lento en responder y el consejo de sus miembros insulso, cuando m・. En lugar de volver al Senado en busca de recomendaciones para su pol・ica exterior, Washington se dirigi?a los principales jefes de los departamentos ejecutivos, grupo al que James Madison dio el nombre de gabinete del presidente. Esta designaci・ perdura, as?como la pr・tica de emplear el gabinete como ・gano consultivo para asuntos exteriores y nacionales.

A partir de Washington los presidentes han sido la autoridad m・ima en la elaboraci・ de la pol・ica exterior y sus secretarios de Estado sus consejeros y administradores principales de ・ta. El Senado continu?ratificando los tratados, pero rara vez los presidentes buscaron su consejo institucional. Con todo, alrededor del 70 por ciento de los tratados sometidos al Senado obtuvieron ratificaci・ sin ninguna o con poca modificaci・.

Durante el siglo XIX y bien entrado el XX, los presidentes dominaron el proceso de elaboraci・ de la pol・ica exterior. Recibieron a los embajadores, reconocieron pa・es y celebraron acuerdos, poco menos que tratados formales, con sus hom・ogos ejecutivos de otros pa・es. Como comandantes en jefe, los presidentes tambi・ destacaron fuerzas armadas para defender vidas e intereses estadounidenses. El presidente Thomas Jefferson orden?a la Armada y la Infanter・ de Marina ejercer represalia contra los piratas de Berber・ que amenazaban los barcos estadounidenses. El presidente James Polk llev?al ej・cito a territorio disputado con M・ico con el fin de reforzar lo que los tejanos consideraban su leg・ima frontera. El presidente Abraham Lincoln convoc?la milicia e instituy?el bloqueo del Sur. El Congreso pudo haberse opuesto a estas decisiones presidenciales, pero decidi?no hacerlo. Cuando una pol・ica fracasaba, sin embargo, los miembros del Congreso se sent・n libres de criticarla, como lo hicieron con frecuencia. Solamente en la esfera del comercio y los aranceles el Congreso desempe體 una funci・ activa en la determinaci・ de la pol・ica.

La participaci・ del pa・ en el ・bito internacional comenz?a ampliarse a principios del siglo XX, durante las administraciones de Theodore Roosevelt y Woodrow Wilson. Ambos presidentes realizaron iniciativas internacionales nuevas para Estados Unidos y utilizaron la ventaja de su "excelente p・pito" para tratar de lograr el apoyo del p・lico para ・tas. Roosevelt tuvo ・ito en obtener la aprobaci・ para construir el Canal de Panam? pero Wilson no logr?la ratificaci・ del Tratado de Versalles, que puso fin a la Primera Guerra Mundial, ni la participaci・ de Estados Unidos en la Liga de las Naciones.

Sin embargo, qued?firmemente establecida la amplia prerrogativa presidencial en asuntos exteriores. En 1936 la Corte Suprema reconoci?esta prerrogativa en el caso de Estados Unidos contra Curtiss-Wright Corporation, en el cual dictamin?que el presidente pose・ la autoridad constitucional impl・ita e inherente para conducir los asuntos exteriores, en tanto que en el ・bito nacional la responsabilidad de la elaboraci・ de la pol・ica yac・ claramente en el Congreso.

La distinci・ entre la elaboraci・ de la pol・ica exterior y la pol・ica interna continu?durante tres d・adas m・. El ingreso de Estados Unidos a la Segunda Guerra Mundial, seguida por la Guerra Fr・, llev?a y continu?una atm・fera de crisis que alent?al Congreso a seguir la direcci・ del presidente. Durante este per・do se dec・ que la pol・ica iba hasta el borde del agua y nada m・. La colaboraci・ bipartidista caracteriz?la elaboraci・ de la pol・ica exterior hasta finales de los a・s sesenta.

La guerra de Vietnam puso fin a esta colaboraci・ entre instituciones y partidos. El Congreso, enfadado por declaraciones y promesas falsas y enga・sas de los presidentes Lyndon Johnson y Richard Nixon, desilusionado por la p・dida de vidas estadounidenses y la intensificaci・ de la actividad militar e inducido por la creciente cr・ica dentro del pa・, resisti?la pol・ica presidencial que prolong?y ampli?la guerra. En 1971, se promulg?una legislaci・ para restringir el uso de fondos gubernamentales para extender la guerra a pa・es vecinos del sudeste asi・ico; dos a・s mas tarde el Congreso aprob?la Resoluci・ de Facultades de Guerra, a pesar del veto de Nixon, para darles una voz m・ fuerte a la C・ara y el Senado en las decisiones sobre hacer la guerra. Durante los a・s ochenta, el Congreso tambi・ limit?el gasto de fondos por parte del presidente, esta vez en Am・ica Central. La violaci・ de esta pol・ica por parte de funcionarios de la administraci・ Reagan fue lo que llev?al esc・dalo Ir・-Contra sobre la venta de armas a Ir・ y la desviaci・ de las utilidades de dicha venta a los Contras en Nicaragua, lo cual dio pie para acusaciones de delito contra dos ayudantes de seguridad nacional que quebrantaron la ley.

Sin embargo, la mayor injerencia del Congreso en la elaboraci・ de la pol・ica exterior fue m・ que una simple reacci・ a la impopular guerra de Vietnam. Los cambios en el entorno institucional, pol・ico y de la informaci・ fueron tambi・ responsables del aumento del inter・ en los asuntos de pol・ica exterior, el n・ero de participantes en la pol・ica exterior y los recursos de informaci・ y conocimiento necesarios para llegar a conclusiones sobre pol・ica exterior.

Los cambios institucionales descentralizaron el poder. En el Congreso, los miembros m・ j・enes, recientemente elegidos y ansiosos por entrar en acci・, consideraron demasiado autocr・ico y exclusivo el sistema de comisiones dominado por los miembros m・ antiguos del partido que controlaba el organismo legislativo. En 1974 llevaron a cabo una minirevoluci・ para disminuir el poder de los presidentes de las comisiones y distribuirlo entre los miembros ordinarios. Se estableci?entonces un sistema permanente de subcomisiones, cada una de las cuales estaba encabezada por un representante diferente del partido mayoritario. No s・o se aument?as?el n・ero de miembros del Congreso que participaban en la elaboraci・ de la pol・ica exterior, sino que se cre?un sistema mucho m・ grande de personal parlamentario, necesario debido a esta ampliaci・. El personal comenz?a suministrar al Congreso la informaci・ y conocimiento necesarios para legislar, para lo cual hab・ dependido antes de la rama ejecutiva, y de paso se acrecent?la capacidad de la legislatura para actuar por si misma.

Las actividades de la rama ejecutiva se ampliaron tambi・. El ingreso de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial y los acontecimientos que siguieron durante la Guerra Fr・ trajeron responsabilidades mayores para los departamentos de Estado y de Defensa. Adem・ se crearon organismos separados de ayuda e informaci・ (aunque hace poco el Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos fue incorporado al Departamento de Estado), se establecieron nuevas entidades de inteligencia, as?como un Departamento de Recursos Energ・icos, en parte para supervisar el creciente n・ero de programas at・icos y nucleares y sus correspondientes instalaciones. Hoy en d・,todos los departamentos ejecutivos tienen divisiones encargadas del aspecto internacional de su labor. Para coordinar y vigilar estos esfuerzos, los presidentes ampliaron su propia Oficina Ejecutiva. Crearon una oficina de comercio para negociar acuerdos, establecieron consejos de pol・ica econ・ica y seguridad nacional para ofrecer y coordinar la asesor・ y utilizaron la Oficina de Administraci・ y Presupuesto para supervisar la elaboraci・ de pol・icas y su aplicaci・.

Adem・ de las reformas institucionales, la divisi・ del control del gobierno entre los partidos contribuy?a que el Congreso escrutinara m・ intensamente las iniciativas presidenciales de pol・ica exterior y las cuestiones de su aplicaci・. El partido que controlaba una o ambas c・aras del Congreso, pero no la Casa Blanca, gan?ventaja pol・ica al investigar irregularidades, malos manejos y fracasos en la conducci・ de la pol・ica exterior por parte de la rama ejecutiva. Estas investigaciones incluyeron el intento fracasado de rescatar a los diplom・icos estadounidenses rehenes en Ir・ durante la administraci・ Carter; la venta de armas a Ir・ y la desviaci・ de las utilidades de dicha venta a los Contras en Nicaragua (durante la administraci・ Reagan); la inactividad de Estados Unidos en el caso del intento de golpe fallido en Panam?(durante la administraci・ Bush) y la p・dida de vidas estadounidenses durante la misi・ de car・ter humanitario en Somalia y la venta a China de tecnolog・ de misiles para lanzar sat・ites (durante la administraci・ Clinton). Naturalmente, los medios de informaci・ destacaron estas investigaciones d・doles as?a los miembros del Congreso, especialmente a los del partido de oposici・, la publicidad que deseaban.

Una prensa, m・ inclinada a la investigaci・ y la interpretaci・ negativa, ha informado tambi・ con mayor amplitud y m・ a fondo sobre los problemas del ejecutivo en cuanto a aplicaci・; los desacuerdos de pol・ica dentro de la administraci・ y entre ・ta y el Congreso y las cuestiones que generan conflicto internacional y desavenencia interna. Lo que es m・, los cambios tecnol・icos dentro de los medios de comunicaci・ han forzado a que un creciente n・ero de decisiones se adopten en la arena p・lica y a la vista de los medios de informaci・; todo lo cual acorta el per・do de tiempo para tomar decisiones y hace m・ dif・iles las calladas concesiones mutuas.

Otros acontecimientos pol・icos han tenido un efecto igualmente profundo sobre la mayor apertura y asequibilidad de la elaboraci・ de pol・ica exterior. Los grupos de inter・ en un asunto ・ico han proliferado, se han profesionalizado y hoy en d・ promueven habitualmente sus objetivos de pol・ica ante la rama legislativa y la ejecutiva. La explosi・ de la actividad de grupo ha sido especialmente evidente en lo que se refiere a la pol・ica exterior, la que hab・ estado relativamente libre de presiones de grupos fuertes y de base amplia. Si a estas organizaciones m・tiples y cada vez m・ poderosas se agrega un conjunto mucho m・ grande de expertos acad・icos y especialistas en pol・icas de asuntos exteriores y militares, que entran y salen del gobierno y representan tambi・ muchos intereses internacionales, se puede ver cu・to m・ abierto, asequible y prominente ha llegado a ser el campo de la pol・ica exterior en Estados Unidos. Actualmente la mayor・ de las compa骰as multinacionales, algunas compa骰as de propiedad extranjera, e incluso gobiernos extranjeros, contratan a estadounidenses con experiencia y "contactos" en la ramas legislativa y ejecutiva para que los representen en cuestiones pendientes en las cuales est・ interesados.

La participaci・ de tantos individuos y grupos ha ayudado a borrar la distinci・ entre la pol・ica nacional y la pol・ica exterior. Ciertamente ahora se usa una nueva palabra "intermestic" [compuesta por las palabras inglesas "international" y "domestic"] para describir la pol・ica que afecta tanto cuestiones internacionales como nacionales.

Aunque el presidente sigue siendo el principal iniciador de la pol・ica exterior estadounidense, actualmente hay m・ participantes de importancia, m・ asuntos y m・ presiones. La elaboraci・ de la pol・ica exterior se ha vuelto m・ una cuesti・ de los ciudadanos; un asunto que, en gran parte, lo debate y lleva a cabo un mayor n・ero de personas, tanto del sector p・lico como del sector privado, con considerable capacitaci・ y experiencia en asuntos exteriores. La pol・ica ya no va hasta el borde del agua y nada m・, como antes. Hoy la pol・ica partidista e institucional permea pr・ticamente todos los aspectos de la elaboraci・ de la pol・ica exterior.

Esta descentralizaci・ de la elaboraci・ de la pol・ica exterior en Estados Unidos refleja la evoluci・ del gobierno estadounidense y su creciente apertura a intereses externos. Tambi・ es prueba de los intereses internacionales crecientes de Estados Unidos, la interdependencia de las econom・s del mundo, el crecimiento del internacionalismo pol・ico y cultural y la superposici・ de los intereses sociales desde los derechos humanos hasta el medio ambiente, desde la nutrici・ y la salud hasta el trabajo de menores, desde la Internet hasta la manipulaci・ gen・ica y la investigaci・ en el campo de las hormonas. El mundo se ha hecho m・ peque・ y m・ complejo. La distinci・ entre lo externo y lo interno, as?como entre lo nacional y lo internacional, se ha vuelto borrosa. Por tanto, las presiones y los actores se han multiplicado, lo mismo que las pol・icas.

Principio de p・ina