Ideas ambientalistas para controlar
la contaminaci・ en las naciones en desarrollo
Entrevista con David Wheeler, economista principal del Banco Mundial
en el equipo de infraestructura y medio ambiente
del Grupo de Investigaciones sobre Desarrollo
Controlar la contaminaci・ industrial ha cobrado en d・adas recientes urgencia creciente en el mundo. En respuesta, ciudades y pa・es de todas partes han desarrollado sus propias ideas sobre la manera de "ser ambientalista". Durante seis a・s, economistas, ingenieros medioambientales y analistas de pol・icas en el Banco Mundial examinaron ideas innovadoras que surgieron en varias naciones en desarrollo del mundo. Wheeler fue el principal autor del informe titulado "Industria Medioambientalista: Nuevas Funciones para Comunidades, Mercados y Gobiernos", publicado en noviembre de 1999. Wheeler fue entrevistado por Charlene Porter.
Pregunta: ・u・ es la significaci・ de los problemas ambientales urbanos que ocurren, en contextos nacionales m・ amplios, en todos los pa・es del mundo en desarrollo que usted examina en este libro?
Wheeler: Supongo que se puede decir que el punto focal es nacional porque, ciertamente, hablamos de experiencias nacionales, pero lo cierto de la cuesti・ es que todos los casos importantes de contaminaci・ ambiental local son urbanos. Tiene que haber una cierta concentraci・ de actividades industriales o de otro tipo para llegar al nivel de contaminaci・ ambiental que es realmente grave para la gente y los ecosistemas. Si uno se fija en los casos de contaminaci・ en gran escala de r・s u oc・nos, hay efluentes acarreados por el agua que derivan de grandes concentraciones de poblaci・ o industrias.
Y el aire; casi todos los casos donde hay da・ grave como consecuencia de la contaminaci・ a・ea est・ en un contexto urbano, de modo que la superposici・ es muy, pero muy grande.
Pregunta: Asumimos que cuanto m・ crecen las ciudades, cuanto m・ populosas se hacen, m・ contaminadas se vuelven. ・iene que ser as・
Wheeler: Creo que tiene que ser mucho menos que lo que podr・mos suponer. La gente ha visto lo mucho que se puede hacer para que el problema mejore sin que nadie vaya a la quiebra. De eso es de lo que se trata.
Nos gusta pensar en eso como si la gente encarara una cuesti・ de compensaci・ de ventajas y desventajas. Siempre hay potencial para que las cosas empeoren. Pero si eso ocurre, las consecuencias son reales. La gente se enferma, se muere. Hay p・didas enormes para la sociedad y mucho del trabajo que hacemos con nuestros colegas de los pa・es en desarrollo ha consistido en tratar de poner eso de relieve de manera sistem・ica y, es de esperar, cuantificada. No se trata de una simple molestia. Se trata de un costo enorme, econ・icamente y en t・minos de vidas humanas, de modo que uno tiene que reducir este problema muy substancialmente, dentro de lo que puede hacer, para por lo menos mantenerlo constante, en lugar de dejar que crezca, sin tener que ir uno mismo a la quiebra. Y a nosotros, cuando nos fijamos en los costos, nos parece razonable. De modo que no vemos como una cuesti・ de "esto u lo otro". La vemos como una cuesti・ de compensaci・ de ventajas y desventajas.
Pregunta: La administraci・ Clinton se ha mostrado activa en tratar de desmentir el concepto de que la protecci・ ambiental resultar・en un sacrificio econ・ico. Seg・ su experiencia, en los pa・es en desarrollo, ・・o se considera ese equilibrio?
Wheeler: Vemos que la gente es muy receptiva a la argumentaci・. No tiene nociones preconcebidas. Hay un cierto mito que dice que "es algo que tenemos que soportar". Pero nunca he visto un caso donde la gente fuera ideol・icamente reacia o incluso personalmente reacia a los argumentos razonados de la otra parte.
Lo nuevo en este negocio, en los ・timos 20 a・s, es que hemos aprendido mucho acerca de c・o ordenar la informaci・ pertinente, y present・sela a la gente para que sea pertinente en la decisi・ que debe tomar. De modo que ahora podemos ir a China, por ejemplo, y obtener los propios estimados de China sobre sus problemas de contaminaci・ en las ciudades, y decirles: "los doctores han estudiado ya el impacto de la contaminaci・ a este nivel de vida humana, y conocemos el nivel de contaminaci・ a・ea de ustedes, es decir, sabemos cuantos miles de personas mueren cada a・ por la contaminaci・ a・ea. De modo que es parte del costo que ustedes encaran". Es algo que no se les hab・ planteado antes en esa forma.
Antes era una idea nebulosa. S・ la contaminaci・ causa da・s. Ahora, gracias a una cantidad de trabajo hecho por una cantidad de gente, podemos decirlo con m・ precisi・. Tambi・ hemos aprendido mucho acerca del costo. De modo que podemos decirles cu・to les costar・cada incremento de la limpieza. Entonces, tienen un marco de referencia para tomar decisiones de una manera m・ ordenada y pol・ica.
Pregunta: En muchas naciones industrializadas, el desarrollo cre・problemas de contaminaci・ que amenazaban la vida y con crisis de salud p・lica. Entonces, los problemas de contaminaci・ tuvieron que ser corregidos por la emergencia. Con la informaci・ que usted describe, ・ueden las naciones en desarrollo evitar esos errores?
Wheeler: Creo realmente que no tenemos que hablar en el tiempo futuro. Nuestra experiencia en una diversidad de pa・es en intenso proceso de industrializaci・, como M・ico, China, Brasil, India e Indonesia, en cada caso, nos ha demostrado que hay un importante grupo de personas enteradas de estas cosas. Trabajan muy empe・samente en estas cosas. Y, de hecho, en lugares como China, han tenido ・ito en controlar muy bien el problema en el sentido que no hay un crecimiento neto de la contaminaci・ en la mayor parte de las ciudades chinas. En algunas va declinando, de modo que podr・mos hasta llamarle a eso un salto de rana. Han saltado una etapa. En un nivel de ingreso mucho m・ bajo, han tenido ・ito en comenzar a controlar el problema seriamente, sin restringir su crecimiento econ・ico.
Pregunta: ・・o lo hicieron?
Wheeler: En parte, han sido muy efectivos en aplicar algunas estrategias reguladoras que antes hab・mos considerado que no eran posibles para ellos, como los cobros por contaminar. Esta es una idea muy popular en Europa. Se cobra por unidad de contaminaci・, y la gente tiene que tomar en cuenta el cobro como si fuera un costo econ・ico, y eso ha tenido un efecto muy saludable en cuanto a la administraci・. Una vez que es parte de los c・culos de administraci・, la gente lo toma en serio y reduce la contaminaci・ r・idamente.
Antes, la gente sent・ que los pa・es en desarrollo no ten・n la capacidad administrativa o institucional para hacer esto. Pero China, Colombia, Filipinas y Malasia y una diversidad de pa・es han demostrado que eso no es cierto. En un nivel muy temprano de desarrollo, se puede poner en juego instrumentos como ・te y se puede ejercer un impacto profundo en la contaminaci・.
Por ejemplo, en Malasia, en los a・s 70, ten・n un problema enorme con la producci・ de aceite de palma. El aceite de palma es un producto b・ico muy importante en el comercio internacional, y es sumamente contaminante para el agua. Los malayos hicieron un trabajo notable al limpiar eso en un per・do de 10 a・s, en parte con instrumentos como los cobros por contaminar.
De modo que hay todo un conjunto de cosas. Pero, tal vez de manera m・ fundamental, ahora se apropian de enfoques enteramente nuevos que reflejan cosas que se han venido haciendo en Estados Unidos y otros lugares. Es decir, incluir al p・lico en una etapa muy temprana, sacar el problema regulador del cuarto trasero, fuera de las relaciones rec・rocas entre inspectores y gerentes de f・rica y plantearlo en el dominio p・lico, para que la gente sepa cu・es son sus problemas, las fuentes de esos problemas y qu・puede hacerse acerca de eso. Esto puede ser muy poderoso.
Si hay en este libro un mensaje central, tiene que ser el de documentar el poder que la gente ha encontrado en la estrategia de participaci・ p・lica y el conocimiento p・lico de la contaminaci・. Y eso ahora se propaga muy r・idamente.
Pregunta: Exploremos un poco m・ todo el concepto de los cobros. ・・o contrasta con la manera como se hac・n las cosas antes?
Wheeler: Tomemos el caso estadounidense. En Estados Unidos la tradici・ era que hubiera una regla acerca de las emisiones. Pod・ ser una regla para una f・rica en particular y acerca de cu・ta contaminaci・ pod・ emitir esa f・rica. Cualquier emisi・ por debajo de esa norma era legal. Cualquier emisi・ por encima de esa norma era ilegal, de modo que en Estados Unidos se convirti・en un asunto de aplicaci・ de la ley. La Agencia de Protecci・ Ambiental (EPA) ha sido muy efectiva en la vigilancia y la aplicaci・ de lo que es realmente un sistema bastante complicado.
De modo que cuando Filipinas, Indonesia, M・ico y Brasil entraron en ese juego en los a・s 70 y 80, su primer instinto fue adoptar lo que se hab・ usado en lugares como Estados Unidos. De modo que aplicaron las reglas. Muy r・idamente, se metieron en problemas. No ten・n una EPA. No ten・n un aparato adecuado para aplicar la ley. Los tribunales eran a menudo corruptos. No hab・ multas efectivas. De modo que las reglas estaban ah・ pero la aplicaci・ era pr・ticamente nula. Pasado alg・ tiempo, comprendieron que no contaban con todo el paquete, y que no pod・n hacer que funcionara.
Los cobros son muy diferentes. Un cobro dice, b・icamente, que no tratamos este asunto como un problema penal. Lo que decimos es que, al contaminar, alguien le cuesta algo al medio ambiente. Alguien nos cuesta algo al contaminar, y es algo por lo que va a tener que pagar. Cuando m・ nos cueste, m・ tiene que pagar. Pagar・por cada unidad de contaminaci・.
As・cada gerente de f・rica, cada empresario se enfrenta a este hecho cada mes. "Yo contamino, yo pago, hay un flujo de costos, y hay algo que puedo hacer con eso". Lo tratan simplemente como una decisi・ administrativa. Es una cuesti・ de p・didas y ganancias.
Las buenas agencias de gobierno que tienen buena asesor・ t・nica pueden ir hasta ellos y decirles: "miren, hay gastos, y hay maneras de mantener bajos esos gastos. Vamos a sugerir diferentes maneras para que ustedes puedan disminuir su contaminaci・ a un costo razonable, y entonces ustedes pueden evitarse mucho de este costo". Es una buena relaci・ entre agencia y empresario. Los empresarios entienden eso.
Casi de la noche a la ma・na, encontramos cambios de posici・ notables. Es realmente fenomenal. En Colombia, en un caso documentado en este libro, la cuenca del r・ Negro, cerca de Medell・, donde hay una operaci・ muy buena de la agencia local de control de la contaminaci・ que aplica los cobros. Al cabo de los primeros seis meses de aplicar con seriedad los cobros, consiguieron una reducci・ en el orden de magnitud del 50 por ciento en la contaminaci・ org・ica grave del agua -- lo que implica el agotamiento del ox・eno -- por parte de las industrias locales. Una vez que vieron que este costo se quedar・ all・para siempre, empezaron a actuar con seriedad para hacer con eso. De modo que nuestra conclusi・ es que esto funciona bien.
Pregunta: Parece que evaluar esos cobros resultar・ en un proceso regulador m・ complejo que determinar si una f・rica excede el l・ite legal. Usted dijo antes que muchos pa・es ten・n dificultades en establecer un aparato regulador fuerte. Entonces, ・・o son capaces de hacer esas evaluaciones de contaminaci・?
Wheeler: Con el tiempo, la gente encuentra toda clase de maneras ingeniosas de resolver algunos de los problemas administrativos. Por ejemplo, en Colombia, Tom・ Black Arbel・z, l・er nacional del programa de cobros por contaminar, encar・el problema de que muchas de las agencias locales que aplicaban cobros ten・n muy poca experiencia con el manejo de fondos.
De modo que Tom・ y sus colegas hicieron un trato con uno o dos de los principales bancos de Colombia para que sirvieran como agencias de cobro. A cambio de un porcentaje peque・ del super・it en efectivo, recib・n de las agencias informaci・ acerca de a qui・es hab・ que pasarles la cuenta. Pasaban la cuenta. Usaban sus servicios de cobro para obtener el dinero. Luego pon・n el dinero en una cuenta semejante a la cuenta de cualquier otra persona. Lo pon・n a inter・ en el mercado monetario para sacar m・ dinero de eso. Y si las compa骰as se resist・n a pagar, perd・n algo de su reputaci・ con el cr・ito privado. De modo que, desde el punto de vista del gobierno, esto economiza recursos administrativos y tambi・ resulta ser muy eficiente.
Pregunta: Volvamos a lo que usted mencion・antes acerca de la participaci・ p・lica en el proceso regulador ambiental como otra herramienta para contener la contaminaci・ de una manera efectiva. ・・o ha funcionado eso?
Wheeler: Es una lucha de la comunidad. Es un caso local de equilibrio y ambiente. En los pa・es en desarrollo, lo que faltaba antes con la mayor・ de la gente de las comunidades de los pa・es pobres es que no ten・n buena informaci・ sobre lo que pasaba. No hab・ modo que comprendieran qu・estaba en juego. Por supuesto, hubo casos obvios, como el caso de gente que se enfermaba y mor・ de resultas de contaminaci・ muy severa. Pero el problema diario, insidioso y lento que puede afectar la vida a largo plazo era en gran parte invisible. Ahora tenemos una proliferaci・ de programas que identifican muy claramente las fuentes de la contaminaci・ grave y los da・s que resultan de esa contaminaci・, de maneras que las comunidades locales pueden comprender. Lo que revela la gente es la tendencia humana normal de querer defenderse a s・misma y a sus familias. Pero porque valoran el lado econ・ico de eso, est・ dispuestos a hablar. Muy raramente se da el caso de que vayan a atacar las fuentes de empleo local, pero, por cierto, est・ dispuestos a ejercer presi・ para encontrar un plano intermedio.
En Indonesia, por ejemplo, lo cual se cita extensamente en "Industria Ambientalista", encontramos el caso del programa PROPER (Programa para Control, Evaluaci・ y Clasificaci・), que diferencia a las f・ricas seg・ su capacidad de contaminar. Clasifica el buen desempe・ tanto como el malo. La aplicaci・ de ese m・odo es en realidad un caso de acci・, negociaci・ y mejoramiento local en respuesta a informaci・ que se ha difundido. Nadie quiere que lo envenene la contaminaci・, de modo que creo que eso es un componente muy importante de esto.
Pregunta: ・ice usted que hay dos factores que aumentan la participaci・ p・lica, una mayor disponibilidad de informaci・ acerca de la contaminaci・ ambiental, y una mayor difusi・ de informaci・?
Wheeler: Usted observa un cambio enorme en la tradici・, un avance hacia la transparencia. Es realmente muy notable. Tecnol・ica y econ・icamente ahora es mucho m・ posible difundir informaci・, analizar la econom・ de la informaci・. Estos efectos se hacen sentir en M・ico y en Brasil y en China al igual que en Estados Unidos. De modo que es en parte cuesti・ de la posibilidad de hacerlo, y en parte es un cambio de conciencia que est・ocurriendo en todas partes. La gente tiene la impresi・ de que el gobierno no es el ・ico actor en esto, y que los propios intereses de la gente deben ponerse sobre la mesa directamente, no a trav・ de alguna agencia, y el equilibrio est・cambiando.
Es muy alentador ver en qu・grado algunas de estas medidas que se han puesto en acci・ han realmente mejorado la vida de la gente, en un plazo muy corto. Si tuvi・amos que decir algo acerca de la satisfacci・ de haber hecho este trabajo en el Banco Mundial, esa satisfacci・ ha consistido en eso: ver ese r・ido cambio en un plazo tan breve que, a todas luces, redujo los problemas de la gente.
El informe del Banco Mundial se halla (en ingl・) en el sitio electr・ico: http://www.worldbank.org/nipr/greening/full_text/index.htmCharlene Porter escribe sobre temas mundiales para la Oficina de Programas de Informaci・ Internacional, Departamento de Estado de Estados Unidos.
