Plusieurs démarches internationales sont en cours afin de réviser la Convention-cadre sur le changement climatique visant à protéger notre planète d'une catastrophe. Les négociations doivent s'achever en décembre 1997. On trouvera ci-dessous un résumé des révisions que les États-Unis ont proposées en mars 1997 par l'intermédiaire de M. Mark Hambley, leur principal représentant aux négociations.

En juillet 1996, (...) les États-Unis ont défini un plan général pour la négociation des prochaines mesures à prendre au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique. En janvier 1997, nous avons soumis un texte plus élaboré des mesures que nous proposons (...) Nous avons souligné que cela ne constituait aucunement une ébauche de la forme finale de l'accord envisagé, qui doit guider les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre au-delà de l'an 2000.

Bien que notre texte soit très détaillé, il repose dans son ensemble sur les principes fondamentaux suivants : a) des niveaux d'émissions ayant force de loi ; b) des mesures, des rapports et le respect des engagements (conditions essentielles du fait du caractère obligatoire de l'accord) ; c) un mécanisme d'échange d'émissions et un programme d'application commune (éléments fondamentaux d'un régime souple et efficient) ; d) l'insistance sur le respect des engagements de toutes les parties signataires, qu'il s'agisse de pays développés ou en développement ; e) des mesures visant le long terme ; et f) les questions institutionnelles et juridiques. Chacun de ces principes est résumé dans les paragraphes qui suivent.

a) Nouvelle définition des cibles : des niveaux d'émissions ayant force de loi

À partir du concept des émissions cumulatives et moyennes, les États-Unis proposent l'établissement d'un niveau-plafond. Il a pour objet de fixer le montant total de gaz à effet de serre qui peuvent être émis au cours d'une période de plusieurs années. Plusieurs périodes successives sont proposées, les niveaux autorisés d'émissions diminuant régulièrement de manière que l'on progresse vers la réalisation de l'objectif ultime de la Convention, qui est la réduction de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

Au cours d'une période donnée, chaque pays développé se verrait allouer un niveau maximal d'émissions. Ce niveau serait le même pour toutes les parties de l'Annexe I (les pays dits « développés », y compris la Russie et les États d'Europe orientale, groupe que nous avons dénommé « pays de l'annexe À  » dans notre proposition).

Nous n'avons encore précisé ni les niveaux-plafond ni la durée des périodes considérées. Les États-Unis se livrent actuellement à d'important travaux d'analyse afin d'évaluer les niveaux qui seraient appropriés. Dans ce contexte, nous ne croyons pas qu'il soit raisonnable de fixer des objectifs politiques sans savoir comment il sera possible de les atteindre, ni quels coûts y seront associés. Les niveaux autorisés des pays de l'annexe À prendraient 1990 comme année de référence et auraient force de loi.

Les parties pourraient « réserver » pour une date ultérieure les émissions non utilisées au cours d'une période donnée. Cette disposition (...) inciterait les parties à prendre des mesures plus énergiques et à réduire leurs émissions au-delà des niveaux requis au cours d'une période donnée, réductions excédentaires qu'ils pourraient faire valoir durant les périodes suivantes. Ainsi, notre proposition fournit à la fois une incitation à prendre des mesures précoces de réduction des émissions et une possibilité pour chaque pays de maximiser le rapport efficacité-prix de ses programmes de réduction.

Nous pensons également qu'il est souhaitable d'autoriser les parties à emprunter un volume limité d'émissions (moyennant une pénalité) sur une période ultérieure. La pénalité (automatiquement appliquée à toute partie emprunteuse) constitue la première phase de la procédure de répression du non-respect des engagements. L'emprunt permet également à chaque partie de planifier l'évolution de ses émissions au-delà de la période établie.

Dans notre protocole, nous proposons également la création d'une nouvelle catégorie de parties afin d'encourager les pays en développement rapide à adopter de leur propre chef des niveaux limités d'émissions. Ce groupe dit « pays de l'annexe B » se verrait accorder un niveau-plafond différent de celui de l'annexe A. L'appartenance à l'annexe B serait facultative, mais nous pensons que les avantages qui s'y attachent, notamment la possibilité de participer à des échanges d'émissions (définis ci-dessous), sont de nature à pousser certains pays à se joindre au groupe. Retour

b) Evaluations, rapports et respect des engagements

La proposition des États-Unis établit des procédures régissant les évaluations, la rédaction de rapports, le suivi et le respect des engagements. Un grand nombre d'autres pays estiment comme nous que l'instrument qui sera adopté à Kyoto (lors de la dernière d'une série de négociations sur la révision de la Convention-cadre sur le changement climatique doit avoir lieu dans cette ville en décembre prochain) devrait prendre la forme d'un accord ayant force de loi. Et nous estimons qu'un tel accord n'a de sens que s'il est assorti de mécanismes appropriés assurant une évaluation régulière et garantissant le respect des dispositions de l'accord. Notre proposition demande aux pays des annexes À et B d'établir un mécanisme national permettant de mesurer les émissions avec précision, d'atteindre le niveau fixé et d'assurer l'application des dispositions de la Convention. Elle oblige également les pays des annexes À et B à fournir des rapports annuels sur les mesures, le respect des engagements et les activités d'application de la Convention pour une période donnée et à mettre ces rapports à la disposition du public. Les sanctions en cas de non-respect des engagements pourraient inclure la suppression des droits d'échange d'émissions et de participation aux programmes d'application commune, ou encore la perte du droit de vote et autres pouvoirs décisionnels. Retour

c) Echanges d'émissions et application commune

La proposition des États-Unis vise à minimiser les coûts associés à la réduction des émissions. Elle assure à cette fin une certaine flexibilité, d'abord au niveau de l'année-cible (au moyen d'un niveau-plafond pluriannuel) et, également, grâce aux échanges d'émissions et à l'application commune. Le mécanisme d'échange d'émissions, tel qu'il est décrit à l'article 6 de notre proposition, n'est autorisé qu'entre les parties qui ont chacune un niveau-plafond et qui s'acquittent de leurs obligations en matière de relevé de mesures et de rédaction de rapports d'évaluation. Le secteur privé peut intervenir dans les échanges d'émissions (et nous prévoyons que la plupart des échanges se feront par l'entremise de ce secteur), mais ce sont les parties elles-mêmes qui conservent la pleine responsabilité des émissions échangées. Il incombe au gouvernement du pays concerné de veiller au respect des obligations qu'il a contractées.

Notre proposition étant particulièrement détaillée sur les questions des obligations en matière de rapports et de suivi pour les parties de l'annexe À (tenues d'assurer le respect du niveau-plafond même en l'absence d'échanges), elle permet d'éviter de la mise en place d'un mécanisme complexe de surveillance des échanges. Elle équivaut essentiellement à un exercice de comptabilité. Mais les échanges présentent des avantages énormes : ils réduisent de manière considérable les coûts du respect des engagements et égalisent pour toutes les parties de l'annexe À les coûts marginaux de la tranche suivante de réductions des émissions de gaz à effet de serre.

La proposition des États-Unis contient également des dispositions relatives à l'application commune, que nous distinguons de l'échange d'émissions. À notre avis, les échanges d'émissions ne devraient être permis qu'entre les parties tenues de respecter un niveau-plafond, et seraient fondés sur les obligations déjà existantes en matière de rapports et de suivi. L'application commune, quant à elle, serait autorisée entre les parties ayant un niveau-plafond et celles qui en seraient dépourvues (à savoir les pays en développement). Les réductions d'émissions obtenues par des projets d'application commune pourraient alors être échangées. Retour

d) L'application de l'article 4.1 (sur les engagements de toutes les parties)

Reconnaissant l'importance de la participation mondiale au cours de la prochaine phase, le Mandat de Berlin demande à toutes les parties, y compris les pays en développement, d'agir. Si l'article 4.1 exhorte toutes les parties à prendre des mesures, il reste cependant imprécis en ce qui concerne les politiques à mettre en œuvre. Notre proposition, sans imposer de nouveaux engagements, commence à définir ces actions.

C'est ainsi qu'elle demande que soient identifiées et adoptées des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre dites « sans regrets ». Ces mesures, telles que l'installation de systèmes d'éclairage peu gourmands en énergie, comportent des avantages supplémentaires à long terme, notamment des économies et la réduction de la pollution atmosphérique locale.

L'article 4.1 impose également l'obligation à toutes les parties de dresser un inventaire de leurs émissions et de produire des rapports, mais sans fixer de dates et sans prévoir la fréquence de ces inventaires. Nous proposons une période d'un an, de manière à donner à la communauté internationale une base exacte sur laquelle mesurer ses niveaux globaux d'émissions. L'article 4.1 prévoit également l'obligation de surveiller l'application de la Convention ; la proposition des États-Unis contient des dispositions plus spécifiques sur ce point. Retour

e) Efforts à long terme dans le cadre de la Convention

Reconnaissant que le changement climatique est un problème à long terme et que les effets de nos mesures correctives sont incertains, les États-Unis demandent une révision périodique de l'accord de manière à tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques et des données recueillies. Les États-Unis sont également convaincus que nous devons, en dernière analyse, adapter notre accord à la nature du problème du changement climatique, celui-ci étant défini en termes d'accroissement des concentrations atmosphériques des gaz à effet de serre, et non pas en termes d'émissions de ces gaz. C'est pourquoi nous avons inclus dans l'article 9 de notre proposition une obligation de coopérer à l'établissement d'un objectif à long terme portant sur les concentrations des gaz à effet de serre.

Nos proposons également l'adoption d'une date pour les négociations relatives aux niveaux d'émissions de toutes les parties et l'élaboration de mécanismes progressifs de renforcement des obligations des pays en développement après l'achèvement des négociations de Kyoto. Retour

f) Institutions et questions juridiques

La proposition des États-Unis s'efforce de limiter autant que faire se peut la création de nouvelles d'institutions. Nous considérons cependant qu'il sera nécessaire d'établir une nouvelle entité pour les parties signataires de l'accord. Cette entité, que nous avons appelée « Assemblée des parties », se réunira périodiquement en vue d'évaluer l'efficacité et l'application de l'accord.

Nous croyons également que l'accord que nous sommes en train de négocier ne sera un succès que s'il est largement appliqué dans un grand nombre de pays. Nous avons, par conséquent, prévu une disposition stipulant que l'accord n'entrera en vigueur qu'une fois qu'il aura été ratifié par un nombre de parties représentant un certain pourcentage des émissions mondiales. Retour