Tres expertos entrevistados para este artículo examinan las relaciones dinámicas entre los acuerdos comerciales regionales y el sistema de comercio multilateral.

La creciente prominencia de los acuerdos regionales de comercio plantea el interrogante de si el libre comercio entre los socios comerciales de una región es compatible con la meta de libre comercio entre todas las naciones.

El problema surge, en parte, debido a la tenacidad con la que los gobiernos han buscado realizar pactos regionales de libre comercio desde los años 80. Fue para esas fechas que Estados Unidos optó por cambiar una política largamente establecida al negociar acuerdos de libre comercio con Israel y Canadá, con lo que preparó el terreno para el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). Durante ese mismo período, la Comunidad Europea acogió a otros países como miembros y estrechó más los lazos políticos entre todos sus miembros para convertirse en la Unión Europea (UE).

Más recientemente, en el foro de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (CEAP) se anunciaron planes para establecer una zona de libre comercio en la región, con la fecha límite del año 2010 para los países industrializados y del 2020 para los demás países. El éxito de NAFTA ha abierto el camino a las negociaciones de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que incluirá a todas las democracias del hemisferio occidental.

Para algunos expertos entrevistados recientemente por Perspectivas Económicas, éstos y otros acuerdos regionales comerciales están a la vanguardia de la liberalización y son un buen indicador del deseo de los gobiernos de experimentar con sus vecinos, aun cuando continúan impulsando un comercio más libre a nivel multilateral.

Para otros, estos acuerdos representan una tendencia peligrosa hacia un mundo "tripolarizado" y dominado por bloques rígidos de comercio en Europa, las América y Asia Oriental. Lejos de ser el "fundamento" del comercio internacional, los grupos regionales son un posible "impedimento" que puede restarle atención al plan multilateral y son, esencialmente, contrarios a sus objetivos, dicen los críticos.

"Las zonas de libre comercio son arma de dos filos", dice el economista Jagdish Bhagwati de la Universidad de Columbia. "Proporcionan libre comercio a sus miembros, pero entrañan, por definición, la discriminación contra los que no son miembros .... Hay que tener este concepto claro".

Sin embargo, la cuestión de la exclusividad, según Robert Lawrence de la Universidad de Harvard, se resolverá en la medida en la que los grupos regionales estén dispuestos a admitir nuevos miembros. "Si la historia nos sirve de guía, estos bloques se ampliarán", agregó Lawrence.

La Unión Europea surgió del acuerdo de Benelox entre tres naciones (Bélgica, Holanda y Luxemburgo), así como NAFTA surgió del Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá, que se amplió con la entrada de México y, según Lawrence, pronto incluirá a Chile.

Examen de motivos

"La clave consiste en hacer un examen de los motivos de los países que se unen a estos grupos comerciales", dijo Lawrence. "¿Por qué quieren estos acuerdos? ¿Es que quieren retirarse del comercio y el intercambio, o es que consideran que son un escalón para establecer mejores relaciones comerciales con sus vecinos y con el resto del mundo? Me parece que se trata de lo último".

Lawrence le atribuye al NAFTA el haber incitado al resto de las democracias del hemisferio occidental a dedicarse a la apertura del comercio para el año 2.005 y estimular a los países de la CEAP a anunciar su propio plan de libre comercio. "Creo que se pueden alegar razones contra estos acuerdos regionales basándose en que son aislantes, pero me parece que se estaría ignorando el hecho de que crean una dinámica competitiva de inclusión", dijo.

Lawrence dice que, según su cuenta, hay 10 países que no pertenecen a ningún grupo comercial regional (entre ellos, India es el más significativo) y sostiene que éstos no están realmente aislados. "Pueden tratar de unirse a una zona de comercio regional en particular, pero no tienen que hacerlo ya que existe también un sistema mundial de comercio", dijo Lawrence.

Bhagwati considera que es de lamentar el entusiasmo por los bloques regionales precisamente porque la conclusión de las arduas negociaciones de la Ronda Uruguay produjeron la Organización Mundial del Comercio (OMC) --un foro que verdaderamente incluye a todos los miembros para trabajar en pro de "la máxima división del trabajo y los máximos beneficios del comercio".

Por el contrario, los acuerdos regionales restan valor al plan multilateral de libre comercio ya que proporcionan a los gobiernos posibilidades "más cómodas" para negociar entre vecinos, dijo Bhagwati. Sin embargo, en la opinión de Bhagwati, esa misma comodidad también amenaza con producir normas y preferencias que perjudican los intereses de los que no son miembros.

"El peligro siempre está presente, aunque aún no se ha materializado", coincide Gary Hufbauer, una autoridad en esta materia afiliado al Instituto de Economía Internacional.

Al identificar lo que el considera son los grupos regionales "más importantes" -- UE, NAFTA, CEAP, Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y ANAS (Asociación de Naciones del Asia Sudoriental) -- Hufbauer dice que hay poca evidencia de que los bloques comerciales desatiendan los requerimientos de los países no miembros.

Añade Hufbauer que dos notables excepciones son la protección de los intereses agrícolas por la Unión Europea y las "normas de origen" adoptadas por NAFTA para prevenir la importación de ciertos productos por un país miembro con régimen de aranceles bajos para enviarlos finalmente a otro país miembro.

"En el caso de Europa, el área más sobresaliente es la agricultura, que ha sido campo de batalla durante tres décadas pero que puede no lo sea tanto en el futuro", dijo Hufbauer. "En el caso de NAFTA, otros países se han quejado y se quejan todavía de normas de origen demasiado detalladas y `estrictas' en varios sectores -- particularmente textiles, ropa y automóviles -- que pueden ser perjudiciales a sus intereses".

Sin embargo, Hufbauer cree que, en general, los grupos regionales no sólo han hecho avanzar la liberalización entre sus miembros -- lo cual era de esperarse-- sino también la liberalización hacia el resto del mundo.

Supervisión necesaria

Hufbauer dice también que la OMC debe supervisar de manera más efectiva los bloques regionales para evitar que se cometan abusos. "Tenemos un sistema de buena conducta, pero ningún examen externo de la buena conducta", dijo.

Lawrence, quien también propone haya mayor supervisión, dice que la OMC hace poco más que poner el sello de aprobación a los nuevos acuerdos bilaterales y regionales de comercio.

"En la actualidad, los acuerdos bilaterales y regionales de comercio pueden entrar en vigor si no hay oposición de ningún miembro de la OMC", dijo. "Creo que sería mejor si la OMC tuviera que tomar un determinación positiva -- para dar su aprobación".

La OMC podría imponer más disciplina al exigir, por ejemplo, que la norma de origen se aplique igualmente a todos los productos que se comercian dentro de un bloque regional. "Que se aplique la norma de origen que se quiera", dijo él, "porque los tejemanejes sólo comienzan cuando los negociadores comienzan a adaptar las normas de origen a productos específicos".

Bhagwati sostiene que las diferencias regionales sobre normas de origen y política de inversión sólo complican los esfuerzos para lograr el libre comercio en todo el mundo.

Hay cientos de acuerdos bilaterales y regionales de comercio en vigor, dijo, y cuando llega el momento de acordar normas multilaterales, "lo que hay es un berenjenal" con cientos de normas diferentes, "preferencias múltiples y cruzadas" y "una maraña de discriminaciones".

Estas no sólo son difíciles de desentrañar y entender, sino que representan también "intereses creados" que lucharán fuertemente por mantenerlas en vigor, dijo Bhagwati.

Hufbauer dice que esa objeción es "teórica", pero no por ello incorrecta. "El tiempo dirá si Bhagwati tiene o no tiene la razón", dijo.

Hufbauer señala que la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) existe todavía a pesar de que sus principales miembros se han unido a la Unión Europea. "El hecho de la existencia de AELC y su propio conjunto de normas no fue un impedimento mayor, ni siquiera creo fuera un impedimento menor, en la decisión de los principales miembros de unirse a la UE", dijo. "Era simplemente algo mucho mayor".

Hace poco, los miembros del Pacto Andino (Bolivia, Colombia y Venezuela) han estado negociando su entrada al Mercosur, aun cuando los dos conjuntos de normas comerciales difieren considerablemente, dice Hufbauer.

"Dicho eso", agregó, "ciertamente se pueden mencionar casos de intereses políticos creados y de ciertos acuerdos que dificultan el progreso. Así que es una preocupación legítima".

Lawrence dice que el proceso de liberalización del comercio puede resolver por sí mismo algunos de los problemas mencionados por Bhagwati.

"Se puede cambiar las normas de origen", dijo Lawrence. "De hecho, cuando se está hablando del libre comercio internacional, no se necesita ninguna norma de origen. La única razón de ser de una norma de origen, en primer lugar, es que dos países de un bloque dado tengan niveles diferentes de barreras comerciales en relación al resto del mundo. Si ambos acuerdan tener el comercio libre y total, no necesitan normas de origen".

Lawrence también sostiene que el sistema multilateral se beneficia cuando siente presión de sectores regionales paralelos.

Después de que la CEAP se comprometió a alcanzar el objetivo de libre comercio para el año 2020, algunos economistas dijeron que la propia OMC debía establecer el objetivo de un mundo de libre comercio para 2020 o por lo menos para una fecha determinada, dice Lawrence.

"Como ya se ha visto que un grupo muy diverso de países del Asia y Pacífico -- unos en vías de desarrollo y otros ya desarrollados -- puede hacer este compromiso, el camino está abierto para que el sistema comercial internacional haga lo mismo", dijo Lawrence.

Además, algunas de las medidas trascendentales que son posibles entre grupos más pequeños de países, quizás nunca se realizarían si los países están limitados a negociar únicamente a las negociaciones multilaterales. Lawrence menciona la misión de NAFTA de liberalizar las normas extranjeras de inversión como algo que no se habría podido realizar en el contexto de la Ronda Uruguay, sencillamente porque muchos países no estaban listos para hacerlo.

"De modo que, si se cree en la inversión libre, ¿cuál es la opción? Se puede tener una opción a nivel regional o no se puede tener ninguna por el momento", dijo Lawrence.

"El hecho de que los acuerdos regionales logren más que la Organización Mundial del Comercio -- que tienen más alcance -- es, en realidad, su punto fuerte", dijo Lawrence. Y si la OMC se siente amenazada por los grupos regionales comerciales, sea todo para bien, dijo, "porque las opciones y la competencia son las que mejores resultados nos dan".