Le protocole de Kyoto sur les changements climatiques traduit un regain d'attention apport・ au niveau international ?la limitation des ・issions de gaz ?effet de serre. Cependant, un grand nombre de questions importantes restent ? r・oudre avant sa ratification par le S・at des ・ats-Unis et sa mise en application.

Le 10 d・embre 1997, cent soixante pays se sont mis d'accord sur la limitation des ・issions de dioxyde de carbone et autres gaz ? effet de serre. Le protocole de Kyoto repr・ente une victoire significative pour ceux qui s'・aient attach・ ?persuader les dirigeants du monde de se pr・ccuper des changements climatiques. Il fait savoir aux gouvernements, aux industries et aux m・ages que les ・issions de gaz ?effet de serre seront d・ormais assujetties ?des limites et que c'est d・ ?pr・ent qu'il faut commencer ?mettre au point les technologies n・essaires. Les partisans du protocole expriment ・alement leur espoir que l'acceptation, par les pays industrialis・, des limites d'・issions obligatoires incitera les pays en d・eloppement ?prendre des mesures adapt・s ?leur propre situation pour limiter leurs ・issions.

Toutefois, le protocole en lui-m・e comporte d'importantes lacunes. Les co・s imputables ?la r・lisation des cibles fix・s ne sont pas excessifs, mais ils ne sont pas non plus n・ligeables, et il reste par ailleurs un grand nombre de d・ails ?r・ler en ce qui concerne les implications qu'aura le protocole sur la politique nationale.

Pour ・re applicable en pratique et ratifi?par le S・at, le protocole doit r・ondre ?trois questions fondamentales.

Premi・ement : Offre-t-il un cadre solide pour la r・lisation ?long terme des objectifs mondiaux de r・uction des ・issions, et est-il suffisamment clair pour faire fonction de contrat international auquel les parties peuvent souscrire ?

Deuxi・ement : Quels sont les co・s de la r・lisation, dans les d・ais pr・us, des objectifs de r・uction des ・issions fix・ et accept・ par les ・ats-Unis et les autres pays figurant ? l'annexe I ? Ces co・s sont-ils aussi abordables que le gouvernement Clinton l'affirme, ou aussi ・ev・ que le pr・end l'industrie des carburants fossiles ?

Troisi・ement : Quelles mesures les ・ats-Unis d・loieraient- ils pour atteindre les objectifs tels qu'ils sont d・inis dans le protocole ?

Affinement du protocole

Les n・ociateurs ont remis ?une r・nion ult・ieure, pr・ue pour l'automne 1998 ?Buenos Aires, les d・isions concernant plusieurs points importants, mais sujets ?controverse. Le pr・ident Clinton a indiqu?qu'il ne soumettrait pas le protocole ?la ratification du S・at des ・ats-Unis tant que ces points n'auraient pas ・? ・ucid・. Nous estimons qu'avant que le protocole ne puisse ・re ratifi?et mis en application, il faut au moins que les r・ultats suivants soient acquis :

1. Les r・les et les institutions qui r・iront les ・hanges des unit・ de r・uction des ・issions de gaz ?effet de serre entre pays figurant ?l'annexe I doivent ・re mieux ・ablies.

L'article 6 du protocole traite du commerce de ces unit・, mais uniquement en termes tr・ vagues. Or, les modalit・ d'ex・ution du programme d'・hanges de ces unit・ p・eront fortement sur la possibilit?de ma・riser les co・s li・ au respect des dispositions du protocole. L'・ablissement d'un march?d'unit・ de r・uction des ・issions fonctionnant librement, essentiellement priv? o?les entreprises pourraient proc・er ?des ・hanges avec un minimum de formalit・ administratives, constituerait la formule la plus efficace et la plus ・onomique. Inversement, un march?o?seuls seraient autoris・ les ・hanges entre gouvernements ou un march?o?les ・hanges priv・ seraient entrav・ par des r・lements excessivement restrictifs ne permettrait pas de limiter les co・s.

2. Les r・les et les institutions r・issant l'application conjointe du protocole (selon le m・anisme dit pour un d・eloppement propre) doivent ・re pr・is・ent d・inies.

En vertu de l'article 12, les pays figurant ?l'annexe I peuvent entreprendre conjointement des projets avec des pays en d・eloppement de fa・n ?r・uire les ・issions dans ces derniers, et en tenir compte pour remplir une partie de leurs engagements chiffr・ de limitation et de r・uction de leurs ・issions lorsqu'il est possible de d・inir des lignes de base raisonnables par rapport auxquelles on pourra mesurer les r・uctions.

Ici encore, le protocole ne pr・ise pas comment de tels projets pourront ・re entrepris. Un march?bien supervis? mais fonctionnant librement, combin?avec des certifications cr・ibles et dans le respect des cibles fix・s, aboutirait ?de v・itables r・uctions des ・issions des gaz ?effet de serre ?des co・s inf・ieurs. Un syst・e trop lourdement bureaucratique et restrictif s'opposerait ? l'obtention de gains quelconques.

3. Les crit・es appliqu・ pour juger du respect des dispositions et les p・alit・ impos・s pour sanctionner le non-respect doivent ・re clairement pr・is・.

Le protocole contient un certain nombre de dispositions permettant d'・aluer la fa・n dont les pays mesurent leurs ・issions et les progr・ r・lis・ en vue d'atteindre les objectifs en mati・e de r・uction des ・issions. Ces dispositions renforcent les mesures d・id・s en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, mais sont compliqu・s par la nature plus g・・ale du nouveau protocole. Au-del?de ces probl・es techniques, la question fondamentale est celle de savoir si l'on prendrait des mesures, et lesquelles, au cas o?il serait d・ermin?qu'un pays n'a pas respect?le protocole. Les cibles d'・issions des pays figurant ? l'annexe I du protocole sont consid・・s comme obligatoires en vertu du droit international, mais le protocole ne pr・oit pas de sanctions en cas de non-respect.

4. Il faut parvenir ?un accord ayant force obligatoire par lequel les grands pays en d・eloppement s'engagent ?limiter leurs ・issions ?une date fix・.

La Convention-cadre pr・ise clairement qu'?court terme, les pays en d・eloppement n'ont pas les m・es obligations que les pays industriels en mati・e de r・uction des ・issions. Mais le protocole pourrait et devrait contenir des engagements de la part des pays en d・eloppement de limiter l'augmentation de leurs ・issions. Ils pourraient y parvenir ?l'aide de mesures qu'il serait judicieux de prendre de toutes fa・n, et en convenant de limiter leurs ・issions lorsque leur situation ・onomique se sera am・ior・ et en ・hange d'une aide pour l'adoption de technologies non polluantes.

Le fait qu'aucun pays en d・eloppement ne se soit encore engag? dans ce sens aggrave non seulement les pr・ccupations ?court terme qu'ont les ・ats-Unis et d'autres pays industriels en ce qui concerne la comp・itivit?internationale, mais il fait aussi redouter que les pays en d・eloppement ne deviennent ?nbsp;prisonniers ?de technologies reposant sur une importante utilisation de carburants fossiles.

5. Pour que les objectifs ?long terme soient plus cr・ibles, il conviendrait de d・inir des objectifs ?moyen terme mod・・, mais sp・ifiques, pour les pays vis・ ?l'annexe I, et ces pays devraient ・re autoris・ ?d・uire du total des r・uctions ?long terme qui leur sont impos・s les r・uctions r・lis・s avant la p・iode d'engagement du protocole.

?l'exception d'une r・・ence rapide, dans l'article 3 du protocole, ?la n・essit?d'accomplir, d'ici ?2005, des progr・ dont ils pourront apporter la preuve, le protocole ne mentionne pas de mesures transitoires. Et pourtant, sans cibles int・imaires, la possibilit?d'atteindre des objectifs plus ambitieux ?long terme devient probl・atique et cela n'incite gu・e ?faire les investissements ?long terme de capitaux ou ?mettre au point de nouvelles technologies. L'・aboration de mesures visant ?r・uire ? peu de frais les ・issions d'ici ?2008 afin de respecter les engagements ?long terme n'est gu・e encourag・, ・ant donn?que le protocole ne pr・oit pas de modalit・ selon lesquelles les pays polluants pourraient faire valoir de telles r・uctions.

Application du protocole

Juste avant la conf・ence de Kyoto, un certain nombre de sp・ialistes ont fait remarquer que l'・onomie et l'environnement pourraient b・・icier d'une imposition moins rapide des limites d'・issions que le protocole ne le pr・oit, si entre-temps l'on mettait au point des techniques qui, plus tard, permettraient de r・uire plus efficacement et ?meilleur prix les ・issions. D'autres ont contest?le bien-fond?de ce point de vue. Quoi qu'il en soit, les accords conclus ?Kyoto plantent le d・or de discussions et de d・ats futurs au S・at.

Certains ont affirm?que la r・lisation des objectifs du protocole serait en fin de compte d'un co・ peu ・ev? voire nul, ・ant donn? qu'il existe de vastes r・erves non utilis・s d'・ergie ?bon march? disponibles d・ aujourd'hui et que de nouvelles technologies se mat・ialiseront dans un avenir proche. D'autres pr・isent l'effondrement de l'・onomie.

Selon nous, ni l'un ni l'autre des points de vue extr・es ne sont valables. Il est fort probable, en revanche, que les objectifs et le calendrier propos・ imposeront des co・s significatifs aux ・ats-Unis et ?l'・onomie mondiale, m・e en tenant compte de l'utilisation de nouvelles technologies qu'auraient encourag・s les politiques nationales. La limite accept・ par les ・ats-Unis ・uivaut ?une r・uction d'environ un tiers des ・issions de dioxyde de carbone par rapport aux estimations qu'avait faites le minist・e de l'・ergie des ・ats-Unis pour la fin de la prochaine d・ennie.

M・e si l'on tient compte de l'option de r・uire les ・issions des autres gaz, l'obtention d'une telle r・uction en l'espace de quinze ans au plus entra・era une hausse des co・s de l'・ergie, qui se r・ercutera sur les autres activit・ ・onomiques.

Ces co・s ne manqueront pas de donner lieu ?une vive pol・ique. De r・ents sondages d'opinion publique font appara・re une pr・ccupation croissante pour les changements climatiques et une certaine volont? d'assumer les co・s li・ ?la limitation des ・issions de gaz ? effet de serre, mais rien n'indique de fa・n concr・e que le public est dispos??accepter une hausse importante du prix de l'・ergie ou celle d'autres co・s. Au vu des co・s qu'entra・erait la r・lisation des objectifs dans les d・ais pr・us par le protocole, il n'est aucunement assur?que le S・at accepte de ratifier celui-ci.

Afin de promouvoir un d・at productif sur le protocole au niveau national et au sein du S・at, il faut mieux comprendre les avantages et les co・s qu'il comporte. Il convient tout d'abord de cesser de pr・endre que les r・uctions d'・issions ?l'・helle et ?la rapidit? envisag・s peuvent s'obtenir ?des co・s n・ligeables ou m・e n・atifs, ou inversement qu'elles entra・eraient la ruine in・uctable de l'・onomie. Il faut, pour ・ucider la question des co・s et des cons・uences du protocole, examiner de plus pr・ les estimations. On pourra ainsi trancher entre ces deux positions contradictoires et proposer de nouvelles id・s.

Une fois que les questions relatives au protocole lui-m・e auront ・?r・l・s, il conviendra d'examiner plus attentivement les choix d'ordre politique qui s'offrent ?la nation afin de r・liser les objectifs et de respecter le calendrier. Il faut reconna・re que les ・ats-Unis ont le m・ite d'avoir propos?certaines mesures. Mais la proposition ・ise par le gouvernement en octobre dernier, selon laquelle il est envisag?d'allouer cinq milliards de dollars d'encouragements pour la mise au point de nouvelles technologies, ne suffira pas ?donner ?l'・onomie l'impulsion n・essaire pour ・re en mesure de r・liser les objectifs de Kyoto.

?terme, ne serait-ce que pour se rapprocher des objectifs de Kyoto, les prix de l'・ergie aux ・ats-Unis doivent augmenter suffisamment, notamment pour le charbon, combustible fossile le plus riche en carbone, pour encourager la conservation, l'efficacit? ・erg・ique, la substitution de combustible et la mise au point et l'utilisation de nouvelles technologies et de nouvelles formes d'・ergie. L'ampleur de cette hausse des prix d・endra des politiques nationales appliqu・s et il n'existe pas encore d'accord sur le programme politique souhaitable. Et m・e si l'on applique aux ・ats- Unis un m・anisme efficace tel que celui de l'・hange des unit・ de r・uction des ・issions, il reste ?d・erminer qui seront les gagnants et les perdants de l'op・ation.

Pour r・uire les ・issions des ・ats-Unis ?moindre co・, le Congr・ et le gouvernement devraient se r・oudre ?appliquer une politique incitative. Les propositions bien intentionn・s, mais co・euses qui visent ?imposer l'efficacit?・erg・ique par des mesures contraignantes et rigides sont ?rejeter. Par ailleurs, les politiques encourageant la mise au point et la diffusion de technologies ・ologiquement rationnelles doivent faire l'objet d'un examen attentif de fa・n ?・iter le gaspillage, par exemple si un r・ime de subventions malavis・s ・ait adopt?

Entre-temps, la mise en uvre de certaines mesures de port・ modeste visant ?limiter les gaz ?effet de serre est importante pour ・ablir la cr・ibilit?des objectifs ?long terme. On pourrait envisager, par exemple, un programme national d'・hange des unit・ de r・uction des ・issions aux contr・es moins stricts que ceux pr・us par le protocole.

Une telle strat・ie appuierait les mesures d・?annonc・s par le gouvernement et permettrait d'obtenir d'importantes informations sur le fonctionnement de la r・lementation des ・issions et sur leur co・ pour l'・onomie. ?court terme, elle susciterait une am・ioration de la qualit?de l'air gr・e ?la r・uction des polluants et la mise au point de technologies de r・uction des ・issions. La motivation serait plus forte s'il ・ait possible de tenir compte des r・uctions des ・issions en-de艢 d'un niveau ・abli, par exemple, au niveau r・l des ・issions pour 1997, sous forme de ?nbsp;cr・its ? d'・issions ? valoir sur les limites impos・s ult・ieurement.

Actions n・essaires

Pour am・iorer les chances d'une politique efficace en mati・e de changements climatiques lors de la r・nion de Buenos Aires, les n・ociateurs des ・ats-Unis devront prendre l'initiative en d・inissant les bases d'un m・anisme d'・hange des unit・ de r・uction des ・issions bien r・?et par la mise en uvre de projets conjoints. Ils devront aussi ・aborer une strat・ie qui permettra une v・itable participation de la part des pays en d・eloppement. Pour accro・re la cr・ibilit?des objectifs ?long terme du protocole, les ・ats-Unis doivent s'employer ?・ablir des mesures transitoires rentables et d'un prix abordable. Ces initiatives doivent se doubler de nouveaux efforts afin de mieux appr・ier les co・s et les avantages des obligations d・oulant du protocole et de la recherche d'instruments de politique nationale efficaces et novateurs. Enfin, il faut que le public am・icain s'implique davantage et prenne part plus largement aux d・ats sur cette question complexe et tenace.

(Raymond Kopp dirige le bureau ?nbsp;Qualit?de l'environnement ?aupr・ de l'organisme ?nbsp;Resources for the Future ?(RFF). Michael Toman y dirige le bureau ?nbsp;Energie et ressources naturelles ? Richard Morgenstern est un chercheur de l'Agence de protection de l'environnement des ・ats-Unis.)

(Cet article est paru pour la premi・e fois dans ?nbsp;RESOURCES ? num・o de l'hiver 1998, une publication trimestrielle de ?nbsp;Resources for the Future ?)