La passation des march・ relatifs ?des travaux publics, qu'il s'agisse de la construction d'a・oports, de barrages ou d'autoroutes par exemple, ouvre grand la porte aux pots-de-vin, aux ristournes occultes et ?d'autres formes de gratifications illicites. Dans le pr・ent article, un ancien responsable de la passation des march・ ?la Banque mondiale, M. Donald Strombom, examine les effets pernicieux de la corruption sur le d・eloppement et les difficult・ auxquelles on se heurte lorsque l'on tente de s'attaquer ?ce ph・om・e. M. Strombom est actuellement pr・ident du bureau d'・udes IDBC, qui aide ses clients ?constituer des dossiers de soumission ? des appels d'offres en misant sur des strat・ies efficaces pour dominer la concurrence tout en se gardant de se livrer ?des pratiques de corruption.

La corruption rev・ de nombreuses formes - elle est pr・ente parmi les gratte-papier et petits bureaucrates mesquins, dans la police et dans l'appareil judiciaire aussi bien que lors d'・ections, pour ne citer que ces exemples. Mais c'est probablement dans le domaine de la passation des march・ publics- c'est-?dire de l'achat de biens, de travaux et de services par l'・at - qu'elle ・end le plus ses tentacules et que son co・ est le plus ・ev? Les raisons en sont simples. Si l'on met de c・?les traitements des fonctionnaires et les prestations sociales, la passation des march・ publics absorbe normalement la plus grande part des d・enses publiques ?tous les niveaux de l'Administration. Au vu du caract・e consid・able des sommes en jeu, qu'on les envisage globalement ou ne serait-ce m・e que sous l'angle des contrats individuels, on ne s'・onnera pas que le terrain soit propice au versement de pots-de-vin, de ristournes occultes et d'autres gratifications illicites. Que l'on choisisse bien l'adjudicataire du march? et l'on peut gagner avec ce seul contrat plus d'argent que n'en toucherait l・itimement un agent public tout au long de sa carri・e. Les tentations sont consid・ables et, trop souvent, les risques de punition relativement minimes.

Les projets de travaux publics - a・oports, barrages, autoroutes, m・ros, r・eaux d'alimentation en eau - ont de tout temps donn? lieu aux scandales les plus spectaculaires, et ce dans le monde entier. Au palmar・ de la corruption vient ensuite l'achat de mat・iel ou d'・uipement particuli・ement co・eux, par exemple des autobus, du mat・iel de construction, des avions, des turbines et des blocs ・ectrog・es. Ajoutons ?cela les achats moins importants, mais effectu・ en grosses quantit・ ann・ apr・ ann・ : c'est le cas des fournitures de bureau, des produits pharmaceutiques, des livres scolaires et des uniformes.

Cela dit, les pratiques de corruption s'adaptent ?l'・olution des circonstances. Ainsi le recours croissant aux consultants et aux contrats de sous-traitance pour les services nagu・e assur・ par le personnel interne (entretien, par exemple) offre-t-il de nouvelles occasions de corruption. Dans les domaines de cr・tion r・ente, c'est celui des techniques d'information qui est probablement le plus favorable ?l'essor de la corruption, parce qu'on conna・ g・・alement mal les questions en jeu et que les march・, fort nombreux, portent sur des sommes consid・ables. Les affaires les plus spectaculaires qui d・raient la chronique ont trait ?l'adjudication de march・ d'une valeur de plusieurs millions de dollars ou ?des scandales qui entra・ent la chute de gouvernements et de partis politiques pour des affaires de corruption d・oil・s au grand jour.

Pour autant, on aurait tort de croire que la corruption n'existe que dans ces seules affaires qui d・rayent la chronique. En fait, on pourrait arguer que ces situations sont les plus faciles ? surveiller et ?ma・riser - il suffit d'avoir la volont?et les moyens de le faire. Les aspects de ce ph・om・e les plus d・icats ?・adiquer sont ceux qui sont intimement li・ ?la culture m・e du pays et qui impr・nent toutes les ・apes de la passation des march・, depuis le plus petit rond-de-cuir et l'inspecteur sur le terrain jusqu'aux ministres ou au chef d'・at, qui ont le dernier mot ?dire quand il s'agit d'approuver un march?

Les multiples facettes de la corruption

Comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des march・publics ? L'image qui vient tout de suite ?l'esprit est celle d'un chef d'entreprise qui arrive dans le bureau d'un ministre ou d'un maire, avec ?la main une serviette pleine ?craquer de billets de banque, juste avant que ne soit prise une d・ision cruciale qui aura une influence sur l'adjudication d'un march?public. La caricature pr・e ?sourire, mais ?notre ・oque moderne elle refl・e une r・lit?tomb・ en d・u・ude. L'heure est aux virements ・ectroniques sur un compte ・ranger, aux dons d'actions, aux bourses d'・udes dans une universit?prestigieuse pour un fils ou une fille. Lorsqu'elle sert ?financer de nobles causes, comme elle le fait parfois, la corruption se r・・e encore plus difficile ? combattre. Toujours est-il que la gratification illicite remise directement au client par le chef d'entreprise en ・hange de l'adjudication d'un march?ne repr・ente qu'un sc・ario parmi de nombreux autres, lequel n'est pas n・essairement le plus courant ni le plus co・eux.

La corruption se manifeste souvent ?un stade beaucoup plus pr・oce de la proc・ure de passation d'un march?nbsp;: par exemple lorsqu'on s'arrange pour inscrire le nom d'une entreprise sur la liste des soumissionnaires qui r・ondent ?un appel d'offres restreint ou que l'on encourage un client ?r・iger le cahier des charges du projet de telle mani・e qu'il se trouvera automatiquement d・ign? adjudicataire du march? Dans d'autres cas, ce sont les entreprises qui concluent entre elles des arrangements collusoires ou qui s'arrangent pour fixer le prix de leur offre ?l'insu total du client, lequel ne se doute de rien. Elles d・ident d'un commun accord lesquelles parmi elles r・ondront ?l'appel d'offres, le prix qu'elles proposeront, celle qui se verra adjuger le march?et la fa・n de se partager les b・・ices entre elles. On se fait ais・ent une id・ du casse-t・e que pose l'・imination de la corruption quand on consid・e que la pr・ualification des soumissionnaires par un client favorise les arrangements collusoires - puisque la liste des candidats est connue ? l'avance - alors que le but recherch?est de s'assurer que seules les entreprises comp・entes et financi・ement saines r・ondront ? l'appel d'offres.

En toute probabilit? la corruption prend des proportions nettement plus consid・ables - et elle se r・・e aussi beaucoup plus co・euse - apr・ l'adjudication des march・. La corruption n'est pas une question de charit?nbsp;; l'adjudicataire du march?a toutes les intentions de rentrer dans ses fonds, et il a diverses fa・ns de s'y prendre. Pour commencer, en particulier s'il agit en collusion avec d'autres, il peut gonfler artificiellement le prix de l'offre. Pendant la phase d'ex・ution du march? il peut aussi surestimer la quantit?de mat・iel livr?ou de travail fourni, substituer des mat・iaux de construction ou des marchandises de qualit?inf・ieure ?ceux qui avaient ・?promis et obtenir des modifications du contrat de fa・n ? accro・re la quantit?des biens vendus ou du travail effectu? ? un prix unitaire excessivement ・ev? Ici encore, la corruption au cours de la phase suivant l'adjudication du march?peut se faire avec le consentement d'au moins certains ・・ents de l'organisation du client ou alors ?l'insu de celui-ci, lorsque le chef d'entreprise agit seul et qu'il cache bien son jeu.

Pour ・re juste envers les chefs d'entreprise, il faut admettre que les pratiques susmentionn・s sont motiv・s par la n・essit? qu'ils ressentent de se prot・er contre les incertitudes et les risques jug・ inh・ents ?la proc・ure d'adjudication du client plus que par l'app・ du gain. ?cet ・ard, l'am・ioration de la gestion des risques et des conditions de la proc・ure de passation des march・ pourrait contribuer dans une certaine mesure ?enrayer les pratiques de corruption.

C'est en grande partie peine perdue que de chercher ?savoir sur qui il convient de rejeter le bl・e de la corruption dans la passation des march・ publics, parce qu'il y a trop de cas de figures. On reconna・ indubitablement la culpabilit?du client, comme cela se produit parfois, lorsqu'un directeur exige qu'on lui ristourne une fraction du paiement qui r・ultera de l'ex・ution du march?ou que des inspecteurs certifient conformes les bordereaux de vente des clients alors qu'ils savent pertinemment que les quantit・ indiqu・s sont fausses. (Voil?une difficult?suppl・entaire de la lutte contre la corruption : loin de former un bloc homog・e, les clients regroupent au contraire toutes sortes d'individus et de groupes qui veillent ?leur propre int・・.) Dans d'autres cas, c'est le soumissionnaire qui fait une ouverture. La plupart du temps, le client et le chef d'entreprise agissent en complicit??des degr・ divers. Mais ?chaque fois, ce sont les contribuables et le public qui font les frais de la corruption.

Le co・ de la corruption

Quel est le co・ r・l de la corruption dans la passation des march・publics ? On peut s'en faire une id・ en comparant les prix des marchandises et des services propos・ dans diverses conditions, par exemple dans le cadre de march・ attribu・ ? l'issue de n・ociations directes ou d'un appel d'offres restreint par opposition ?ceux qui sont indiqu・ dans un appel ?la concurrence dont la publicit?est faite ouvertement et dans les r・les. (Il ne faut pas en d・uire que les march・ adjug・ par n・ociations directes ou ?la suite d'un appel d'offres restreint ne sont jamais des options acceptables ; dans certains cas, c'est la meilleure fa・n de proc・er. Les comparaisons n'auront donc de valeur que si elles sont limit・s aux cas o?ces m・hodes ne sont probablement pas les plus ・onomiques ni les plus efficaces.) Les diff・ences de prix atteignent couramment 20 ?30%, parfois beaucoup plus encore. Ces comparaisons sont tout au mieux des estimations grossi・es.

D'aucuns argueront qu'il est pratiquement impossible de trouver un cas de r・・ence qui soit totalement d・ourvu de l'influence des pratiques de corruption et que l'・art v・itable des prix est par cons・uent plus important encore. Au bas mot, l?o?elle est g・・alis・, la corruption ajoute au moins 20 ?25% au co・ des prix annonc・ dans les contrats de march・ publics. ?la suite d'un scandale qui a ・lat??Milan il y a quelques ann・s, et qui a d・ouch?sur de nombreuses mises en examen pour corruption aussi bien que sur le renforcement de la surveillance des pratiques suivies dans la passation des march・ publics, le co・ unitaire des grands projets de construction a diminu?de plus de moiti? selon un document de travail du Fonds mon・aire international ・abli par MM. Vito Tanzi et Hamid Davoodi et paru sous le titre anglais Corruption, Public Investment and Growth. Quand on sait que le budget des achats se chiffre ?des centaines de millions de dollars par an, voire des milliards, les sommes en jeu donnent vraiment ?r・l・hir.

Si la corruption co・e si cher que cela, pourquoi ne fait-on rien pour corriger les abus ? Certaines personnes rationalisent l'apathie en faisant valoir l'argument selon lequel la corruption a toujours exist?et qu'il faut l'assimiler ?des frais professionnels. D'autres vous diront que la corruption n'est pas vraiment un ?nbsp;probl・e ?puisqu'elle produit des avantages ・onomiques : si l'on ne graissait pas les rouages des bureaucraties inefficaces, comment, par exemple, pourrait-on accomplir rapidement les formalit・ de douane ou obtenir le paiement rapide des factures en rapport avec le march?nbsp;? Il ne faut pas oublier que la corruption d'agents publics ・rangers n'est pas contraire ?la loi dans de nombreux pays ; jusqu'?une date tr・ r・ente, les ・ats- Unis ・aient en fait le seul pays dont la l・islation interdit clairement le trafic d'influence ?l'・ranger et qui r・rime durement toute infraction. Mais la raison la plus probable de l'apathie face ? la corruption tient ?l'opposition de ceux qui en profitent le plus, conjugu・ au fait que le public ne se rend pas compte qu'il est certainement possible, sinon d'・iminer compl・ement la corruption, tout au moins d'en r・uire consid・ablement le co・.

La bonne nouvelle, c'est que l'on adopte des mesures importantes pour faire clairement comprendre que la corruption n'a pas sa place dans la passation des march・ publics. Abordant la question sous plusieurs angles, diverses organisations sont en train d'orchestrer une campagne visant ?sensibiliser l'opinion publique et ? mobiliser les citoyens, ?・argir le recours ?des pratiques rationnelles lors de la passation des march・ et ?p・aliser ceux qui enfreindraient les normes ・ablies.

Les ・・ents des bons syst・es de passation des march・ publics

Quelles sont les caract・istiques d'un bon syst・e de passation des march・ ? Il doit garantir dans les d・ais prescrits et ?un prix ・uitable la livraison des biens et des services dont les pouvoirs publics ont besoin dans l'exercice de leurs fonctions ; en d'autres termes, il doit associer ・onomie et efficacit? Les appels ? la concurrence doivent toujours faire l'objet d'une vaste campagne publicitaire. Les march・ doivent ・re adjug・ aux chefs d'entreprise capables de livrer les biens ou les services stipul・, en respectant les normes indiqu・s, et dont l'offre est la plus int・essante. Les r・les doivent ・re claires et ・uitables, la proc・ure transparente, les r・ultats pr・isibles. Le principe selon lequel les agents publics doivent justifier de l'utilisation des fonds publics et qu'ils ne doivent pas s'enrichir doit constituer la cl?de vo・e de tout le syt・e. Malheureusement, tous ces concepts ne sont pas encore universellement accept・ ni appliqu・, et l?r・ide l'une des causes de la corruption.

L'exp・ience acquise sur une large base internationale montre que la mise en place d'un syst・e qui repose sur des m・hodes de concurrence judicieusement con・es parmi des fournisseurs qualifi・ de biens et de services constitue le meilleur moyen d'imposer ces caract・istiques d・irables. De m・e, on s'accorde g・・alement ? reconna・re que la proc・ure d'appel d'offres doit comporter en priorit?les ・・ents suivants :

l'annonce publique de l'appel ?la concurrence,

l'existence de documents qui servent ? d・inir clairement les besoins, ?d・rire la proc・ure d'appel d'offres ainsi que les termes et les conditions du march? et ?pr・iser les crit・es de s・ection de l'adjudicataire du march?

la soumission d'offres sous pli ferm? l'ouverture des plis devant se faire en pr・ence de tous les soumissionnaires ?une heure et en un lieu pr・is・,

l'・aluation impartiale et la comparaison des offres par des ・aluateurs comp・ents, en dehors de toute influence ou de toute ing・ence des soumissionnaires ou d'autres parties,

l'adjudication du march?au soumissionnaire qui remplit toutes les conditions requises et qui propose l'offre la meilleure, conform・ent aux crit・es de s・ection publi・.

Vers la normalisation universelle de pratiques rationnelles

Dans de nombreux pays et ?tous les niveaux, les pouvoirs publics ont formul?des proc・ures de passation des march・ qui regroupent ces ・・ents fondamentaux et ils se f・icitent des r・ultats obtenus. Les grandes banques multilat・ales de d・eloppement, notamment la Banque mondiale, les Banques africaine, asiatique et interam・icaine de d・eloppement et la Banque europ・nne pour la reconstruction et le d・eloppement, ont toutes adopt?des r・les en la mati・e qui s'appliquent aux projets dont elles assurent le financement. Les emprunteurs ne peuvent avoir acc・ aux cr・its que s'ils les suivent scrupuleusement, et les banques veillent au grain pour s'assurer que tel est bien le cas. Les contrevenants risquent l'annulation pure et simple de leurs pr・s.

En 1993, la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI) a adopt?une loi type sur la passation de march・ publics de biens, de travaux et de services, dont les pays peuvent s'inspirer aux fins de l'・aluation et de la modernisation de leurs lois et pratiques relatives ?la passation des march・ publics. Elle visait particuli・ement ?aider les pays en d・eloppement ou en transition - c'est-?dire ceux qui abandonnent l'・onomie planifi・ au profit de l'・onomie de march?- ?・iter l'inefficacit?et les abus dans la passation des march・ publics, cons・uence directe de l'insuffisance de leur r・ime juridique. Elle reprenait pratiquement tous les principes que les banques multilat・ales de d・eloppement avaient d・?incorpor・ dans leurs r・les relatives ?la passation des march・ et pr・oyait des mesures administratives et judiciaires aux fins de la r・ision des d・isions prises dans ce domaine, ce qui constituait un pas important dans la formulation de r・les et de proc・ures internationales uniformes.

Toutefois, l'Accord sur les march・ publics qui a ・?conclu dans le cadre des n・ociations tenues sous l'・ide du GATT et qui a ・? sign?en 1994 ?Marrakesh nous a fait faire, lui, un v・itable bond en avant. Entr?en vigueur en janvier 1996 dans les pays signataires, cet accord est mieux connu sous le nom de r・les de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) relatives ?la passation des march・ publics. Les pays membres de l'OMC sont encourag・ ?adh・er ? cet accord, mais non oblig・ de le faire. Ind・endamment du choix des ・ats membres en la mati・e, il n'emp・he que les r・les et les proc・ures qu'il contient nous rapprochent autant que faire se peut d'un code universel de bonne conduite.

Par ailleurs, les pays membres de l'Organisation de coop・ation et de d・eloppement ・onomiques (OCDE) ont men?une action concert・ visant ?promouvoir l'adoption de lois nationales, semblables ? celle dont se sont dot・ les ・ats-Unis pour interdire le trafic d'influence ?l'・ranger, et qui sanctionnent la corruption d'agents publics ・rangers dans les transactions commerciales et d'autres pratiques de corruption ・alement passibles de lourdes sanctions. La m・e ann・, la Chambre internationale de commerce a propos?l'adoption d'un code de conduite applicable aux soci・・ et aux pouvoirs publics pour tenter de lutter contre la corruption. On a l'impression tout ?coup que la majorit?des ・ats et des milieux d'affaires ont d・id?de prendre des mesures en la mati・e.

?cet ・ard, il convient de souligner le r・e cl?que joue l'association Transparency International en sensibilisant le public ?l'ampleur du probl・e et en mobilisant les bonnes volont・ ? l'・helon local au nom de la lutte contre les pots-de-vin. C'est ? elle que l'on doit un grand nombre des efforts de r・orme qui sont actuellement d・loy・ ?travers le monde.

Faut-il en conclure que la convergence de tous ces ・・ents positifs va nous faire atteindre l'objectif de l'・imination de la corruption dans les march・ publics ? H・as, non, car si les r・les apportent de l'ordre et des principes rationnels ?la proc・ure, les personnes malhonn・es peuvent toujours trouver les moyens de les contourner pour toucher leurs pots-de-vin. Les banques multilat・ales de d・eloppement, par exemple, consacrent une part importante de leur budget de fonctionnement, et beaucoup de personnel, ?la surveillance de chaque op・ation de pr・, une attention particuli・e ・ant accord・ au suivi et ?l'approbation des proc・ures relatives aux march・ publics et des d・isions y aff・ant. Malgr? cela, la divulgation d'informations r・entes donne ?penser que 20% des cr・its allou・, m・e plus peut-・re, feraient l'objet de ?nbsp;fuites ? euph・isme pour parler de l'argent qui tombe dans les poches ou le compte en banque d'agents publics corrompus.

Avant m・e que ces estimations ne deviennent publiques, les institutions financi・es internationales avaient d・?pris des mesures de nature ?renforcer les moyens ?leur disposition pour lutter contre la corruption. Elles ont ・argi la port・ de leurs r・les sur les march・ publics de fa・n ?inclure explicitement l'interdiction de la fraude et de la corruption et ?imposer de lourdes sanctions au cas o? pareilles pratiques seraient d・ouvertes : refus d'adjuger des march・ aux entreprises mises en cause, interdiction de participer aux appels d'offres dans le cadre de march・ financ・ par les banques, refus de d・ourser les fonds promis en cas d'irr・ularit?dans la proc・ure d'adjudication, voire, dans les cas extr・es, annulation int・rale des pr・s. En outre, en sus de leur supervision habituelle des projets et des contr・es financiers ordinaires, les banques multilat・ales de d・eloppement ont commenc??faire appel ?des v・ificateurs externes pour d・erminer si les emprunteurs respectaient scrupuleusement les r・les et les proc・ures relatives aux march・ publics.

Parall・ement au renforcement du suivi et de la supervision des projets, les banques prennent des mesures pour s'assurer que les emprunteurs comprennent v・itablement les proc・ures rationnelles de passation des march・ et qu'ils sont capables de les appliquer correctement. Ainsi la Banque mondiale exige-t-elle maintenant l'・aluation p・iodique des r・les relatives ?la passation des march・ publics dans les pays emprunteurs et de la capacit? organisationnelle de ces derniers ?les mettre en ・uvre. La conformit? aux pratiques accept・s et la recherche de pratiques de corruption repr・entent deux grands domaines d'enqu・e. Effectu・s en concertation avec le pays emprunteur, ces ・aluations servent de point de d・art ?la conception et au financement de programmes d'assistance technique, s'il y a lieu d'・offer la comp・ence professionnelle.

La n・essit?d'intensifier la lutte

L'exp・ience acquise notamment par les institutions financi・es internationales d・ontre l'un des truismes de la passation des march・ publics : il ne suffit pas de se doter de r・les rationnelles pour mettre un terme ?la corruption, ni m・e pour la freiner. On se rend de plus en plus clairement compte qu'il faut imp・ativement engager d'autres actions coordonn・s si l'on veut porter un coup fatal aux pratiques de corruption. Tout le monde doit savoir que les infractions aux r・les en place constituent des actes illicites qui seront d・ouverts et r・rim・. D・ lors, il s'agit d'adopter des syst・es efficaces de suivi et de v・ification des comptes et de se doter d'organismes qui auront la volont?et les moyens de poursuivre leurs contrevenants, ind・endamment de leur rang d'importance. Il faut aussi pouvoir compter sur un appareil judiciaire qui ne soit pas corruptible et qui puisse prononcer des condamnations et les faire appliquer. De m・e, il est important de former des sp・ialistes des march・ publics qui puissent d・ider de l'adjudication des march・ en ・ant ?l'abri des pressions politiques. Pour att・uer le risque qu'ils c・ent eux-m・es ?la tentation de fermer les yeux sur les pratiques de corruption, il faut les r・un・er raisonnablement en compensation de leur honn・et? Bref, on ne pourra faire reculer la corruption qu'au prix de la refonte compl・e de la fonction publique et du syst・e de conduite des affaires publiques.

Il nous faut acculer l'imagination ?des choix novateurs si nous voulons triompher de la corruption. ?cet ・ard, on peut se r・ouir du mouvement en faveur de la transparence dans les march・ publics qui a ・?mis en branle par des groupes de citoyens lass・ de voir des agents publics s'enrichir ?leurs d・ens. ?ce jour, leurs d・arches visent principalement ?recruter des ・es s・urs dans la population et ?faire conna・re les cas de corruption, mais il manque souvent ? ces groupes les moyens d'agir en profondeur sur le processus de r・orme. Puisqu'ils sont directement concern・, il convient de d・ager pour eux les moyens de leur faire jouer un r・e plus actif dans le suivi et dans la v・ification des proc・ures de passation des march・. La difficult?consiste ?les faire participer de fa・n constructive, sans risquer toutefois de les corrompre ?leur tour.

La complexit?de la lutte contre la corruption ne doit pas servir d'excuse ?l'apathie. Un grand nombre d'organismes publics ont d・? fait des progr・ notables, et nous avons acquis suffisamment d'exp・ience pour ・re relativement s・s des mesures qu'il convient de prendre afin de voir nos efforts aboutir. L'opinion publique n'a jamais r・gi aussi vigoureusement ?la corruption, probablement parce qu'il devient de plus en plus clair que le public est le grand perdant dans l'affaire.

Il n'y aura jamais de meilleur moment que maintenant pour mobiliser toutes nos forces en vue d'・adiquer la corruption de la passation des march・ publics. N・nmoins, il faut ・re r・liste quand on pense au temps et aux ressources qui devront ・re consacr・s aux r・ormes. Si l'on veut obtenir des r・ultats durables, il faudra y passer des ann・s, et les efforts soutenus devront ・re proportionn・ ? l'ampleur du probl・e. Il serait particuli・ement regrettable que de bonnes intentions soient suivies de seules mesures ?court terme, prises sans l'adh・ion du c・ur et de l'esprit, et que la corruption aille toujours bon train tandis que les r・ormateurs se d・ourageront.