Q U E S T ¡¦ E S G L O B A I S Mudan¡¦s Clim¡¦icas As Opções A POL¡¦ICA SOBRE AS MUDAN¡¦S CLIM¡¦ICAS DEPOIS DE QUIOTO
Raymond J. Kopp, Richard D. Morgenstern, e Michael A. Toman
O acordo de Quioto sobre as mudan¡¦s clim¡¦icas assinala um novo n¡¦el de atenção internacional ¡¦limitação das emiss¡¦s dos gases que causam o efeito estufa. Mas muitas quest¡¦s importantes ainda precisam ser resolvidas antes da ratificação do acordo pelo Senado dos Estados Unidos, e antes da sua implementação.
No dia 10 de dezembro de 1997, 160 nações chegaram a um acordo em Quioto, Jap¡¦, a respeito da limitação das emiss¡¦s de di¡¦ido de carbono e outros "gases que causam o efeito estufa". O Protocolo de Quioto ¡¦uma vit¡¦ia significativa para os defensores de id¡¦as que v¡¦ tentando persuadir os l¡¦eres mundiais a tratar da quest¡¦ das mudan¡¦s clim¡¦icas. O protocolo tem como objetivo informar aos governos, empresas e fam¡¦ias de que haver¡¦limites para as emiss¡¦s futuras de gases que causam o efeito estufa, e que este ¡¦o momento para se come¡¦r a desenvolver as tecnologias necess¡¦ias. Os defensores de id¡¦as tamb¡¦ expressam a esperan¡¦ de que a aceitação, pelos pa¡¦es industrializados, dos limites legais para as emiss¡¦s, faria com que os pa¡¦es em desenvolvimento ficassem mais dispostos a aceitar medidas que limitassem as emiss¡¦s, apropriadas ¡¦ suas pr¡¦rias circunst¡¦cias.
No entanto, como comentamos a seguir, o protocolo propriamente dito tem hiatos significativos; os custos para se atingir os objetivos estipulados n¡¦ s¡¦ tremendos, mas tamb¡¦ n¡¦ s¡¦ triviais; e ainda h¡¦muitas coisas a serem acertadas no que diz respeito ¡¦agenda de pol¡¦ica dom¡¦tica.
Um protocolo que seja, ao mesmo tempo vi¡¦el, na pr¡¦ica, e capaz de ser ratificado pelo Senado, precisa se defrontar com tr¡¦ quest¡¦s b¡¦icas. Primeiro, ele representa uma estrutura s¡¦ida para se atingir objetivos globais, a longo prazo, de reduções de emiss¡¦s, e ele ¡¦suficientemente claro para servir como uma esp¡¦ie de contrato internacional com o qual os signat¡¦ios podem se comprometer?
Segundo, quais s¡¦ os custos das metas e prazos para a redução dos gases que causam o efeito estufa aceitos, pelos Estados Unidos e outros pa¡¦es do Anexo I (desenvolvidos) - eles s¡¦ t¡¦ vi¡¦eis quanto o governo Clinton diz, ou s¡¦ t¡¦ pesados quanto a ind¡¦tria dos combust¡¦eis f¡¦seis declarou? Terceiro, quais seriam as medidas que os Estados Unidos teriam que implementar para cumprir as metas estabelecidas no protocolo?
REFINANDO O PROTOCOLO
Os negociadores protelaram ações a respeito de v¡¦ios elementos importantes, por¡¦ controvertidos, at¡¦uma reuni¡¦ subseq¡¦nte, que dever¡¦ocorrer em Buenos Aires no outono de 1998. O presidente Clinton declarou que n¡¦ enviar¡¦o protocolo para o Senado dos Estados Unidos para ratificação a n¡¦ ser que esses pontos evoluam mais. Acreditamos que, pelo menos, os seguintes objetivos podem ser atingidos antes que a ratificação e a implementação ocorram:
O Artigo 6 do protocolo prev¡¦negociações de emiss¡¦s, mas de maneira muito vaga. A maneira pela qual o programa de negociações ¡¦executado afetar¡¦grandemente a capacidade de limitar os custos de conformidade. Um programa que estabele¡¦ um mercado que funcione livremente, e, de modo geral, privado, de licen¡¦s de emiss¡¦s, no qual entidades privadas possam conduzir negociações com a menor burocracia poss¡¦el, ser¡¦o mais eficiente e resultar¡¦na maior economia de custos. Por outro lado, um mercado que s¡¦permita neg¡¦ios entre governos, ou um mercado em que os neg¡¦ios privados sejam prejudicados por normas que imponham restrições excessivas, prejudicar¡¦a economia nos custos.
As normas e instituições que determinar¡¦ a implementação conjunta (o Mecanismo do Desenvolvimento Limpo [Clean Development Mechanism] devem ser desenvolvidas detalhadamente.
De acordo com o Artigo 12, os pa¡¦es do Anexo I podem executar projetos em conjunto com pa¡¦es em desenvolvimento para reduzir emiss¡¦s nesses ¡¦timos pa¡¦es, e utilizar essas reduções como cr¡¦ito no cumprimento das suas pr¡¦rias obrigações, nos casos em que for poss¡¦el estabelecer padr¡¦s para a medição das reduções.
No entanto, o protocolo n¡¦ especifica como esses projetos podem ser executados. Um mercado bem fiscalizado, mas que funcione livremente, combinado com uma certificação digna de cr¡¦ito e mecanismos que garantam as reduções, resultaria em reduções reais dos gases que causam o efeito estufa, a um custo inferior. Um sistema que fosse restritivo e burocratizado demais comprometeria os poss¡¦eis benef¡¦ios.
Os crit¡¦ios usados para julgar a conformidade, e quaisquer penalidades para o n¡¦-cumprimento, devem ser definidos com clareza.
O protocolo cont¡¦ algumas disposições para a avaliação do desempenho nacional na medição de emiss¡¦s e no cumprimento dos objetivos de controle de emiss¡¦s. Essas disposições s¡¦ baseadas em esfor¡¦s anteriores de acordo com a Convenção B¡¦ica das Nações Unidas Sobre as Mudan¡¦s Clim¡¦icas [United Nations Framework Convention on Climate Change] mas se tornam complicadas devido ¡¦natureza mais abrangente do novo protocolo. Al¡¦ dessas quest¡¦s t¡¦nicas, a quest¡¦ fundamental ¡¦que provid¡¦cias - se for o caso - seriam tomadas caso se descobrisse que um pa¡¦ n¡¦ estava cumprindo as suas obrigações. As metas de emiss¡¦ dos pa¡¦es do Anexo I devem ser consideradas de car¡¦er obrigat¡¦io de acordo com a lei internacional, mas o protocolo propriamente dito n¡¦ determina nenhuma sanção no caso de n¡¦-cumprimento.
Um acordo de cumprimento obrigat¡¦io por parte dos principais pa¡¦es em desenvolvimento, para limitar suas emiss¡¦s em alguma ocasi¡¦ espec¡¦ica, no futuro, deve ser conseguido.
A Convenção B¡¦ica determina claramente que os pa¡¦es em desenvolvimento n¡¦ t¡¦ as mesmas obrigações das nações desenvolvidas para o controle de emiss¡¦s a curto prazo. No entanto, o protocolo poderia e deveria conter compromissos dos pa¡¦es em desenvolvimento no sentido de limitar o seu aumento de emiss¡¦s. Os pa¡¦es em desenvolvimento poderiam atingir tais limites por meio de medidas "sem arrependimento" que seriam recomend¡¦eis em quaisquer circunst¡¦cias e por meio de acordos para, em determinado momento, limitar as emiss¡¦s quando as circunst¡¦cias econ¡¦icas melhorarem, em troca de assist¡¦cia na adoção de tecnologias limpas.
A falta de qualquer compromisso, no in¡¦io, por parte dos pa¡¦es em desenvolvimento, n¡¦ apenas agrava as preocupações a curto prazo nos Estados Unidos e outros pa¡¦es industrializados a respeito da competitividade internacional, como tamb¡¦ sugere a possibilidade de os pa¡¦es em desenvolvimento se tornarem "ref¡¦s" das tecnologias mais dependentes de combust¡¦eis f¡¦seis.
Para tornar os objetivos de longo prazo mais dignos de cr¡¦ito, metas moderadas, por¡¦ espec¡¦icas, de curto prazo, devem ser estipuladas para os pa¡¦es do Anexo I, e esses pa¡¦es devem ser capazes de usar as primeiras reduções de emiss¡¦s para atender aos requisitos de prazos mais longos.
Al¡¦ de uma refer¡¦cia passageira no Artigo 3 ¡¦necessidade de "progresso que possa ser comprovado" ao se atingir os objetivos at¡¦2005, o protocolo n¡¦ faz menções ¡¦ medidas intermedi¡¦ias. No entanto, sem metas intermedi¡¦ias, as possibilidades de se alcan¡¦r os objetivos mais ambiciosos e de longo prazo se tornam problem¡¦icas e os incentivos para o envolvimento em investimentos a longo prazo, em capital e tecnologia novos, s¡¦ comprometidos. Os incentivos para as reduções economicamente vi¡¦eis antes de 2008 para cumprir requisitos de longo prazo s¡¦ limitados, pois o protocolo n¡¦ menciona nenhuma possibilidade de os emissores usarem tais reduções "como cr¡¦ito".
IMPLEMENTANDO O PROTOCOLO
Antes do evento de Quioto, alguns peritos declararam que o meio ambiente e a economia poderiam se beneficiar se fosse seguido um caminho mais lento para o controle de emiss¡¦s do que o protocolo determina, enquanto s¡¦ desenvolvidas as tecnologias para que se fa¡¦m reduções muito mais agressivas e baratas mais tarde. Outros discordaram dessa posição. De qualquer maneira, o acordo conseguido em Quioto determina o cen¡¦io para discuss¡¦s e para um futuro debate no Senado.
Alguns argumentaram que o cumprimento das metas do protocolo, mais tarde, ser¡¦barato, talvez at¡¦gratuito, porque existe uma grande reserva intocada de oportunidades baratas de efici¡¦cia energ¡¦ica dispon¡¦eis hoje, e novas tecnologias se materializar¡¦ em um futuro pr¡¦imo. Outros prev¡¦m um colapso econ¡¦ico.
No nosso julgamento, nenhum dos extremos est¡¦correto. No entanto ¡¦bastante prov¡¦el que a meta e a programação propostos imponham um custo significativo aos Estados Unidos e ¡¦economia global, mesmo depois de se levar em consideração as novas tecnologias estimuladas pelas pol¡¦icas dom¡¦ticas. O limite aceito pelos Estados Unidos implica uma redução de aproximadamente um ter¡¦, comparado com a estimativa das emiss¡¦s de di¡¦ido de carbono no final da pr¡¦ima d¡¦ada, segundo estimativas do Departamento de Energia dos Estados Unidos.
Mesmo com a flexibilidade para reduzir emiss¡¦s de outros gases, o ato de se conseguir reduções de emiss¡¦s de tal magnitude em quinze anos resultar¡¦em pre¡¦s de energia mais altos, e portanto, em custos que ter¡¦ que ser bancados pela economia.
Esses custos, por sua vez, ser¡¦ motivo de s¡¦ios debates a respeito de justi¡¦. Pesquisas recentes de opini¡¦ indicam que h¡¦uma preocupação crescente a respeito das mudan¡¦s clim¡¦icas, e alguma disposição para arcar com as responsabilidades para limitar as emiss¡¦s dos gases que causam o efeito estufa, mas n¡¦ h¡¦provas conclusivas de que o p¡¦lico esteja pronto para aceitar aumentos significativos nos pre¡¦s da energia ou outros custos. Levando-se esses custos em consideração, n¡¦ se sabe se o Senado estar¡¦ou n¡¦ disposto a ratificar a meta e os prazos estipulados no protocolo.
Um primeiro passo importante para se estimular um debate produtivo em ¡¦bito nacional e no Senado ¡¦uma melhor compreens¡¦ dos benef¡¦ios e custos. Os defensores de id¡¦as devem esquecer a pretens¡¦ de que as reduções de emiss¡¦s na escala e na velocidade propostas podem ser conseguidas a um custo desprez¡¦el ou at¡¦mesmo negativo, ou que as reduções, necessariamente causam o fracasso da economia. Uma compreens¡¦ melhor sobre os custos e as conseqüências do protocolo requer um investimento em uma an¡¦ise melhor e mais abrangente e um estudo das estimativas, de modo que os argumentos contradit¡¦ios possam ser levados em consideração e novas id¡¦as possam ser apresentadas.
Mesmo depois que as quest¡¦s sobre o protocolo estiverem resolvidas, as opções dom¡¦ticas para o cumprimento das metas e prazos requerem mais consideração. Os Estados Unidos merecem o cr¡¦ito por terem apresentado algumas medidas espec¡¦icas. De qualquer forma, a proposta que o governo apresentou em outubro - cinco bilh¡¦s de d¡¦ares em incentivos para novas tecnologias - n¡¦ ser¡¦suficiente para que a economia saia do ponto em que est¡¦hoje e chegue ao ponto em que dever¡¦estar para cumprir as metas de Quioto.
Afinal de contas, mesmo se os Estados Unidos se aproximarem das metas de Quioto, os pre¡¦s de energia precisam subir o suficiente - especialmente no caso do carv¡¦, o combust¡¦el f¡¦sil mais rico em carbono - para induzir conservação suficiente, efici¡¦cia energ¡¦ica, substituição de combust¡¦eis, e desenvolvimento e aplicação de novas tecnologias e formas de energia. O valor dessa conta ter¡¦que depender das pol¡¦icas dom¡¦ticas que forem usadas. Ainda n¡¦ existe nenhum acordo nesse card¡¦io de pol¡¦icas. Mesmo se um mecanismo eficiente, como as negociações de emiss¡¦s, for usado nos Estados Unidos, quest¡¦s importantes, sobre quem ganha e quem perde em conseqüência da pol¡¦ica, ainda precisam ser resolvidas.
Para limitar as emiss¡¦s dos Estados Unidos da maneira mais econ¡¦ica poss¡¦el, o Congresso e o governo devem se dedicar ao uso de pol¡¦icas baseadas em incentivos para o controle de emiss¡¦s. Propostas bem intencionadas, por¡¦ caras, para estipular a efici¡¦cia energ¡¦ica atrav¡¦ de medidas de comando e controle devem ser evitadas. Al¡¦ disso, pol¡¦icas que se destinam a estimular o desempenho e a disseminação de tecnologias de baixa emiss¡¦ precisam ser cuidadosamente estudadas para evitar o desperd¡¦io (por exemplo, por meio de uma pol¡¦ica de subs¡¦ios com um enfoque inadequado).
A instituição de algumas medidas modestas, de car¡¦er intermedi¡¦io, para limitar os gases que causam o efeito estufa ¡¦importante para se estabelecer a credibilidade das metas de redução a longo prazo, Um programa dom¡¦tico de negociações de emiss¡¦s com controles mais liberais do que os exigidos pelo protocolo ¡¦um exemplo. Um programa desse tipo poderia ser combinado com uma "v¡¦vula de seguran¡¦" para limitar o pre¡¦ de uma licen¡¦ de emiss¡¦s negoci¡¦el, em algum n¡¦el pr¡¦especificado que se elevaria com o tempo, com o governo oferecendo licen¡¦s adicionais de emiss¡¦s conforme a necessidade, para manter os limites de pre¡¦s.
Uma abordagem desse tipo complementaria as pol¡¦icas que o governo j¡¦anunciou e proporcionaria informações valiosas sobre a maneira pela qual as pol¡¦icas de controle de emiss¡¦ funcionam, assim como os seus custos para a economia. Ela tamb¡¦ ofereceria benef¡¦ios a curto prazo como uma melhor qualidade do ar devido ¡¦redução dos poluentes de ar convencionais e um est¡¦ulo para o desenvolvimento de tecnologia com n¡¦eis mais baixos de emiss¡¦s. Haveria incentivos ainda mais fortes para um progresso que pudesse ser demonstrado logo se as reduções de emiss¡¦s, antecipadas, abaixo de um padr¡¦ estabelecido (por exemplo, os n¡¦eis reais de emiss¡¦s de 1997) pudessem "valer pontos" para o cumprimento de restrições posteriores.
AÇÕES NECESS¡¦IAS
Para refor¡¦r as perspectivas para uma pol¡¦ica clim¡¦ica eficaz, os negociadores dos Estados Unidos, em Buenos Aires, devem assumir a lideran¡¦ no estabelecimento da base de negociações de emiss¡¦s, e implementação conjunta, que funcionem adequadamente. Eles tamb¡¦ devem assumir a lideran¡¦ no desenvolvimento de uma abordagem para uma participação verdadeiramente significativa por parte dos pa¡¦es em desenvolvimento. Para fortalecer a credibilidade das metas de longo prazo do protocolo, os Estados Unidos precisam trabalhar para estabelecer medidas intermedi¡¦ias eficientes e de custo acess¡¦el. Essas iniciativas precisam ser combinadas com um esfor¡¦ renovado para avaliar melhor os custos e benef¡¦ios das obrigações do protocolo e uma busca de ferramentas eficazes e inovadoras de pol¡¦ica dom¡¦tica. Por ¡¦timo, mas n¡¦ menos importante, o p¡¦lico americano precisa se envolver mais na discuss¡¦ dessa quest¡¦ complexa e de longo prazo.
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Raymond J. Kopp dirige a Quality of the Environment Division [Divis¡¦ da Qualidade do Meio Ambiente] dos Resources for the Future [Recursos Para o Futuro] (RFF). Michael A. Toman dirige a Energy and Natural Resources Division [Divis¡¦ de Energia e Recursos Naturais] dos RFF. Richard D. Morgenstern ¡¦professor visitante, licenciado, da U.S. Environmental Protection Agency [Ag¡¦cia de Proteção Ambiental dos Estados Unidos].)
Este artigo foi publicado pela primeira vez em Resources,edição do inverno de 1998, uma publicação trimestral dos Recursos Para o Futuro.)
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