C U E S T I O N E S M U N D I A L E S El Cambio Clim��ico Las Opciones POLITICAS SOBRE CAMBIO CLIMATICO POSTERIORES A KIOTO
Por Raymond J. Kopp, Richard D. Morgenstern y Michael A. Toman
El acuerdo de
Kioto sobre cambio clim��ico demuestra un nuevo nivel de inter��
internacional en limitar las emisiones de "gases que producen un
efecto de invernadero". Sin embargo, subsisten muchos puntos
importantes por resolver antes de su ratificaci�� por parte del
Congreso estadounidense y de su aplicaci��.
El 10 de diciembre de 1997, en Kioto, Jap��, 160 pa��es llegaron
a un acuerdo sobre el l��ite de las emisiones de bi��ido de
carbono y otros gases del efecto de invernadero. El Protocolo de
Kioto signifnica una victoria considerable para quienes han
procurado persuadir a los l��eres del mundo de la necesidad de
abordar la cuesti�� del cambio clim��ico. Este tiene por objeto
indicar a los gobiernos, las empresas y las familias, que se
impondr�� l��ites sobre futuras emisiones de dichos gases y que
��te es el momento de comenzar a desarrollar las tecnolog��s
necesarias. Los partidarios de estas medidas tambi�� han
expresado la esperanza de que la aceptaci�� de l��ites
obligatorios de las emisiones por los pa��es industrializados
estimule a los pa��es en desarrollo a tomar las medidas
apropiadas a sus circunstancias para limitar emisiones.
Sin embargo, como lo explicamos m�� adelante, el Protocolo mismo
contiene vac��s importantes; el costo de alcanzar las metas no es
tremendo pero tampoco es deleznable y todav�� queda mucho por
precisar con respecto a las pol��icas internas.
Un protocolo que sea a la vez factible en la pr��tica y logre la
ratificaci�� del Senado debe considerar tres puntos b��icos.
Primero, ��onstituye un marco s��ido para lograr metas mundiales
de largo plazo para la reducci�� de emisiones y est��clarametne
definido de manera que sirva como una especie de contrato
internacional con el que puedan comprometerse las partes?
Segundo, ��u��tan costosas son las metas y los plazos para la
reducci�� de gases del efecto de invernadero convenidos por
Estados Unidos y otros pa��es mencionados en el Anexo I; se
pueden acomodar tan f��ilmente como afirma la administraci��
Clinton, o son tan gravosos como arguye la industria de
combustible f��il? Tercero, ��u��medidas tomar�� Estados Unidos
para lograr las metas establecidas en el Protocolo?
PERFECCIONAMIENTO DEL PROTOCOLO
Los negociadores pospusieron para la pr��ima reuni��, programada
para el oto�� de 1998 en Buenos Aires, la decisi�� sobre varios
elementos importantes que son objeto de controversia. El
presidente Clinton ha indicado que no enviar��el protocolo al
Senado estadounidense para su ratificaci�� hasta que se avance
m�� en esos puntos. Creemos que por lo menos debe lograrse lo
siguiente, antes de que tenga lugar la ratificaci�� y aplicaci��:
El art��ulo 6 del Protocolo establece la compraventa de emisiones
pero s��o en t��minos sumamente vagos. La forma en que se
realice el programa de la compraventa afectar��grandemente la
posibilidad de controlar el costo del cumplimiento. Un programa
que establezca un mercado de licencias de emisiones que funcione
libremente y sea en gran parte privado, donde entidades privadas
puedan realizar sus transacciones con un m��imo de impedimentos
burocr��icos, ser��el m�� eficiente y llevar��al mayor ahorro en
costos. Por otra parte, un mercado que s��o permita compraventas
gubernamentales o un mercado donde las transacciones privadas se
vean entorpecidas por normas en extremo restrictivas absorber��
los ahorros en costo.
Precisar en detalle las normas y las instituciones
que gobiernen la ejecuci�� conjunta (el llamado mecanismo para el
desarrollo limpio).
Seg�� el art��ulo 12, los pa��es mencionados en el Anexo I pueden
realizar proyectos conjuntos con pa��es en desarrollo para
reducir las emisiones en estos ��timos y contar tales reducciones
como parte del cumplimiento con sus obligaciones, cuando sea
posible establecer puntos de referencia para poder medir las
reducciones.
Sin embargo, el protocolo, una vez m��, no indica en qu��forma
pueden realizarse tales proyectos. Un mercado bien supervisado
pero que funcione libremente, aunado a la certificaci�� y
aplicaci�� de las normas de las reducciones, producir��
reducciones verdaderas de gases del efecto de invernadero a costo
m�� bajo. Un sistema demasiado restrictivo y burocr��ico
disipar�� los posibles avances.
Enunciar en forma clara el criterio que se utilice
para juzgar el cumplimiento y para las sanciones por
incumplimiento.
El Protocolo contiene numerosas disposiciones t��nicas para
evaluar el desempe�� nacional en lo que se refiere a medir las
emisiones y satisfacer los objetivos del control de ��tas. Las
disposiciones se basan en la experiencia previa con la Convenci��
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim��ico, pero son
m�� complicadas por el car��ter m�� amplio del nuevo protocolo.
Fuera de estas cuestiones t��nicas, la fundamental es las medidas
que se tomar��n, si las hubiera, en el caso de que un pa�� no
cumpliera con sus obligaciones. Las metas para las emisiones de
los pa��es en el Anexo I son obligatorias de acuerdo con el
derecho internacional, pero el Protocolo en s��no contiene
estipulaci�� alguna en cuanto a sanciones en caso de
incumplimiento.
Debe lograrse un acuerdo obligatorio por parte de los
principales pa��es en desarrollo para limitar sus emisiones en un
momento determinado en el futuro.
La Convenci�� Marco especifica claramente que a corto plazo los
pa��es en desarrollo no tienen las mismas obligaciones que los
pa��es desarrollados por las emisiones. No obstante, el
Protocolo podr�� y deber�� comprender el compromiso de los pa��es
en desarrollo de limitar el aumento de sus emisiones. Los pa��es
en desarrollo podr��n lograr tales l��ites por medio de medidas
"no deplorables", que ser�� prudente tomar en todo caso, y de
acuerdos para, con el tiempo, poner un tope a las emisiones, a
medida que mejoren las condiciones econ��icas, a cambio de
asistencia en la adopci�� de tecnolog��s limpias.
La falta de un compromiso, desde el principio, de los pa��es en
desarrollo no s��o intensifica las preocupaciones en Estados
Unidos y otros pa��es industrializados en cuanto al efecto a
corto plazo sobre la competitividad internacional, sino que
adem�� evoca el fantasma de pa��es en desarrollo que llegan a
quedar "inmovilizados" en tecnolog��s de uso m�� intensivo de
combustible f��il.
Hacer m�� cre��les los objetivos a largo plazo.
Deben fijarse metas moderadas pero espec��icas de plazos cercanos
para los pa��es del Anexo I y debe ser posible para ��tos
utilizar reducciones antcipadas de emisiones para dar
cumplimiento a los requisitos de largo plazo.
Fuera de una referencia de paso, en el art��ulo 3, a la necesidad
de un "progreso demostrable" en el logro de los compromisos para
2005, el Protocolo guarda silencio sobre medidas interinas. Con
todo, sin objetivos interinos, las perspectivas de lograr metas
de largo plazo de mayor envergadura son problem��icas y se
socavan los incentivos para emprender inversiones a largo plazo
en capital y tecnolog�� nuevos. Tambi�� se limitan los
incentivos para las reducciones eficaces en funci�� de los costos
antes de 2008, para llenar los requisitos de largo plazo, ya que
el Protocolo no contiene una disposici�� que permita a los
responsables de los gases "depositar en cuenta" tales
reducciones.
Durante los preparativos para la conferencia de Kioto, varios
expertos se��laron que tanto el medio ambiente como la econom��
podr��n beneficiarse de un avance m�� mesurado en el control de
emisiones del que estipula el Protocolo, mientras se desarrollan
tecnolog��s para reducir las emisiones en el futuro en forma m��
din��ica y finacieramente accesible. Otros disputaron este punto
de vista. De cualquier modo, el acuerdo concluido en Kioto crea
las condicioens para la discusi�� y para los debates futuros en
el Senado.
Algunos han afirmado que, a la postre, el cumplimiento de los
objetivos del Protocolo ser��poco costoso o, incluso gratis, ya
que existe una reserva grande inexplotada de oportunidades
baratas de rendimiento energ��ico, disposibles actualmente, y en
el futuro cercano habr��nuevas tecnolog��s. Otros predicen un
aplastamiento econ��ico.
A nuestro juicio ninguno de estos puntos de vista extremos es
correcto. Sin embargo, hay una probabilidad real de que las
metas y el esquema cronol��ico propuestos impongan costos
considerables a Estados Unidos y a la econom�� mundial, a��
teniendo en cuenta la nueva tecnolog�� que estimulen las
pol��icas internas. El l��ite convenido por Estados Unidos
implica una reducci�� de alrededor de un tercio, con respecto a
lo que el Departamento de Energ�� estadounidense calcula que
ser�� las emisiones de bi��ido de carbono para finales de la
pr��ima d��ada.
Incluso con la flexibilidad de reducir emisiones de otros gases,
el logro de reducciones de tal magnitud, durante un per��do
m��imo de quince a��s, causar��el aumento de los precios de la
energ�� y por ende de los costos que absorber��la econom�� en
general.
Estos costos a su vez suscitar�� grandes debates sobre la
justicia de todo ello. Encuestas recientes de opini�� p��lica
revelan una mayor preocupaci�� por el cambio clim��ico y alguna
disposici�� a compartir la carga de controlar las emisiones de
gases del efecto de invernadero, pero no hay una prueba
categ��ica de que el p��lico est��preparado para aceptar aumentos
considerables en los precios de la energ�� u otros costos. En
vista de estos costos, es una interrogante de interpretaci��
abierta si el Senado est��dispuesto a ratificar las metas y los
plazos estipulados en el Protocolo.
Un primer paso importante en el fomento de un debate productivo
en todo el pa�� y en el Senado, sobre este Protocolo, es una
mejor comprensi�� de sus beneficios y costos. Los partidarios
deber��n prescindir de la premisa enga��sa de que la reducci�� de
las emisiones a la escala y velocidad propuestas puede lograrse a
costos insignifcantes o a�� negativos, o que las reducciones
necesariamente condenan la econom�� a la ruina. Para aclarar lo
que significan los costos y las consecuencias del Protocolo es
necesario invertir en un an��isis mejor y m�� completo y revisar
los c��culos, de manera que se pueda pasar juicio sobre las
afirmaciones contradictorias y se introduzcan nuevas ideas.
A�� despu�� de dar respuesta a los interrogantes en el Protocolo,
las opciones de la pol��ica interna para lograr las metas y
cumplir los plazos requieren una consideraci�� m�� cuidadosa.
Estados Unidos merece que se le de cr��ito por adelantar algunas
medidas espec��icas. Con todo, la propuesta hecha en octubre por
la administraci�� (5.000 millones de d��ares en incentivos para
nueva tecnolog��) no ser��suficiente para hacer que la econom��
se mueva de donde se encuentra hoy a donde necesita estar para
satisfacer las metas de Kioto.
En ��tima instancia, para que Estados Unidos pueda siquiera
aproximarse a las metas de Kioto, los precios de la energ�� deben
subir lo suficiente (especialmente para el carb��, el combustible
f��il m�� rico en carbono) para inducir a la conservaci��, el
rendimiento energ��ico, la adopci�� de otros combustibles y el
desarrollo y la utilizaci�� de nuevas tecnolog��s y formas de
energ�� que sean necesarios. La cuant�� del aumento de los
precios tendr��que depender de las pol��icas internas que se
pongan en pr��tica. Todav�� no existe un acuerdo sobre tales
pol��icas. Incluso si se emplea un mecanismo eficaz como la
compraventa de emisiones dentro de Estados Unidos, est��por
determinarse quienes ser�� los ganadores y quienes los perdedores
con esa pol��ica.
Para reducir las emisiones estadounidenses en forma tan eficaz en
funci�� de los costos como sea posible, el Congreso y la
administraci�� deber�� comprometerse a emplear pol��icas basadas
en incentivos. Deben evitarse propuestas bien intencionadas pero
costosas para ordenar el rendimiento energ��ico mediante medidas
r��idas de mando y control. Adem��, las pol��icas encaminadas a
estimular el desarrollo y disemininaci�� de tecnolog��s que
produzcan emisiones bajas requieren un examen cuidadoso para
evitar el desperdicio (por ejemplo, debido a una pol��ica de
subvenciones mal enfocada).
La introducci�� de algunas medidas interinas moderadas para
limitar los gases del efecto de invernadero es importante para
establecer la credibilidad de metas de reducci�� a plazos m��
largos. Un ejemplo ser�� un programa interno de compraventa de
emisiones con controles m�� relajados que los que establece el
Protocolo. Tal programa podr�� combinarse con una "v��vula de
seguridad" para poner tope al precio de un permiso transable de
emisiones, a un nivel especificado que ascender�� con el tiempo,
y el gobierno ofrecer�� permisos adicionales de emisi��, seg��
fuera necesario, para mantener el nivel del precio.
Tal enfoque complementar�� las pol��icas de la administraci�� ya
anunciadas y suministrar�� informaci�� valiosa sobre la eficacia
de las pol��icas de control de emisiones, as��como sobre su costo
para la econom��. Tambi�� brindar�� beneficios a corto plazo
tales como mejor calidad de aire debido a la reducci�� de los
contaminantes convencionales y est��ulo para el desarrollo de
tecnolog��s que produzcan menos emisiones. Se lograr��n
incentivos m�� fuertes para el progreso anticipado demostrable si
se pudiera depositar en cuenta, para cumplir con restricciones
posteriores, toda reducci�� anticipada de emisiones por debajo
del punto de referencia (por ejemplo, niveles reales de las
emisiones en 1997).
MEDIDAS NECESARIAS
Con el fin de acrecentar las perspectivas de una pol��ica eficaz
sobre el clima, los negociadores estadounidenses en Buenos Aires
deben tomar la iniciativa para establecer las bases de una
compraventa de emisiones y una aplicaci�� conjunta que funcionen
bien. Tambi�� deben tomar la iniciativa en el dise�� de un
enfoque para la participaci�� verdaderamente significativa de los
pa��es en desarrollo. Para afirmar la credibilidad de las metas
a plazos m�� largos contenidas en el Protocolo, Estados Unidos
tiene que esforzarse por establecer medidas interinas eficaces en
funci�� de costo y financieramente accesibles. Es preciso que
estas iniciativas vayan acompa��das por un esfuezo renovado para
calcular mejor los costos y beneficios de las obligaciones del
Protoloco y por una b��queda de herramientas de pol��ica interna
eficaces e innovadoras. Ultimo en orden, aunque no en
importancia, el p��lico estadounidense necesita participar m�� a
fondo en el debate de esta cuesti�� compleja de largo plazo.
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Raymond J. Kopp dirige la Divisi�� de Calidad del
Medio Ambiente de "Resources for the Future" (RFF). Michael A.
Toman dirige la Divisi�� de Energ�� y Recursos Narutales de RFF.
Richard D. Morgenstern es especialista visitante con licencia de
la Agencia de Estados Unidos para la Protecci�� del Medio
Ambiente.
Este art��ulo fue publicado primero en RESOURCES, Invierno 1998,
revista trimestral de "Resources for the Future.
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