Los contratos del gobierno para la adquisici・ de bienes y servicios para proyectos de construcci・ tales como aeropuertos, presas y carreteras proporcionan inmensas oportunidades de sobornos, comisiones ilegales y otras retribuciones. En este art・ulo, Donald Strombom, ex jefe de compras del Banco Mundial, examina los efectos demoledores de la corrupci・ sobre el desarrollo y hace una evaluaci・ sobria de las dificultades que se encuentran al tratar de resolver el problema. Strombom es presidente de IDBC, compa骰a de consultores que asesora y capacita a sus clientes para obtener contratos internacionales mediante la competencia inteligente y eficaz de conformidad con las reglas y no con pr・ticas corruptas.

La corrupci・ adopta m・tiples formas: la variedad burocr・ica de menor cuant・, la corrupci・ de la polic・ y la judicatura y la corrupci・ del proceso electoral, son algunas de ellas. Pero, probablemente, ninguna est?m・ extendida ni tiene un costo tan elevado como la relativa a las compras: la compras por el gobierno de bienes, obras y servicios. La raz・ es simple. Si prescindimos de los sueldos y las prestaciones sociales estatales, las compras representan normalmente la mayor proporci・ del gasto p・lico en todos los niveles de gobierno. Tanto las sumas totales como las de los contratos individuales son inmensas y ofrecen oportunidades igualmente inmensas de sobornos, comisiones ilegales y otras retribuciones. El potencial de recompensa por la adjudicaci・ de un solo contrato a un licitante determinado puede exceder el sueldo leg・imo de toda la vida de trabajo de la persona encargada de la adjudicaci・. Las tentaciones son enormes y, en demasiados casos, el riesgo del castigo, relativamente peque・.

Los proyectos de obras p・licas, tales como aeropuertos, presas, carreteras, ferrocarriles subterr・eos metropolitanos y abastecimiento de agua, siempre han proporcionado los casos de corrupci・ m・ espectaculares y los que han recibido m・ publicidad. La corrupci・ tambi・ se centra en la compra de art・ulos de mucho precio como flotas de autobuses, maquinaria pesada para construcci・, aviones, turbinas y generadores, as? como art・ulos de uso diario, como material de oficina, productos farmac・ticos, libros de texto o uniformes, que se compran en grandes cantidades a・ tras a・.

Sin embargo, las pr・ticas corruptas evolucionan con las nuevas tendencias. La costumbre cada vez m・ generalizada de contratar consultores externos y adjudicar contratos a otras compa骰as para servicios de mantenimiento y de otra ・dole que anteriormente corr・n a cargo del personal de la misma empresa, son s・o dos ejemplos de las nuevas oportunidades de corrupci・. Tal vez el nuevo sector que presenta las mejores oportunidades, debido a la falta de familiaridad con lo que realmente entra・ y a los numerosos contratos de gran valor que genera, es el de la tecnolog・ de la informaci・. Los casos m・ espectaculares y llamativos son aqu・los en los que millones de d・ares cambian manos en la adjudicaci・ de un solo contrato o los que provocan la ca・a de gobiernos o partidos pol・icos, arrastrados por esc・dalos de sobornos que salen a la luz.

Ser・ un grave error pensar que la corrupci・ s・o se da en esos casos de gran magnitud y visibilidad. De hecho, se puede decir que ・as son las situaciones m・ f・iles de controlar y vigilar, siempre que exista la voluntad y los medios de hacerlo. La forma de corrupci・ m・ dif・il de controlar es la que est?enraizada en la cultura y afecta a sistemas de compras del Estado en toda su extensi・, desde el nivel m・ bajo del funcionario de contratos y el inspector en el terreno a los ministros o cargos m・ altos que tienen la ・tima palabra en la adjudicaci・ de contratos.

MODALIDADES DE CORRUPCION

・・o se produce la corrupci・ en las compras? La idea m・ popular del soborno es la de un presunto contratista que llega a la oficina de un ministro o un alcalde con una cartera llena de dinero inmediatamente antes de adoptarse una decisi・ cr・ica para la adjudicaci・ de un contrato, lo que es una caricatura divertida, pero un m・odo torpe y mal avenido con la tecnolog・ moderna. En la realidad, es m・ probable que sea un ingreso electr・ico en una cuenta extranjera, acciones de una empresa, una beca de estudios en una universidad prestigiosa para un hijo o una hija. El hecho de que el beneficiario puede utilizar la ganancia para una causa meritoria hace la corrupci・ mucho mas dif・il de combatir. Pero el pago directo de contratista a cliente por la adjudicaci・ de un contrato es s・o una de las modalidades hipot・icas de corrupci・, no necesariamente la m・ com・ o m・ costosa.

El soborno se suele producir en una etapa mucho m・ temprana del proceso de compra y puede entra・r la inclusi・ de una empresa en una lista restringida de licitantes, por ejemplo, o la incitaci・ a un cliente a redactar las condiciones de tal forma que quede pr・ticamente garantizada la adjudicaci・ del contrato. La corrupci・ tambi・ puede ocurrir enteramente entre compa骰as rivales que se confabulan para hacer una licitaci・ colusoria, sin que el cliente participe o est?siquiera consciente de lo que se trama. Las compa骰as acuerdan por adelantado qui・ va a presentar la licitaci・ y qu?oferta va a presentar, qui・ va a ganar y c・o se dividir・ los beneficios. Para ilustrar lo complicado que puede ser eliminar la corrupci・, la acreditaci・ previa de licitantes por un cliente para asegurar que s・o las compa骰as con las calificaciones y solvencia necesarias puedan presentar ofertas facilita inocentemente la colusi・ de los concursantes deshonestos, ya que la lista de los concursantes acreditados se hace p・lica con antelaci・.

Lo m・ probable es que la forma m・ costosa y extendida de corrupci・ ocurra despu・ de adjudicado el contrato. La corrupci・ no es un juego caritativo; los "ganadores" est・ decididos a recuperar el costo del soborno, para lo que recurren a una gran variedad de m・odos. El primer paso, sobre todo en la licitaci・ colusoria, consiste en inflar los precios de su oferta. El costo se puede recuperar m・ tarde, durante la ejecuci・ del contrato, sobrefacturando la cantidad de bienes entregados o trabajos realizados, reduciendo la calidad del material utilizado en la construcci・ o entregando modelos de bienes m・ baratos y consiguiendo cambiar los pedidos en el contrato para aumentar la cantidad de bienes vendidos o trabajos realizados a costos unitarios sobrevalorados. Una vez m・, la corrupci・ en la etapa posterior a la adjudicaci・ de un contrato se puede hacer con el conocimiento y consentimiento de, al menos, algunas partes de la organizaci・ del cliente, o a trav・ de iniciativas bien camufladas del contratista por s?solo.

Justo es decir, en descargo de los contratistas, que muchas de estas pr・ticas son intentos de protegerse contra las incertidumbres y riesgos que perciben en los sistemas de contrataci・ de los clientes, m・ bien que corrupci・ deliberada. En ese sentido, una mejor gesti・ del riesgo y de las condiciones de contrataci・ pudiera ser parte de un planteamiento para reducir las pr・ticas "corruptas".

El debate en torno a qui・ es responsable de la corrupci・ en las compras en gran parte no viene al caso, ya que no existe una norma ・ica. A veces la iniciativa claramente surge del cliente en forma de exigencias expl・itas del director de un porcentaje concreto del precio de la oferta o de los inspectores que "certifican" cantidades incorrectas para el pago a los contratistas (esto pone de relieve otra dificultad en la lucha contra la corrupci・: los clientes no son monol・icos, sino muchos individuos o grupos diferentes que miran por sus propios intereses). En otros casos, el licitante es el primero en ofrecer incentivos. La mayor・ de las veces, existe un cierto grado de complicidad entre el cliente y el licitante/contratista. Pero siempre, el contribuyente y el p・lico en general son los que pierden.

LOS COSTOS DE LA CORRUPCION

・u・ es el costo real de la corrupci・ en las compras? Una forma de averiguarlo es comparar los precios reales de bienes y servicios similares prestados en distintas situaciones; por ejemplo, en contratos adjudicados mediante negociaci・ directa o licitaci・ restringida, en comparaci・ con el concurso p・lico, aparentemente realizado de debida forma (Esto no significa que los contratos adjudicados por negociaci・ directa o licitaci・ restringida nunca sean apropiados; en algunos casos, son los procedimientos preferidos. La comparaci・ se debe hacer en casos en que es probable que ・tos no sean los m・odos m・ econ・icos o eficaces). Se suelen encontrar diferencias de precio del orden del 20% o el 30% y a veces considerablemente m・ elevadas. Estas comparaciones son, en el mejor de los casos, simples aproximaciones.

Se podr・ alegar que pr・ticamente es imposible encontrar un caso de referencia que est?completamente libre de la influencia de las pr・ticas corruptas y que las verdaderas diferencias de costo est・, por tanto, subvaloradas. Cuando la corrupci・ es end・ica, se puede decir sin temor a equivocarse, que a・de probablemente un m・imo del 20% al 25% al costo de las compras del Estado. A ra・ de un esc・dalo de corrupci・ que estall?en Mil・ hace varios a・s y dio lugar a numerosos enjuiciamientos penales y a un escrutinio m・ celoso de las pr・ticas de contrataci・ p・lica, los costos unitarios de varios proyectos importantes disminuyeron en m・ del 50%, seg・ un documento de trabajo del FMI titulado "Corruption, Public Investment and Growth" (Corrupci・, Inversi・ P・lica y Crecimiento), de Vito Tanzi y Hamid Davoodi. Con presupuestos de compras anuales de miles de millones o centenares de millones de d・ares, esto ya supone "verdadero dinero".

Si est・ en juego costos de esta magnitud, ・or qu?no se hace algo para evitar el despilfarro? Algunos justifican la falta de acci・ por el hecho de que "siempre ha existido, es parte del costo de hacer negocios". Otros alegan que no es realmente un "problema", ya que la corrupci・ genera beneficios econ・icos al "engrasar las ruedas" de burocracias ineficaces: ・e qu?otra forma se puede conseguir el oportuno despacho de aduanas, acelerar el pago de contratos y otros servicios similares? Y la realidad es que el soborno de los funcionarios extranjeros, por ejemplo, no es ilegal en muchos pa・es; hasta fechas muy recientes, s・o en Estados Unidos estaba en vigor y se aplicaba legislaci・ estricta para combatir las pr・ticas corruptas. El motivo de la inercia ha sido, probablemente, m・ que ninguna otra cosa, una combinaci・ de la oposici・ de intereses muy fuertes que se benefician de la continua corrupci・ y una falta de conocimiento por parte del p・lico de que las pr・ticas corruptas y sus costos se pueden ciertamente reducir, aun cuando no se puedan eliminar por completo.

Un acontecimiento positivo es que ahora se toman importantes medidas para dejar bien sentado que la corrupci・ no es parte aceptable del proceso de compras del Estado. Varias organizaciones que funcionan en distintos sectores est・ organizando una campa・ para aumentar la conciencia p・lica y facultar a los ciudadanos, extender el uso de pr・ticas correctas para las compras y sancionar a los infractores de normas establecidas.

ELEMENTOS DE LOS SISTEMAS PUBLICOS
DE COMPRAS BIEN CONCEBIDOS

・u・es son las caracter・ticas de un buen sistema de compras p・licas? Tiene que ser capaz de proporcionar los bienes y servicios que necesita el gobierno en el desempe・ de sus funciones de manera oportuna y a precios justos; es decir, debe ser econ・ico y eficaz. Debe dar amplia publicidad a las oportunidades de contrataci・. Los contratos se deben adjudicar a quienes pueden satisfacer las necesidades indicadas y las normas exigidas y presentan las mejores ofertas. Las normas deben ser claras y justas, el proceso transparente y los resultados previsibles. La base de todo el sistema debe ser la idea de que los funcionarios p・licos son responsables del uso debido de los fondos p・licos y que no se deben enriquecer por administrarlos. Desgraciadamente, todos estos conceptos todav・ no son aceptados o practicados universalmente y ah?yace una de las excusas o causas de la corrupci・.

Una vasta experiencia internacional muestra que el mejor medio de lograr estas caracter・ticas deseables es un sistema basado en m・odos debidamente dise・dos de competencia entre abastecedores calificados de bienes y servicios. Tambi・ existe acuerdo general en cuanto a los elementos principales de la licitaci・ p・lica, que son los siguientes:

Notificaci・ p・lica de las oportunidades de competir en concurso p・lico;

Preparaci・ de documentos que estipulen claramente las necesidades, describan el proceso de licitaci・ y los t・minos y condiciones del contrato y establezcan los criterios para su adjudicaci・;

Presentaci・ de pliegos secretos sellados, que se abrir・ en presencia de los concursantes en un lugar y una fecha determinados;

Evaluaci・ y comparaci・ imparciales de las ofertas por evaluadores competentes sin la influencia o injerencia de los licitantes u otras partes;

Adjudicaci・ del contrato al concursante que satisfaga todos los requisitos y presente la mejor oferta, seg・ la definici・ de los criterios de adjudicaci・ publicados.

Los gobiernos de muchos pa・es y de todos los niveles han elaborado y aplicado con ・ito procedimientos de compras basados en estos elementos fundamentales. Los principales bancos multilaterales de desarrollo --el Banco Mundial, los Bancos Africano, Asi・ico e Interamericano de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucci・ y Fomento, entre otros-- han adoptado normas de compras para los proyectos que financian. Para usar fondos de sus pr・tamos, el prestatario debe atenerse a las normas establecidas; los bancos supervisan sus pr・tamos para asegurar el debido cumplimiento de las normas. Todo incumplimiento de las normas puede dar por resultado la cancelaci・ del pr・tamo.

En 1993, la Comisi・ de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) adopt?una ley modelo para la adquisici・ de bienes y servicios que sirviera a los pa・es para evaluar y modernizar sus leyes y pr・ticas de compras. Esta ley modelo se formul?especialmente para ayudar a los pa・es en desarrollo y en transici・ de econom・s dirigidas a econom・s de mercado a evitar la ineficacia, la ineficiencia y el abuso en las compras p・licas como resultado de un marco legislativo inadecuado. Incorpora, pr・ticamente, todos los principios que hab・n elaborado los bancos multilaterales de desarrollo en sus normas de compras as?como procesos administrativos y judiciales de examen de decisiones de compras, lo que supone un paso importante hacia la elaboraci・ de normas y procedimientos internacionales.

El principal ・ito en este aspecto ha sido la elaboraci・ en 1994 del Acuerdo sobre Adquisiciones Estatales que se firm?en Marrakesh como parte de las negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Al Acuerdo, que entr?en vigor para los pa・es signatarios en enero de 1996, se le conoce m・ frecuentemente como normas de adquisici・ de la Organizaci・ Mundial del Comercio (OMC). A los gobiernos miembros de la OMC se les insta a adherirse a este acuerdo, aunque no est・ obligados a hacerlo. Se adhieran o no al acuerdo, sus normas y procedimientos son lo que m・ se acerca a una normas universales de buenas pr・ticas.

Al mismo tiempo, los pa・es miembros de la Organizaci・ de Cooperaci・ y Desarrollo Econ・icos (OCDE) se unieron para promover la adopci・ de leyes nacionales, similares a la Ley de pr・ticas extranjeras corruptas de Estados Unidos, que clasifican como delito y penalizan con graves sanciones el soborno de funcionarios del Estado, bien sea dentro del pa・ o en el extranjero, y otras formas de corrupci・ en las compras. En 1996, la Organizaci・ de los Estados Americanos aprob?una Convenci・ Interamericana sobre la Corrupci・. El mismo a・, la C・ara de Comercio Internacional propuso normas de conducta contra la corrupci・ para uso de las empresas y medidas correspondientes para los gobiernos. De repente, gran parte del mundo oficial y empresarial parece haber decidido que es preciso hacer algo para combatir la corrupci・.

Transparencia Internacional ha desempe・do una funci・ primordial al aumentar la percepci・ del p・lico respecto a la magnitud del problema y organizar campa・s populares contra la corrupci・. Su influencia ha sido la fuerza motriz de muchas de las campa・s de reforma que se llevan a cabo en todo el mundo.

・ignifican todas estas medidas positivas que se est・ adoptando simult・eamente que el fin de la corrupci・ en las compras est? pr・imo? Lamentablemente, no; pues, si bien las normas imponen orden y principios acertados al proceso, los corruptos recalcitrantes todav・ pueden hallar los medios de eludirlas y obtener sus comisiones il・itas. Por ejemplo, los bancos multilaterales de desarrollo dedican una parte considerable de personal y presupuesto administrativo a supervisar cada operaci・ crediticia y, sobre todo, a vigilar y aprobar los procedimientos y decisiones de compras. Sin embargo, algunos casos que han salido a la luz recientemente permiten suponer que 20% o m・ de esos recursos se pueden perder en algunos pa・es por "filtraciones", eufemismo por fondos que, a trav・ de pr・ticas corruptas, terminan en los bolsillos y las cuentas bancarias personales de funcionarios.

Incluso antes de que se hiciesen p・licos estos c・culos, las instituciones financieras internacionales hab・n adoptado medidas para reforzar su capacidad de combatir la corrupci・. Ampliaron sus normas de compras para incluir prohibiciones expl・itas contra el fraude y la corrupci・ e imponer sanciones estrictas en casos en que se descubran estas pr・ticas. Estas sanciones pueden consistir en denegar contratos a los infractores, prohibirles participar en licitaciones futuras para contratos financiados por los bancos, negarse a pagar contratos adjudicados indebidamente y, en casos extremos, cancelar los pr・tamos. Adem・ de su supervisi・ de normas de proyectos y requisitos de auditor・ financiera, los bancos multilaterales de desarrollo contrataron a empresas externas para realizar auditor・s de compras, a fin de determinar si los prestatarios observaban estrictamente sus normas y procedimientos.

Junto con estas medidas m・ estrictas de vigilancia y supervisi・ de proyectos, los bancos multilaterales de desarrollo est・ adoptando otras medidas para garantizar que los prestatarios realmente comprendan y puedan aplicar correctamente buenos procedimientos de compras. Por ejemplo, el Banco Mundial exige ahora evaluaciones regulares de las normas de compras de sus prestatarios y de su capacidad org・ica de aplicarlas debidamente. La conformidad con las pr・ticas aceptadas y la prueba de corrupci・ son los dos aspectos claves en los que se concentra la investigaci・. Estas evaluaciones de las compras de los pa・es, que se realizan en colaboraci・ con el pa・ prestatario, constituyen la base del dise・ y financiamiento de los programas de asistencia t・nica necesarios para establecer competencia profesional.

SE INTENSIFICA LA LUCHA

La experiencia de las instituciones financieras internacionales y otras demuestra uno de los axiomas de las compras; la corrupci・ no se detiene o reduce s・o con buenas normas. Cada vez es m・ obvio que se necesitan otros esfuerzos concertados para tener un efecto significativo sobre las pr・ticas corruptas. Todo el mundo debe estar consciente de que quebrantar las normas es un acto ilegal que ser?descubierto y castigado. Esto requiere sistemas de vigilancia y auditor・ eficaces as?como organismos de aplicaci・ con voluntad y capacidad de adoptar medidas contra los infractores, sea cual sea su posici・. Requiere una judicatura incorruptible y capaz de dictar y hacer cumplir condenas. Exige tambi・ la formaci・ de conjuntos de profesionales de las compras libres de injerencia pol・ica en sus decisiones de adjudicaci・ de contratos. Es preciso limitar las tentaciones que puedan tener estas personas de caer ellas mismas en pr・ticas corruptas ofreci・doles remuneraciones razonables que les compensen por su honradez. En resumen, la reducci・ de la corrupci・ puede exigir nada menos que una reorganizaci・ total de la administraci・ p・lica y del sistema de gobierno.

Para luchar contra la corrupci・ se necesitan ideas originales y criterios innovadores. Un acontecimiento prometedor es el movimiento para llevar la transparencia a los procesos de compras dirigido por grupos de ciudadanos a los que no les divierte que los funcionarios del Estado se enriquezcan a su costa. Hasta ahora, su labor se ha concentrado principalmente en reclutar ciudadanos que piensan igual que ellos y en dar publicidad a los casos de corrupci・, pero estos grupos suelen carecer de medios para ahondar de manera sistem・ica en el proceso de reforma. Se deber・n dise・r medios para que ellos, como aut・ticas partes interesadas, desempe・n una funci・ m・ activa en la vigilancia y verificaci・ de la limpieza de los procesos de compras. La dificultad est?en c・o lograr que realicen una labor significativa sin caer ellos mismos en la corrupci・.

La complejidad de esta empresa no se debe tomar como excusa para no hacer nada. Muchos ・ganos p・licos ya han realizado importantes adelantos en la reducci・ de la corrupci・ y se ha obtenido bastante experiencia para se・lar con cierta garant・ los tipos de medidas que se necesitan y que dar・ resultado. La reacci・ del p・lico frente a la corrupci・ probablemente nunca ha sido m・ fuerte, en parte, porque cada vez es m・ evidente que el p・lico es el principal perdedor si contin・ este lacra.

No hay mejor momento para movilizar las fuerzas en un intento serio de limitar la corrupci・ en las compras. Pero las reformas se deben realizar con expectativas realistas en cuanto al tiempo y los recursos que exigir?el empe・. Tendr・ que pasar a・s antes de lograr beneficios duraderos, y los esfuerzos sostenidos deben ser conmensurables con el problema. Ser・ una tragedia si las buenas intenciones s・o estuvieran respaldadas con medidas t・idas para salir del paso, que permitan que contin・ como siempre el problema y lleven el des・imo al esp・itu de los reformadores.