EL FONDO DE LA PROPUESTA DE ESTADOS UNIDOS

Las gestiones que se han realizado a nivel internacional en el examen de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, cuyo fin es evitar un daño a escala mayor a la Tierra, llegarán a término en diciembre de 1997. A continuación se ofrece un resumen de las modificaciones propuestas por Estados Unidos, presentadas en marzo de 1997 por el embajador Mark Hambley, representante principal de Estados Unidos en las negociaciones del tratado.

En julio de 1996 ... Estados Unidos describió un esquema amplio para la negociación de las próximas medidas de conformidad con a Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. En enero de 1997 procedimos a presentar una versión más elaborada y detallada del esquema que habíamos propuesto. Señalamos que ello se efectuaba sin perjuicio de la versión final del propuesto acuerdo, que es dirigir los esfuerzos para la reducción de las emisiones de los gases de efecto de invernadero después del año 2000.

Si bien nuestro texto es abarcador, el mismo se fundamenta en varias ideas centrales. Estas son: (a) Objetivos obligatorios para las emisiones de gases (que, en nuestra opinión, se debe traducir en un presupuesto para el control de emisiones); (b) medición, informes y cumplimiento (que son claves para la obligatoriedad legal del acuerdo); (c) intercambio de derechos de emisión y ejecución conjunta (elementos fundamentales de un régimen flexible y eficaz en función de los costos); (d) puesta en práctica de las obligaciones contraídas por todas las partes, países desarrollados y en desarrollo; (e) gestiones a largo plazo en virtud de la Convención; y (f) instituciones y cuestiones jurídicas. Cada una de estos puntos se resume en los siguientes párrafos.

(a) Una nueva manera de definir el objetivo: Presupuestos obligatorios para el control de las emisiones

Tomando como punto de partida el concepto de las emisiones acumulativas y promediadas, la propuesta de Estados Unidos establece un "presupuesto para el control de emisiones". Un presupuesto para el control de emisiones es la cantidad total de gases de efecto de invernadero que se puede liberar a la atmósfera en un período de varios años. Se proponen varios períodos para los presupuestos de emisiones, entre ellos, un segundo período en el que las emisiones deberán mantenerse al mismo nivel o más bajo que el primer período, de modo que se asegure el progreso continuo hacia el logro del objetivo final de la convención (que es la reducción de la concentración de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera).

A cada país desarrollado que sea parte del tratado se le asignará un presupuesto de emisiones para un determinado período de tiempo. El presupuesto será igual para todas las partes del Anexo I (los llamado países "desarrollados", entre los cuales figuran Rusia y Europa Oriental, un grupo que hemos llamado "Anexo A" en nuestra propuesta).

No hemos determinado aún el tamaño del presupuesto o la duración del período de tiempo de ese presupuesto. Estados Unidos participa en una intensa actividad analítica para evaluar el nivel presupuestario que será el más apropiado. En vista de ello, no nos parece razonable establecer un objetivo político, sin antes tener idea de cómo se podrá lograr ese objetivo o qué costos se relacionan con el objetivo. No obstante, el presupuesto de emisiones del Anexo A utiliza el año 1990 como año base, y sería obligatorio.

A las partes se les permitiría "guardar" las emisiones no utilizadas durante un determinado período para usarlas en el futuro. Esta estipulación hace posible que las partes emprendan medidas más enérgicas, reduzcan las emisiones por encima del nivel requerido en un determinado período presupuestario y ahorren esa reducción para utilizarla en un futuro. De esta manera, este instrumento proporciona un incentivo para adoptar tempranamente medidas de reducción y proporciona a cada parte la oportunidad de aumentar al máximo la eficacia en función de los costos de su programa de reducción de emisiones.

También consideramos que es apropiado permitir a las partes el préstamo de una cantidad limitada de emisiones (sin ser multado) de un período subsiguiente. La multa (que se aplica automáticamente a la parte prestataria) es el primer elemento de un procedimiento de incumplimiento. El préstamo también hace posible que la parte trace su trayectoria de emisiones más allá del período establecido del presupuesto.

En nuestra estructura del protocolo del tratado, se propone una nueva categoría de partes para alentar a los países de rápido desarrollo a que adopten voluntariamente los presupuestos de emisiones. Este grupo ha recibido el nombre de "Anexo B" y se propone que su presupuesto sea diferente al asignado a los países del Anexo A. Si bien el hacerse miembro del Anexo B es voluntario, creemos que los beneficios que se obtienen -- como es la oportunidad de participar en el intercambio de derechos de emisión (ver definición más adelante) -- alentará a algunos a formar parte de este grupo.

(b) Medición, informes y cumplimiento

La propuesta de Estados Unidos establece procedimientos para asegurar que la medición, los informes, el examen y el cumplimiento sean adecuados. Nosotros, y muchos otros más, creemos firmemente que el instrumento de Kyoto (la última sesión de esta ronda de negociaciones de examen del tratado de cambio climático que está programada para el mes de diciembre en esa ciudad de Japón) debe adoptar la forma de un acuerdo obligatorio. A nuestra manera de ver, un acuerdo obligatorio sólo tiene sentido si contiene los mecanismos apropiados para la presentación de informes y de cumplimiento. La propuesta requiere que los países del Anexo A y del Anexo B establezcan sistemas nacionales para medir de forma exactas las emisiones, para velar por el cumplimiento y para asegurar la aplicación de las estipulaciones del tratado. También obliga a los países del Anexo A y B a proporcionar informes anuales sobre sus actividades de medición, cumplimiento y aplicación para el período presupuestario en cuestión y a ponerlos a disposición del público. Las consecuencias del incumplimiento serían la denegación del intercambio de los derechos de emisión o ejecución conjunta, o la pérdida del derecho a votar y de tomar decisiones.

(c) Intercambio de emisiones y Ejecución conjunta

La propuesta de Estados Unidos intenta reducir al mínimo los costos relacionados con la reducción de las emisiones. Con este fin, incluye tanto la flexibilidad en la determinación del año para el cumplimiento de su objetivo (por medio de un presupuesto de varios años) y la flexibilidad en el intercambio de derechos de emisiones y ejecución conjunta. El intercambio de derechos de emisiones, tal como se describe en el Artículo 6 de nuestra propuesta, se permite únicamente entre las partes que tienen un presupuesto asignado y que cumplen con sus obligaciones de medición y presentación de informes, según se establece en el acuerdo. Si bien el sector privado puede hacer intercambios (y prevemos que la mayor parte de los intercambios se realizarán en actividades del sector privado), las partes propiamente retienen la responsabilidad por las emisiones intercambiadas. El cumplimiento de las obligaciones presupuestarias es responsabilidad del gobierno.

Debido a que nuestra propuesta contiene detalles considerables sobre la obligación de las partes del Anexo A de presentar informes y efectuar control (necesaria para asegurar se ha cumplido con el presupuesto aun cuando no haya habido un intercambio), no hay necesidad de otro esquema complejo de control de los intercambios. Se trata más que nada de una operación de contabilidad. Sin embargo, los beneficios del intercambio son enormes, porque [el intercambio] reduce considerablemente el costo del cumplimiento e iguala los costos adicionales de todas las partes del Anexo A, de la siguiente unidad de reducción de emisiones de gases de efecto de invernadero.

La propuesta norteamericana contiene también estipulaciones para la ejecución conjunta. Hemos hecho la distinción entre la ejecución conjunta y el intercambio de derechos de emisión. En nuestra opinión, el intercambio de derechos de emisión se debe permitir sólo entre partes con presupuestos asignados, y se debe basar en los informes y el control ya requeridos. Por otra parte, la ejecución conjunta se permitirá entre partes que tienen y que no tienen presupuestos asignados (como los países en desarrollo). Las reducciones de emisiones obtenidas de los proyectos de ejecución conjunta podrán intercambiarse entonces.

(d) Aplicación del Artículo 4,1 (sobre las Obligaciones de todas las partes)

Al reconocer la importancia de la participación de todo el mundo en las próximas medidas, el Mandato de Berlín requiere que todas las partes, con inclusión de los países en desarrollo, participen en las próximas medidas. El Artículo 4,1 no establece límites fijos para la política y las medidas de reducción, y requiere que todas las partes adopten medidas. Nuestra propuesta, aun cuando no impone nuevos compromisos, comienza a definir esas obligaciones.

Por ejemplo, nuestra propuesta requiere la identificación y adopción de medidas, "sin excusas", para aliviar las emisiones netas de gases de efecto de invernadero. Estas medidas, tales como la instalación de sistemas de alumbrado que sean eficaces en el uso de la energía, generan beneficios adicionales como el ahorro en los costos a largo plazo y la reducción del nivel local de contaminación del aire.

El Artículo 4,1 también establece la obligación de todas las partes de hacer un inventario e informes sobre sus emisiones. Sin embargo, no se ha establecido ni la fecha ni la frecuencia en la que se deberá hacer este inventario. Hemos sugerido que se haga anualmente para proporcionar a la comunidad internacional información de referencia para el nivel total de sus emisiones. El Artículo 4,1 también establece el examen de la aplicación de sus compromisos. La propuesta de Estados Unidos hace más específicos los requisitos de este proceso.

(e) Gestiones a largo plazo de conformidad con la Convención

Al reconocer que el cambio climático es un problema a largo plazo y que los efectos de nuestras gestiones para resolver dicho problema son difíciles de determinar, la propuesta de Estados Unidos requiere se haga un examen periódico del acuerdo conforme se tenga más información y se adquieran más conocimientos científicos. Estados Unidos está asimismo convencido de que finalmente nuestro acuerdo se debe adaptar al problema del cambio climático -- un problema que se mide en términos del aumento de concentración de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera, y no de las emisiones de éstos. Para ello hemos incluido en nuestra propuesta, el Artículo 9, el cual incluye la obligación de cooperar en el establecimiento de un objetivo a largo plazo para reducir la concentración de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera.

La propuesta también requiere que se fije una fecha para la negociación de las obligaciones de emisiones de todas las partes y que se elaboren mecanismos de graduación para fortalecer las obligaciones de las naciones en desarrollo, cuando haya concluido en Kyoto esta etapa de las negociaciones sobre cambio climático.

(f) Instituciones y cuestiones legales

La propuesta de Estados Unidos intenta reducir al mínimo la necesidad de crear otras instituciones. Sin embargo, creemos que será necesario tener una estructura nueva para las partes de todo acuerdo. Hemos titulado esta estructura "Reunión de las Partes". Este organismo se reunirá periódicamente para examinar si el instrumento y su aplicación son adecuados.

Creemos asimismo que el acuerdo que negociamos tendrá éxito si se aplica ampliamente en un gran número de países. Por consiguiente, hemos incluido una cláusula que estipula que el acuerdo sólo se pondrá en vigor una vez que haya sido ratificado por varias de las partes que representen más de cierto porcentaje de las emisiones mundiales.

Cuestiones Mundiales
Publicación Electrónica del USIS, Vol. 2, No. 2, Abril de 1997