C U E S T I O N E S M U N D I A L E S El Cambio Clim��ico Las Opciones ANALISIS DEL PROTOCOLO DE KIOTO
Susan R. Fletcher
(El informe del Servicio de Investigaci�� Congresional lo
escribi��Susan R. Fletcher, analista principal de la Divisi�� de
Pol��ica de Recursos Naturales y el Medio Ambiente, Pol��ica
Ambiental Internacional).
Estados
Unidos desempe�� un papel prominente en la negociaci�� del
Protocolo de Kioto de la Convenci�� Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Clim��ico.
A continuaci�� una traducci�� extraoficial de un informe de
diciembre de 1997 sobre el Protocolo de Kioto, preparado por el
Servicio de Investigaci�� Congresional de la Biblioteca del
Congreso.
RESUMEN
Las negociaciones del Protocolo de Kioto de la Convenci�� Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim��ico se completaron
el 11 de diciembre de 1997, y comprometen a las naciones
industrializadas a alcanzar objetivos espec��icos, legalmente
obligatorios, de emisiones de seis gases del efecto de
invernadero. El tratado se abri��a la firma el 16 de marzo de
1998.
Estados Unidos desempe�� un papel prominente en estas
negociaciones, y acord��un objetivo de reducci�� de los gases del
efecto de invernadero del 7 por ciento por debajo de los niveles
de 1990, durante un "periodo de compromiso" que se extiende del
2008 al 2012. Debido a la forma en que se cuentan los sumideros,
que retiran de la atm��fera estos gases, y debido a otras
cl��sulas que se discuten en este informe, la reducci�� real de
emisiones que se requiere para cumplir con el objetivo dentro de
Estados Unidos se estima que es menor que el 7 por ciento --
probablemente del 2 al 3 por ciento.
La administraci�� ha indicado que hasta que los pa��es en
desarrollo se comprometan tambi�� a participar en las
limitaciones de los gases del efecto de invernadero, no someter��
el protocolo al Senado para obtener su consejo y consentimiento,
con lo cual se demora cualquier posibilidad de ratificaci�� hasta
por lo menos noviembre de 1988, luego de una reuni�� que las
partes sostendr�� en Buenos Aires, Argentina.
En el inter��, se espera que varias comisiones congresionales
ofrezcan audiencias sobre las implicaciones que este protocolo
tiene para Estados Unidos.
ANTECEDENTES
En respuesta a las preocupaciones en torno que las actividades
humanas aumentan las concentraciones de "gases del efecto de
invernadero" (tales como bi��ido de carbono y metano) en la
atm��fera, la mayor�� de las naciones del mundo se unieron en
1992 para firmar la Convenci�� Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Clim��ico (CMNUCC).
Este tratado incluy��una promesa voluntaria, no legalmente
obligatoria, de que las principales naciones
industrializadas/desarrolladas reducir��n para el a�� 2000 sus
emisiones de gases del efecto de invernadero a los niveles de
1990.
Sin embargo, a medida que aument��el consenso cient��ico acerca
de que las actividades humanas ejercen un impacto discernible en
los sistemas clim��icos mundiales, lo que causa posiblemente un
calentamiento de la Tierra que podr�� resultar en efectos
significativos tales como un aumento del nivel del mar, cambios
en los patrones clim��icos y efectos en la salud -- y a medida
que se hizo evidente que las principales naciones
industrializadas, como Estados Unidos y Jap��, no cumplir��n con
el objetivo de estabilizaci�� voluntario para el a�� 2000 -- las
partes del tratado decidieron en 1995 entrar en negociaciones
sobre un protocolo para establecer limitaciones o reducciones
legalmente obligatorias de las emisiones de gases del efecto de
invernadero.
Las partes decidieron que esta ronda de negociaciones
establecer�� limitaciones s��o para los pa��es desarrollados
(aquellos enumerados en el Anexo I de la CMNUCC, y a los que se
refiere como "pa��es del Anexo I; a los pa��es en desarrollo se
los refiere como "pa��es fuera del Anexo I").
Durante las negociaciones que precedieron a la reuni�� celebrada
en Kioto, Jap��, del 1 al 11 de diciembre de 1997, se logr��poco
progreso, y las cuestiones m�� dificultosas no se resolvieron
hasta los ��timos d��s -- y horas -- de la conferencia. Hubo
amplia disparidad entre los principales participantes,
especialmente en torno a tres puntos: (1) la cantidad de
reducciones obligatorias de gases del efecto de invernadero que
se requieren, y los gases a incluirse en estos requisitos; (2) si
los pa��es en desarrollo deber��n ser parte de los requisitos de
limitaciones de los gases del efecto de invernadero; y (3) si
permitir la compraventa de emisiones y la aplicaci�� conjunta,
que permite que se d��cr��ito por emisiones a un pa�� que provoca
reducciones reales en otros pa��es o lugares donde pueden ser m��
baratas de obtener.
La propuesta de Estados Unidos plante��una reducci�� a los
niveles de 1990 de los seis gases del efecto de invernadero
principales para el periodo 2008-2012, y permit�� la aplicaci��
conjunta. La Uni�� Europea (UE) argument��con vigor en favor de
una reducci�� del 15 por ciento de los niveles de 1990 para el
2010 para tres de los gases del efecto de invernadero, y us��un
enfoque de "burbuja" o acumulativo para las naciones de la UE,
pero sin que hubiera aplicaci�� conjunta m�� all��de esto.
Jap�� propuso una reducci�� del 5 por ciento de los niveles de
1990 para tres de los gases del efecto de invernadero. El grupo
de los pa��es en desarrollo (conocido como el G-77), propuso que
los pa��es desarrollados deber��n estabilizar para el a�� 2000
sus emisiones de gases del efecto de invernadero a los niveles de
1990, para luego reducirlos al 15 por ciento para el 2010, con
reducciones adicionales del 20 por ciento -- para una reducci��
total para el 2020 del 35 por ciento por debajo de los niveles de
1990.
RESUMEN DEL PROTOCOLO DE KIOTO
El Protocolo de Kioto se complet��apresuradamente en la ma��na
del 11 de diciembre, durante una pr��roga de la reuni�� de Kioto
posterior a su fecha l��ite del 10 de diciembre. Contiene varias
��eas cuyos detalles tendr�� que ser elaborados a lo largo del
a�� siguiente.
El protocolo se abri��a la firma el 16 de marzo de 1998, y
entrar��en vigor cuando lo hayan ratificado 55 naciones, siempre
que estas ratificaciones incluyan las partes citadas en el Anexo
I, que fueron responsables de por lo menos el 55 por ciento del
total de las emisiones de bi��ido de carbono en 1990.
Los principales compromisos incluidos en el tratado que se
refieren a las cuestiones m�� controversiales son los siguientes:
El protocolo declara que las partes del Anexo I se comprometen --
individual o conjuntamente -- a asegurar que sus emisiones
agregadas de gases del efecto de invernadero equivalentes a
bi��ido de carbono antropog��ico no excedan las cantidades
asignadas a cada pa�� en el Anexo B del protocolo, "con miras a
reducir sus emisiones totales de tales gases en por lo menos 5
por ciento por debajo de los niveles de 1990 en el periodo del
compromiso, que va del 2008 al 2012". El Anexo A enumera los
seis principales gases del efecto de invernadero cubiertos por el
tratado.
Los seis gases cubiertos por el tratado son el bi��ido de carbono
(CO2), el metano (CH4), el ��ido nitroso (NO2), los
hidrofluorocarbonos (HFC), los perfluorocarbonos (PFC) y el
hexafloruro de azufre (SF6). El m�� prominente de estos y el m��
difundido en la actividad econ��ica humana es el bi��ido de
carbono, que se produce cuando se queman madera o combustibles
f��iles como el petr��eo, el carb�� y el gas.
El Anexo B enumera 39 naciones, entre ellas Estados Unidos, la
Uni�� Europea y las naciones de la UE por separado, Jap�� y
muchas de las naciones que fueron comunistas. Las cantidades
para cada pa�� se enumeran como porcentajes del a�� base, 1990
(excepto para algunos pa��es que fueron comunistas), y se
extienden del 92 por ciento (una reducci�� del 8 por ciento) para
la mayor�� de los pa��es europeos, al 110 por ciento (un aumento
del 10 por ciento) para Islandia.
En esta lista Estados Unidos se compromete a reducir emisiones al
93 por ciento del a�� base, o sea una reducci�� del 7 por ciento,
a ser alcanzada como promedio de los cinco a��s que van del 2008
al 2012.
Basada en los estimados de aumento de las emisiones si se
utilizan las tecnolog��s y procesos actuales, la reducci�� en las
emisiones de gases del efecto de invernadero que se le requiere a
Estados Unidos estar�� probablemente bien por debajo del 30 por
ciento que de otra manera alcanzar�� para el periodo
presupuestado del 2008 al 2012.
Sin embargo, de acuerdo con funcionarios de la administraci��,
que se basan en el m��odo de contabilidad adoptado en el
protocolo, el cual incluye (como Estados Unidos hab�� urgido a
hacerlo) los sumideros de gases del efecto de invernadero, parece
que las medidas que deben tomarse para reducir las emisiones en
Estados Unidos, luego que se contabilicen los sumideros, ser��n
substancialmente menores que el 7 por ciento -- probablemente
entre el 2 y 3 por ciento. La administraci�� presume que una
porci�� significativa de este objetivo del 7 por ciento se
lograr��mediante alguna combinaci�� de compraventa de emisiones y
aplicaci�� conjunta.
RESPONSABILIDADES DE LOS PAISES EN DESARROLLO.
Estados
Unidos hab�� adoptado una posici�� firme en el sentido de que la
"participaci�� significativa" de los pa��es en desarrollo en los
compromisos contra��os seg�� el protocolo es esencial para que el
Senado estadounidense apruebe el tratado, y argument��que para
resolver con ��ito el problema del cambio clim��ico y el
calentamiento mundial se requerir�� tal participaci��.
El bloque de pa��es en desarrollo argument��que el Mandato de
Berl�� -- los t��minos de referencia de las negociaciones de
Kioto -- los exclu��n claramente de contraer nuevos compromisos
en este protocolo, y siguieron oponi��dose a que los pa��es fuera
del Anexo I contrajeran compromisos de limitaci�� de emisiones.
Las negociaciones se cerraron sin que se llegara a tales
compromisos, y Estados Unidos indic��que no someter��el protocolo
a consideraci�� del Senado -- y, por lo tanto, no lo ratificar��-
- hasta que se celebren negociaciones subsecuentes y los pa��es
en desarrollo contraigan compromisos significativos. La pr��ima
reuni�� de las partes tendr��lugar en noviembre de 1998 en Buenos
Aires, Argentina.
El protocolo reclama de todas las partes -- desarrolladas y en
desarrollo -- que tomen un cierto n��ero de medidas para formular
programas nacionales y regionales encaminados a mejorar los
"factores de emisi�� locales", los datos sobre actividades, los
modelos y los inventarios nacionales de emisiones y sumideros de
gases del efecto de invernadero que retiran esos gases de la
atm��fera.
Todas las partes se han comprometido tambi�� a formular, publicar
y poner al d�� medidas de mitigaci�� del cambio clim��ico y
adaptaci�� al mismo, y a cooperar en la promoci�� y transferencia
de tecnolog��s ambientalmente seguras y en la investigaci��
cient��ica y t��nica del sistema clim��ico.
COMPRAVENTA DE EMISIONES Y APLICACION CONJUNTA.
La
compraventa de emisiones, seg�� la cual una parte incluida en el
Anexo I "puede transferir a otra de tales partes o adquirir de
ella unidades de reducci�� de emisiones resultantes de proyectos
encaminados a reducir emisiones antropog��icas provenientes de
fuentes o mejorar la remoci�� antropog��ica de gases del efecto
de invernadero a trav�� de sumideros" con el prop��ito de cumplir
con sus compromisos de acuerdo con el tratado, se permite y
describe en el Art��ulo 6, con varias estipulaciones.
Entre las estipulaciones figura el requisito de que tal
compraventa "ser��complementaria de las acciones nacionales". El
prop��ito de esta estipulaci�� es dejar sentado que una naci�� no
puede cumplir por entero con su responsabilidad de reducir las
emisiones nacionales dependiendo primordialmente, para alcanzar
sus objetivos, de la compraventa de emisiones o de la aplicaci��
conjunta.
En reuniones subsecuentes habr��que negociar y resolver, a medida
que estas cuestiones se aclaren e identifiquen, un cierto n��ero
de cuestiones espec��icas relacionadas con las reglas sobre c��o
funcionar�� la aplicaci�� conjunta y la compraventa de emisiones.
Un adelanto importante es el establecimiento de un "Mecanismo de
Desarrollo Limpio", mediante el cual podr�� ocurrir la aplicaci��
conjunta entre pa��es desarrollados y en desarrollo.
Estados Unidos ha presionado con empe�� a favor de la aplicaci��
conjunta (AC), y las propuestas iniciales se formularon contando
con que los proyectos de AC ser��n primordialmente bilaterales.
En lugar de ello, las negociaciones resultaron en un acuerdo para
establecer el Mecanismo de Desarrollo Limpio, al cual los pa��es
desarrollados incluidos en el Anexo I pueden contribuir
financieramente, y a trav�� del cual los pa��es fuera del Anexo I
pueden beneficiarse para financiar actividades de proyectos
aprobados; los pa��es del Anexo I pueden entonces utilizar
reducciones de emisiones certificadas provenientes de tales
proyectos para contribuir al cumplimiento parcial de su
compromiso de limitaci�� de emisiones.
Las reducciones de emisiones logradas mediante este mecanismo
pueden, a partir del 2000, comenzar a contar para el cumplimiento
del primer periodo de compromiso (2008-2012). Nuevamente, los
detalles espec��icos de c��o operar��este mecanismo se
desarrollar�� y, presumiblemente, aclarar�� en la Conferencia de
las Partes de noviembre de 1998.
Para que Estados Unidos ratifique el protocolo, el tratado debe
ser sometido al Senado estadounidense con fines de consejo y
consentimiento. La ratificaci�� requiere una mayor�� de dos
tercios de votos en el Senado. A menos que Estados Unidos
ratifique el tratado, este pa�� no quedar��sujeto a sus t��minos
y obligaciones.
El presidente Clinton ha expresado firme apoyo al Protocolo de
Kioto, y se espera que Estados Unidos lo firme cuando se abra
para la firma. Sin embargo, reconociendo la oposici�� expresada
en una Resoluci�� Byrd-Hagel del Senado, aprobada por 95 votos a
favor y ninguno en contra, a un protocolo que no incluya
requisitos de limitaci�� de emisiones por parte de los pa��es en
desarrollo, el presidente ha indicado que no someter��el tratado
al Senado con fines de consejo y consentimiento hasta que
negociaciones adicionales hayan provisto a una participaci��
significativa de los pa��es en desarrollo.
La pr��ima Conferencia de las Partes que ofrecer�� una
oportunidad de disponer tales provisiones se reunir��en noviembre
de 1998 en Buenos Aires.
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