Id¡¦as Verdes para o Controle da Poluição em Nações em Desenvolvimento Entrevista com David Wheeler, principal economista da Equipe de Infra-Estrutura e Meio Ambiente do Grupo de Pesquisa para o Desenvolvimento do Banco Mundial
O controle da poluição industrial vem ganhando cada vez mais urg¡¦cia em todo o mundo nas ¡¦timas d¡¦adas. Em resposta, todas as cidades e pa¡¦es v¡¦ desenvolvendo suas pr¡¦rias id¡¦as sobre como "tornar-se verdes". Por seis anos, economistas, engenheiros ambientais e analistas pol¡¦icos do Banco Mundial examinaram id¡¦as inovadoras que surgiram em diversas nações em desenvolvimento. Wheeler foi o principal autor de um relat¡¦io de conclus¡¦s intitulado "Greening Industry: New Roles for Communities, Markets, and Governments", publicado em novembro de 1999. Wheeler foi entrevistado por Charlene Porter. Pergunta: Qual ¡¦o significado dos problemas ambientais urbanos ¡¦medida que ocorrem em contextos nacionais maiores nos pa¡¦es do mundo em desenvolvimento que voc¡¦examina nesse relat¡¦io?
Wheeler: Acho que voc¡¦pode afirmar que a abrang¡¦cia ¡¦nacional, pois certamente discorremos sobre experi¡¦cias nacionais, mas a verdade ¡¦que todos os casos importantes de contaminação ambiental local s¡¦ urbanos. Voc¡¦necessita ter uma certa concentração de atividades industriais ou outras para alcan¡¦r um n¡¦el de contaminação ambiental que seja realmente s¡¦io para as pessoas ou para os ecossistemas. Assim, se voc¡¦examinar hist¡¦ias de contaminação em larga escala de rios ou oceanos, existir¡¦ efluentes aqu¡¦icos provenientes de grandes concentrações populacionais ou industriais.
E sobre o ar, quase todos os casos onde temos danos s¡¦ios da poluição do ar s¡¦ em contexto urbano, logo a coincid¡¦cia ¡¦muito, muito grande.
P: Sempre acreditamos que, quanto mais as cidades crescem e se tornam mais populosas, mais polu¡¦as elas ficam. Isso tem que ser assim?
Wheeler: Acho que tem que ser muito menos do que supomos. As pessoas v¡¦ observando que h¡¦muito que se pode fazer para melhorar o problema sem empobrecer as pessoas. Trata-se do seguinte:
Gostamos de pensar no assunto como uma quest¡¦ de compensação enfrentada pelas pessoas. Sempre h¡¦o perigo das coisas piorarem. Mas, se isso acontecer, haver¡¦conseqüências reais. Algumas pessoas ficam doentes, outras morrem. Existem enormes perdas para a sociedade e muito do nosso trabalho com nossos colegas nos pa¡¦es em desenvolvimento foi de tentar apont¡¦lo, de forma sistem¡¦ica e esperan¡¦samente determinada. N¡¦ ¡¦nenhum inc¡¦odo. ¡¦um custo muito grande, economicamente e em vidas humanas, e ent¡¦ voc¡¦tem em seu poder, a custo razo¡¦el, como reduzir esse problema muito, mas muito substancialmente at¡¦pelo menos mant¡¦lo constante, ao inv¡¦ de deix¡¦lo crescer, sem empobrecer-se. E para n¡¦, quando analisamos os custos, parece razo¡¦el. Assim, n¡¦ vemos isso como escolha. Vemos como uma quest¡¦ de compensação.
P: O governo Clinton tem sido ativa em suas tentativas de desmentir a noção de que a proteção ambiental resultar¡¦em sacrif¡¦ios econ¡¦icos. Como esse equil¡¦rio ¡¦visto nos pa¡¦es em desenvolvimento, de acordo com a sua experi¡¦cia?
Wheeler: Descobrimos que as pessoas s¡¦ muito abertas ¡¦argumentação. Elas n¡¦ possuem fortes id¡¦as pr¡¦concebidas. H¡¦um mito corrente que diz: "¡¦algo que temos que suportar". Mas nunca vi um caso em que as pessoas estivessem resistentes ideol¡¦ica ou mesmo pessoalmente a argumentos razo¡¦eis da outra parte.
O que h¡¦de novo neste assunto nos ¡¦timos vinte anos ¡¦que aprendemos muito sobre como ordenar as informações que s¡¦ relevantes e apresent¡¦las ¡¦ pessoas de uma forma que seja relevante para a decis¡¦ que elas devem tomar. Podemos agora ir ¡¦China, por exemplo, e obter as pr¡¦rias estimativas chinesas de seus problemas de poluição nas cidades e dizer: "os m¡¦icos agora estudaram o impacto da poluição neste n¡¦el sobre a vida humana e conhecemos o seu n¡¦el de poluição do ar, ou seja, sabemos quantos milhares de pessoas est¡¦ morrendo a cada ano, v¡¦imas da poluição do ar. Aqui est¡¦ portanto, parte do custo enfrentado." Trata-se de algo que ainda n¡¦ havia sido apresentado a eles naquela forma.
Era uma id¡¦a nebulosa at¡¦ent¡¦. Sim, existem danos causados pela poluição. Agora, devido a muito trabalho feito por muitas pessoas, podemos apresent¡¦los com muito mais precis¡¦. Tamb¡¦ aprendemos muito sobre custo. Assim podemos informar a eles quanto cada melhoramento de limpeza custar¡¦a eles. Eles ent¡¦ possuem estrutura para a tomada de decis¡¦s de forma mais ordenada e pol¡¦ica.
P: Em muitas nações industrializadas, o desenvolvimento criou problemas de poluição que amea¡¦m a vida causando crises de sa¡¦e p¡¦lica. Os problemas de poluição necessitaram ser revertidos em situações de emerg¡¦cia. Com as informações que voc¡¦descreve, as nações em desenvolvimento ser¡¦ capazes de evitar esses erros?
Wheeler: Acho realmente que n¡¦ devemos falar no tempo futuro. Nossa experi¡¦cia em uma variedade de pa¡¦es muito grandes em fase de industrialização, como o M¡¦ico, China, Brasil, ¡¦dia e Indon¡¦ia, em todos os casos, demonstrou-nos que existe um grande grupo de pessoas que est¡¦ conscientes dessas coisas. Eles est¡¦ trabalhando muito sobre esses assuntos. E, de fato, em locais como a China, elas tiveram sucesso ao controlar o problema de tal forma que n¡¦ h¡¦mais crescimento l¡¦uido de poluição na maior parte das cidades chinesas. Em algumas ela est¡¦se reduzindo, embora a economia esteja se expandindo e a sociedade seja muito pobre, o que podemos chamar de um grande avan¡¦. Eles pularam uma etapa. Com n¡¦eis de renda muito mais baixos, eles conseguiram come¡¦r a controlar o problema de forma s¡¦ia sem refrear o seu crescimento econ¡¦ico.
P: Como eles o fizeram?
Wheeler: Em parte, eles t¡¦ sido muito eficazes ao aplicar algumas abordagens reguladoras que n¡¦ foram consideradas vi¡¦eis para eles no passado, como taxas sobre poluição. Esta ¡¦uma id¡¦a muito popular na Europa. Voc¡¦cobra das pessoas por unidade de poluição e elas precisam considerar essa taxa como custo econ¡¦ico, o que tem efeito muito salutar sobre a administração. Uma vez que seja parte do c¡¦culo de administração, as pessoas a consideram seriamente e reduzem rapidamente a poluição.
No passado, as pessoas acreditavam que os pa¡¦es em desenvolvimento n¡¦ possu¡¦m a capacidade gerencial ou institucional para faz¡¦lo. Mas a China, a Col¡¦bia, as Filipinas, a Mal¡¦ia e diversos outros pa¡¦es demonstraram que isso estava errado. Em est¡¦io muito inicial de crescimento, voc¡¦pode trazer instrumentos como esse em aux¡¦io, com impacto profundo sobre a poluição.
Na Mal¡¦ia, por exemplo, eles tiveram enorme problema com a produção de ¡¦eo de palma nos anos 1970. O ¡¦eo de palma ¡¦uma mercadoria muito importante no com¡¦cio internacional e poluidor muito grande da ¡¦ua. Os malaios fizeram um trabalho not¡¦el de limpeza em per¡¦do de dez anos, parcialmente devido a instrumentos como taxas sobre poluição.
Existe, portanto, um grande conjunto de quest¡¦s. Mas, talvez mais fundamentalmente, eles agora est¡¦ buscando uma abordagem totalmente nova que reflete ações que tamb¡¦ j¡¦foram tomadas nos Estados Unidos e em outros lugares. Trata-se de trazer o p¡¦lico para o problema em est¡¦io bastante inicial, a fim de tirar o problema regulador das salas internas, fora da interação entre os inspetores e os gerentes de f¡¦rica, e traz¡¦lo para dom¡¦io p¡¦lico, de forma que as pessoas saibam quais s¡¦ os seus problemas, quais s¡¦ as origens desses problemas e o que pode ser feito sobre eles. Isso pode ser muito poderoso.
Se houver uma mensagem central nesse livro, deve estar relacionada com a documentação do poder que as pessoas encontraram nessa abordagem de participação p¡¦lica e conhecimento p¡¦lico sobre a poluição. E isso agora est¡¦se espalhando muito rapidamente.
P: Vamos explorar mais o conceito de taxas. Como ele se diferencia da forma em que tudo era feito no passado?
Wheeler: Tomemos o caso norte-americano. Nos Estados Unidos, a tradição era de ter-se uma norma sobre emiss¡¦ de poluentes. Poderia ser uma norma sobre uma f¡¦rica espec¡¦ica e quanta poluição aquela f¡¦rica poderia emitir. Qualquer emiss¡¦ abaixo daquele padr¡¦ era legal. Qualquer emiss¡¦ acima daquele padr¡¦ era ilegal, tornando-se logo uma forma de coação nos Estados Unidos. A Ag¡¦cia de Proteção Ambiental foi muito eficaz no monitoramento e execução do que era realmente um sistema bastante complicado.
Assim, quando as Filipinas, Indon¡¦ia, M¡¦ico e o Brasil entraram no jogo nos anos 1970 e 1980, seu primeiro instinto foi o de adotar o que havia sido utilizado em locais como os Estados Unidos. Por isso, determinaram normas. Eles tiveram problemas muito rapidamente. Eles n¡¦ tinham um EPA. Eles n¡¦ tinham uma estrutura eficaz de execução. Os tribunais eram freq¡¦ntemente corrompidos. N¡¦ havia taxas eficazes. Por isso, as normas estavam l¡¦ mas sua execução era praticamente nula. Ap¡¦ algum tempo, eles chegaram ¡¦conclus¡¦ de que n¡¦ possu¡¦m todo o pacote e n¡¦ poderiam faz¡¦lo funcionar.
As taxas s¡¦ muito diferentes. Uma taxa diz basicamente que n¡¦ estamos tratando desse problema como um crime. Estamos dizendo que voc¡¦representa um custo ambiental pela poluição. Voc¡¦representa um custo para n¡¦ pela poluição e deve pagar por isso. Quanto mais voc¡¦custar para n¡¦, mais ir¡¦nos pagar. Voc¡¦pagar¡¦por cada unidade da sua poluição.
Assim, todos os gerentes de f¡¦ricas e homens de neg¡¦ios encaram esse fato todos meses. "Estou poluindo, estou pagando, existe um fluxo de custo e h¡¦alguma coisa que posso fazer sobre isso." Eles simplesmente tratam o assunto como decis¡¦ administrativa. ¡¦quest¡¦ de lucro ou preju¡¦o.
Boas ag¡¦cias governamentais que possuem bons conselhos t¡¦nicos podem visit¡¦los e dizer: "Veja, voc¡¦tem despesas e existem formas de reduzi-las. Vamos sugerir diferentes formas em que voc¡¦pode reduzir a sua poluição a custos razo¡¦eis e ent¡¦ ficar isento de grande parte desse custo". Existe bom relacionamento entre a ag¡¦cia e o homem de neg¡¦ios. Os homens de neg¡¦ios entendem isso.
Verificamos mudan¡¦s not¡¦eis de postura quase do dia para a noite. ¡¦realmente um fen¡¦eno. Na Col¡¦bia, em um caso documentado nesse livro, na bacia do Rio Negro, perto de Medellin, h¡¦um ¡¦imo trabalho pela ag¡¦cia local de controle de poluição que cobra taxas. Nos primeiros seis meses de s¡¦ia implementação das taxas, eles conseguiram uma redução de algo na ordem de 50% de magnitude da contaminação org¡¦ica s¡¦ia (o que significa exaust¡¦ do oxig¡¦io) da ¡¦ua pelas ind¡¦trias locais. Assim que viram que esse custo estaria ali para sempre, eles come¡¦ram a agir seriamente para fazer algo sobre isso. Por isso, nossa conclus¡¦ ¡¦que funciona.
P: Parece que, para determinar essas taxas, seria um processo regulador mais complexo que determinar se uma f¡¦rica atravessa o limite legal. Voc¡¦disse anteriormente que muitos pa¡¦es tinham dificuldade em estabelecer uma estrutura reguladora forte. Assim, como eles conseguem fazer essas determinações de poluição?
Wheeler: Ao longo do tempo, as pessoas est¡¦ encontrando todos os tipos de formas engenhosas para solucionar parte dos problemas administrativos. Na Col¡¦bia, por exemplo, Tomas Black-Arbelaez, o l¡¦er nacional do programa de taxas sobre poluição, enfrentou o problema de que v¡¦ias das ag¡¦cias locais que est¡¦ implementando taxas t¡¦ muito pouca experi¡¦cia no manuseio de fundos.
Assim, Tomas e seus colegas fizeram um acordo com um ou dois dos maiores bancos da Col¡¦bia para servirem de ag¡¦cias de cobran¡¦. Por um pequeno percentual do excedente de caixa, eles recebem informações das ag¡¦cias sobre quem dever¡¦ser cobrado. Eles apresentam a conta e utilizam suas instalações de cobran¡¦ para conseguir o dinheiro. Em seguida, eles mant¡¦ o dinheiro em conta da mesma forma que fazem com as contas de outras pessoas. Eles colocam o dinheiro a juros no mercado, para conseguir mais dinheiro. E, se as companhias ent¡¦ resistem ¡¦cobran¡¦, elas perdem parte da sua avaliação de cr¡¦ito privado. Assim, do ponto de vista do governo, economiza-se recursos administrativos e resulta ser bastante eficiente.
P: Vamos voltar ¡¦sua menção anterior sobre envolvimento p¡¦lico no processo de regulamentação ambiental como outro instrumento para conter a poluição de maneira eficaz. Como isso tem funcionado?
Wheeler: Esta ¡¦uma luta da comunidade. ¡¦uma hist¡¦ia de equil¡¦rio e ambientes locais. Nos pa¡¦es em desenvolvimento, o que tem faltado no passado, de parte da maioria das pessoas das comunidades em pa¡¦es pobres, ¡¦que eles n¡¦ t¡¦ boas informações sobre o que est¡¦acontecendo. Eles n¡¦ tiveram forma de entender quais eram os riscos. Naturalmente, havia casos ¡¦vios, como pessoas adoecendo e morrendo devido ¡¦poluição muito forte. Mas o material insidioso di¡¦io que pode afetar sua vida a longo prazo era muitas vezes invis¡¦el. Agora temos uma proliferação de programas que identificam muito claramente as fontes de poluição s¡¦ia e os danos causados por essa poluição, de forma que as comunidades locais podem absorver. O que as pessoas est¡¦ revelando ¡¦a tend¡¦cia humana normal de desejar defender a si e ¡¦ suas fam¡¦ias. Mas, como eles realmente d¡¦ valor ao lado econ¡¦ico, est¡¦ dispostos a conversar. S¡¦ muito raros os casos em que eles atacar¡¦ as fontes de emprego local, mas est¡¦ certamente dispostos a pressionar para ajudar a encontrar o meio termo.
Assim, na Indon¡¦ia, por exemplo, que ¡¦citada extensivamente em "Greening Industry", encontramos o hist¡¦ico do programa PROPER (Programa para Controle, Avaliação e Classificação da Poluição), que ¡¦um programa que classifica as f¡¦ricas quanto ao grau da sua poluição. Ela avalia o bom desempenho, bem como o mau desempenho. O hist¡¦ico da sua implementação ¡¦realmente uma hist¡¦ia de ação, negociação e aprimoramento locais em resposta ¡¦ informações que foram apresentadas. Ningu¡¦ quer ser envenenado pela poluição e acho que este ¡¦um componente muito importante do processo.
P: Voc¡¦est¡¦dizendo que existem dois fatores que aumentam o envolvimento do p¡¦lico: maior disponibilidade de informações sobre poluição ambiental e maior disseminação de informação?
Wheeler: Voc¡¦est¡¦analisando uma mudan¡¦ profunda de tradições, uma mudan¡¦ em direção ¡¦transpar¡¦cia. ¡¦realmente bastante not¡¦el. Tecnol¡¦ica e economicamente, ¡¦muito mais poss¡¦el agora disseminar informações e analis¡¦las na economia da informação. Os efeitos est¡¦ no M¡¦ico, no Brasil e na China, bem como nos Estados Unidos. Por isso, trata-se por um lado da quest¡¦ da viabilidade de sua execução e, por outro lado, de uma mudan¡¦ de consci¡¦cia que est¡¦acontecendo em todas as partes. As pessoas acreditam que o governo n¡¦ ¡¦o ¡¦ico participante e que as preocupações das pr¡¦rias pessoas dever¡¦ ser colocadas sobre a mesa diretamente, e n¡¦ atrav¡¦ de alguma ag¡¦cia, e o equil¡¦rio est¡¦se modificando.
¡¦realmente muito acalentador ver a que ponto algumas dessas medidas que basicamente abriram o processo melhoraram de fato a vida das pessoas em prazo muito curto. Se tiv¡¦semos que dizer uma frase sobre a satisfação de haver feito esse trabalho no Banco Mundial, esta seria: ver as r¡¦idas mudan¡¦s que reduziram claramente, em t¡¦ curto espa¡¦ de tempo, os problemas das pessoas.
O relat¡¦io "Greening Industry: New Roles for Communities, Markets and Governments" est¡¦dispon¡¦el na Internet, no endere¡¦:
http://worldbank.org/nipr/greening/full_text/index.htm
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