C U E S T I O N E S M U N D I A L E S El Cambio Clim��ico Las Opciones EL IMPACTO ECONOMICO DE KIOTO
Por Jenet Yellen
(Extractos de las declaraciones formuladas el 4 de marzo de 1998
ante la Comisi�� de Comercio de la C��ara de Representantes de
Estados Unidos)
A fin de
evaluar el probable impacto econ��ico neto del Protocolo
de Kioto, aparte de los beneficios de la mitigaci�� misma del
cambio clim��ico, hemos recurrido a una serie de instrumentos
para
calcular los diversos costos posibles y los beneficios que no son
clim��icos de la pol��ica de la administraci�� para la reducci��
de
emisiones.
Yendo a los resultados de entrada, nuestra conclusi�� es la
siguiente: los costos netos de nuestra pol��ica de reducci�� de
emisiones probablemente ser�� peque��s, suponiendo que esas
reducciones se emprendan de una manera eficiente, y aseguramos
con
��ito una participaci�� significativa de los pa��es en desarrollo
as��como una compraventa internacional de emisiones eficaz y el
Mecanismo del Desarrollo Limpio (MDL) en negociaciones futuras.
Hasta ahora no se ha establecido modelo alguno que sepamos para
analizar las implicaciones del Protocolo de Kioto, puesto que
este
acuerdo tiene s��o unos pocos meses y no ha sido terminado. En
particular, no se est��dise��ndo actualmente un modelo para
calcular el tratamiento de Kioto a los reductores de carbono
(como
los bosques que pueden absorber carbono de la atm��fera), o a los
seis gases con efecto de invernadero.
Nuestro razonamiento se ha fundado, sin embargo, en simulaciones
conducidas con el Modelo de Segunda Generaci�� (SGM) de los
Laboratorios Battelle, uno de los modelos principales en el
campo.
El SGM es uno de los modelos en mejor posici�� para analizar el
papel de la compraventa internacional de permisos de emisi��, al
cual consideramos un elemento cr��ico del Tratado de Kioto.
Sin embargo, el SGM no abarca los seis gases incluidos en el
Protocolo de Kioto ni incluye un papel para los reductores de
carbono. Hemos usado el modelo SGM como una contribuci�� en
nuestra evaluaci�� del tratado de Kioto, pero hemos tratado de
complementar sus resultados con an��isis adicional para tener en
cuenta caracter��ticas especiales del acuerdo como la inclusi��
de
seis gases, un posible arreglo de compraventa de permisos que
pudiera incluir un subconjunto de los pa��es desarrollados del
Anexo I, y el Mecanismo del Desarrollo Limpio.
EVALUACION DE LOS COSTOS POTENCIALES DE LA REDUCCION DE
EMISIONES
Los costos de reducir las emisiones pueden ser mucho menores si
se
usan mecanismos flexibles, basados en el mercado. Nuestro
an��isis
econ��ico destac��la importancia de esos mecanismos flexibles,
basados en el mercado, y por lo tanto est�� reflejados, a
insistencia del presidente, en el Protocolo de Kioto y en nuestra
estrategia diplom��ica actual.
Dentro del Protocolo de Kioto, esto significa una insistencia en
la
compraventa internacional de permisos, puesta en pr��tica
conjunta,
el Mecanismo del Desarrollo Limpio y, ��timamente, una
participaci�� significativa de los pa��es en desarrollo. En el
orden nacional, esto significa que nosotros llevamos a la
pr��tica
toda reducci�� de emisiones por medio de un sistema basado en el
mercado de permisos de emisi�� canjeables, lo cual asegura que
logramos reducciones donde ser�� menos costosas. Pero esto
tambi��
significa tomar medidas serias y responsables a corto plazo para
prepararnos a cumplir nuestras obligaciones a largo plazo.
La primera de esas medidas es la inclusi�� en el presupuesto de
este a�� de un en��gico programa de 6.300 millones de d��ares en
reducciones impositivas e inversiones en investigaci�� y
desarrollo. La meta es estimular el desarrollo de nuevas
tecnolog��s de ahorro de energ�� y reducci�� de carbono y alentar
la diseminaci�� de las que ya existen.
Un segundo paso responsable comprende consultas con cada
industria
para preparar planes de reducci�� de emisiones en sectores
industriales clave. La administraci�� trabajar��en sociedad con
la
industria para identificar las maneras en las cuales el gobierno
federal podr�� eliminar obst��ulos reglamentarios que desalienten
la eficiencia energ��ica. Adem��, el Departamento de Energ��
encabezar��una campa�� general para mejorar la eficiencia
energ��ica de las propias operaciones y compras del gobierno
federal.
La tercera medida es la promoci�� de un proyecto de ley de
reestructuraci�� del sector electricidad que sea ambientalmente
responsable, y que ha sido identificado por el presidente como
parte de su programa nacional de cambio clim��ico. Un sector de
la
electricidad liberado de las reglamentaciones gubernamentales
ser��
un sector de la electricidad m�� eficiente. Los costos al
consumidor caer��.
Adem��, los incentivos m�� fuertes para mejorar la eficiencia de
la
generaci�� de electricidad en conjunto con provisiones apropiadas
basadas en el mercado podr��n lograr reducciones modestas de las
emisiones. Un estimado general razonable de la contribuci�� de
la
reestructuraci�� del sector federal de la electricidad al resto
del
programa del presidente para el cambio clim��ico es que podr��
hacer progresos adicionales hacia las mismas metas de reducci��
de
emisiones con un ahorro de costos de alrededor de 20.000 millones
de d��ares anuales. Estas medidas deber��n tomarse
independientemente del acuerdo de Kioto, debido a que son
sensatas
en t��minos de eficiencia energ��ica.
REDUCCION DE COSTOS ESTIMADAS DE LAS COMPRAVENTAS DEL ANEXO
I
En la terminolog�� del tratado, el "Anexo I" es el conjunto de
pa��es que han acordado asumir limitaciones obligatorias de
emisiones de gases del efecto de invernadero. Incluso sin la
participaci�� significativa de los pa��es en desarrollo --la cual
ha sido calificada por el presidente de esencial antes de que se
someta el tratado para su ratificaci��-- podr��n reducirse los
costos sustancialmente mediante la compraventa de permisos de
emisi�� entre los pa��es del Anexo I.
Para dar una indicaci�� de las posibles mejoras de eficiencia,
Rusia y Ucrania consumen seis veces m�� energ�� que Estados
Unidos
por dolar de producci��. Esas grandes diferencias de eficiencia
energ��ica sugieren que la adopci�� de tecnolog�� estadounidense
existente rendir�� reducciones muy grandes de emisiones en esos
pa��es.
Estimados derivados del modelo SGM confirman que la compraventa
de
permisos de emisi�� entre los pa��es del Anexo I podr�� reducir
el
costo de Estados Unidos de lograr sus metas de emisiones entre
2008
y 2012 en alrededor de la mitad con respecto a situaciones en las
que no haya a compraventa. Este concepto de costos est��dirigido
a obtener costos agregados de recursos para Estados Unidos,
incluso
el costo para empresas nacionales de comprar permisos de emisi��
de
otros pa��es donde las reducciones de emisiones podr��n ser m��
baratas que en Estados Unidos.
Aunque estos estimados reflejan una compraventa internacional
idealizada en mercados eficientes, la conclusi�� general es
clara.
La espectacular reducci�� de costos que hace potencialmente
posible
la compraventa de permisos de emisi�� de los pa��es del Anexo I
en
el modelo SGM --lo que reduce los costos involucrados a la
mitad--
destaca la raz�� por la cual el presidente insisti��en que la
compraventa internacional fuera parte del Protocolo de Kioto; y
por
qu��su obtenci�� por nuestros negociadores en Kioto fue un logro
importante.
REDUCCION DE COSTOS ESTIMADA RESULTANTE DE LA COMPRAVENTA CON
LOS
PAISES DE LA "SOMBRILLA"
Una posibilidad que surgi��en Kioto, que no hab�� sido prevista
por
ninguno de nosotros, fue la idea desarrollada por la delegaci��
estadounidense de que Estados Unidos podr�� emprender la
compraventa con un subconjunto de pa��es del Anexo I llamado la
"sombrilla".
Los pa��es que han expresado inter�� en la sombrilla incluyen a
Estados Unidos, Australia, Canad�� Nueva Zelandia y Rusia, con
fuertes indicaciones de inter�� de algunos otros. Este
subconjunto
de pa��es del Anexo I comparte un inter�� com�� en promover
mecanismos basados en el mercado, espec��icamente reglas
plenamente
flexibles para la compraventainternacional de permisos de
emisiones.
Es todav�� demasiado pronto para declarar la forma precisa que
tomar��la sombrilla. Pero podemos vislumbrar una cantidad de
beneficios potenciales. La sombrilla, por ejemplo, podr��
reducir
grandemente los costos para Estados Unidos. Los resultados que
hemos derivado de varias simulaciones del modelo SGM de
compraventa
internacional eficiente sugieren que, con respecto a una
situaci��
en la que no hay compraventa alguna, la sombrilla puede reducir
los
costos estimados entre el 60 y el 73 por ciento, dependiendo si
los
antiguos pa��es del Pacto de Varsovia se incluyen en la
sombrilla.
REDUCCION DE COSTOS ESTIMADA DE LA PARTICIPACION DE PAISES EN
DESARROLLO
Las ganancias potenciales sustanciales de la participaci��
significativa de pa��es en desarrollo se destacan por los
beneficios importantes que probablemente devengar�� del papel
limitado que los pa��es en desarrollo ya han acordado a trav��
del
Mecanismo del Desarrollo Limpio, el cual ha sido modelado
conforme
al concepto estadounidense de puesta en pr��tica conjunta.
No se puede esperar, en t��minos realistas, que el MDL rinda
todas
las ganancias resultantes de los objetivos obligatorios para los
pa��es en desarrollo, pero podr�� reducir costos en alrededor de
otro 20 al 23 por ciento de los menores costos que resultar�� de
la
compraventa entre los pa��es del Anexo I.
Otra posibilidad es que persuadamos a algunos de los pa��es en
desarrollo claves, que son los m�� grandes emisores, de que se
comprometan a alcanzar los objetivos, y nos permitan comprarles a
ellos los permisos de reducci�� de misiones. Las simulaciones
con
el modelo SGM sugieren que la plena participaci�� por parte de
pa��es que no se encuentran en el Anexo I podr�� reducir
aproximadamente en un 55 por ciento los costos ya reducidos que
resultan de la compraventa entre pa��es del Anexo I.
El costo actual de la reducci�� depender��de la extensi�� de la
participaci�� de los pa��es en desarrollo que finalmente se
consiga, as��como de la eficacia de los arreglos de compraventa
internacional de permisos. Cuantos m�� pa��es en desarrollo
participen en objetivos obligatorios modestos y en la compraventa
en los mercados de permisos internacionales, menores ser�� los
costos.
TENER EN CUENTA LOS SUMIDEROS DE CARBONO
La discusi�� previa hizo hincapi��en la importancia de los
acuerdos
de compraventa de permisos y en el MDL. Al llegar a una
evaluaci��
econ��ica general, es importante tambi�� tener en cuenta el papel
potencial de los sumideros del carbono. Nuevamente, la
delegaci��
de Estados Unidos obtuvo un concepto novel: que las actividades
de
absorci�� de carbono llamadas sumideros se pueden usar para
contrarrestar las emisiones.
Los arreglos sobre sumideros de carbono en el Protocolo de Kioto
han recibido menos atenci�� de la que merecen. El protocolo
especifica que la eliminaci�� de bi��ido de carbono (CO2)
mediante
los sumideros debe computarse en lo que toca al logro de la meta.
El protocolo cuenta los efectos netos de emisiones de tres
actividades reductoras: aforestaci��, reforestaci�� y
deforestaci��.
Los estimados muy preliminares de las implicaciones para Estados
Unidos de la cl��sula de Kioto sobre los sumideros indican que
podr��n comprender una porci�� importante de las reducciones de
emisiones requeridas. M�� a��, la disminuci�� del 10 por ciento,
por ejemplo, de la reducci�� de las emisiones requeridas
probablemente resultar�� en reducciones de costos mayores que el
10
por ciento.
SINTESIS
Suponiendo que se establezcan mecanismos eficaces de compraventa
internacional de permisos, implementaci�� conjunta, y el
Mecanismo
del Desarrollo Limpio, y suponiendo tambi�� que Estados Unidos
consigue significativa participaci�� de los pa��es en desarrollo,
nuestra evaluaci�� general es que el costo econ��ico para Estados
Unidos de lograr las metas y plazos especificados en el Protocolo
de Kioto ser��modesto.
Vale la pena hacer hincapi��en que los resultados de otros
modelos
que reflejan los detalles del Protocolo de Kioto son congruentes
con nuestra conclusi��. En el supuesto de que haya compraventa
dentro de la sombrilla o dentro del Anexo I, y se pongan en
pr��tica el MDL y la compraventa de permisos con los pa��es en
desarrollo, los estimados derivados del uso del modelo SGM
sugieren
que el costo neto de recursos energ��icos para lograr las metas
de
Kioto para la reducci�� de emisiones podr�� llegar a entre 7.000
y
12.000 millones de d��ares por a�� en el per��do de 2008 a 2012.
Esto implica que los costos generales, excluyendo no s��o los
beneficios clim��icos y no clim��icos, sino tambi�� factores de
moderaci�� de costos como los sumideros de carbono y las
ganancias
de las iniciativas del presidente para reestructurar el sector de
la electricidad y el cambio clim��ico, llegar��n a
aproximadamente
una d��ima del uno por ciento del producto interno bruto estimado
para 2010.
Una medida m�� tangible de los costos son los efectos estimados
en
los precios de la energ��. Excluyendo el impacto de la
reestructuraci�� del sector electricidad y los beneficios
secundarios de la moderaci�� y mejor administraci�� de bosques,
el
estimado basado en el SGM, correspondiente al estimado del costo
bruto de la energ�� citado anteriormente, es un precio de
reducci��
de emisiones de 14 a 23 d��ares por equivalente de una tonelada
de
carbono. Esto se traduce en un aumento de entre el 3 y el 5 por
ciento en los precios de la energ�� entre 2008 y 2012, a nivel de
residencias familiares; un aumento en el precio de los
combustibles
f��iles de alrededor del 5 al 9 por ciento; aumentos en el precio
del gas natural del 3 al 5 por ciento; aumentos del 3 al 4 por
ciento en el precio de la gasolina (de alrededor de 4 a 6
centavos
de d��ar por gal�� o 1 a 1,5 centavo de d��ar por litro), y
aumentos en los precios de la electricidad del 3 al 4 por ciento.
Este aumento de los precios de la energ�� a nivel familiar har��
subir la cuenta de electricidad de la familia promedio en 10 a��s
entre 70 y 110 d��ares por a��, aunque esas predicciones podr��n
pasar desapercibidas debido a que ser��n peque��s en relaci�� con
los cambios t��icos de los precios de la energ��, y a que se
ver��n
contrarrestadas casi completamente por las bajas en los precios
de
la electricidad causada por la reestructuraci�� federal del
sector
electricidad.
En particular, este aumento de los precios de la energ�� es
peque��
con relaci�� con los cambios reales experimentados a�� a a�� por
los consumidores estadounidenses desde 1960. Esos cambios
anuales
llegaron a un promedio del 3 al 8 por ciento. Adem��, para el
per��do de 2008 a 2012, se estima que la declinaci�� anticipada
del
10 por ciento en los precios de la electricidad debido a la
reestructuraci�� que forma parte de nuestro programa del cambio
clim��ico, conducir��a reducciones de gastos de alrededor de 90
d��ares anuales para la familia promedio.
EFECTOS EN LA INDUSTRIA DE ESTADOS UNIDOS
Algunos han expresado temores de que el Protocolo de Kioto podr��
afectar adversamente la posici�� competitiva de la industria
estadounidense. La evaluaci�� de c��o el Protocolo de Kioto
podr��
afectar la competitividad de unas pocas industrias manufactureras
espec��icas --especialmente las que hacen uso intenso de energ��,
como las del aluminio y los productos qu��icos--, es compleja.
Pero para brindar alguna perspectiva en esta cuesti��,
consideremos
los hechos siguientes. Primero, en promedio, la energ��
constituye
solamente el 2,2 por ciento del costo total de la industria
estadounidense.
Segundo, los precios de la energ�� ya var��n considerablemente
entre los pa��es. Seg�� el Sumario Estad��tico de 1997, por
ejemplo, en 1997 la gasolina de m�� alto octanaje costaba 1,28
d��ares por gal�� (32 centavos por litro) en Estados Unidos pero
s��o 8 centavos por gal�� (2 centavos por litro) en Venezuela.
Los
precios de la electricidad tambi�� var��n significativamente: en
Estados Unidos eran de 5 centavos por kilovatio hora en 1995, una
fracci�� de los 13 centavos por kilovatio hora que costaban en
Suiza. No obstante, la industria estadounidense no traslada en
masa a Venezuela ni la industria suiza viene a Estados Unidos.
Tercero, aproximadamente las dos terceras partes de todas las
emisiones no provienen del sector de las manufacturas, sino de
los
sectores del transporte y de los edificios, que por su misma
naturaleza tropiezan con severas limitaciones para mudarse a
otros
pa��es. Por lo tanto creemos que necesitamos la participaci�� de
los pa��es en desarrollo porque el problema del cambio clim��ico
es
mundial y son esenciales las soluciones que sean eficaces en
relaci�� con los costos para evitar afectos adversos en la
competitividad.
CONCLUSION
Para terminar, el Protocolo de Kioto y el enfoque general del
presidente con respecto al cambio clim��ico reflejan la
perspectiva
del an��isis econ��ico. El Protocolo de Kioto incluye
provisiones
claves sobre compraventa internacional de permisos de emisi�� y
proyectos de desarrollo limpio.
El enfoque del presidente se asienta en incentivos del mercado,
primero, con un sistema de reducciones de impuestos e inversiones
en investigaci�� y desarrollo, y m�� tarde en un sistema basado
en
el mercado de compraventa de permisos para asegurar que logremos
nuestros objetivos tan eficientemente como sea posible.
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