El gran reto que afrontan hoy los formuladores de política comercial es asegurar que los acuerdos regionales y multilaterales de comercio se desarrollen de manera acoplada y no separada, dice Renato Ruggiero, director general de la Organización Mundial del Comercio.

Una base importante del sistema multilateral de comercio, representado por la Organización Mundial del Comercio (OMC), es la ausencia de discriminación en el comercio entre sus miembros; expresada en el principio de trato de nación más favorecida (NMF) de esta misma organización. Sin embargo, la concesión del trato preferencial dentro del contexto de los acuerdos regionales es la excepción más notable al principio de NMF. Esta excepción, que se establece en el Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), predecesor de la OMC, fue redactada a fines de la década del 40 y tomaba por sentado que la liberalización del comercio regional constituía una aplicación progresista de las reducciones arancelarias basadas en NMF.

Si bien la proliferación de acuerdos regionales de comercio son motivo de preocupación por su efecto en el sistema comercial multilateral, la opinión que comparte la gran mayoría de la comunidad comercial internacional es que estos dos sistemas no han sido contradictorios. Sin embargo, la relación entre un sistema regionalista y un sistema multilateral, ambos basados en el principio de NMF, es compleja y se hace más compleja a medida que aumenta el número y el alcance de las iniciativas regionales. El asegurar que el regionalismo y multilateralismo se desarrollen de manera acoplada y no separada es quizá la cuestión más apremiante que afrontan hoy los formuladores de política comercial. Hay cuatro elementos que posiblemente puedan proporcionar una solución a este problema.

La función de la CRTA

El primero es la mejora de la capacidad organizativa de la OMC para abordar los acuerdos regionales de comercio. El número cada vez mayor de acuerdos regionales, unido a la relación entre el regionalismo y el multilateralismo, y la impresionante carga de trabajo de la OMC en los acuerdos regionales, motivó que el pasado 6 de febrero el Consejo de la OMC acordara establecer la Comisión de Acuerdos Regionales de Comercio (CRTA). Si bien ello parece ser una decisión de procedimiento en respuesta a una cuestión de fundamento, tanto las pautas de amplio alcance de la CRTA como la labor ya realizada por ella demuestran que los miembros de la OMC están preparados para discutir la esencia de la relación entre el regionalismo y el multilateralismo.

Las pautas de la CRTA incluyen, entre otros, el examen de los acuerdos regionales de comercio a la luz de las normas de la OMC, el desarrollo de procedimientos que faciliten y mejoren el proceso de examen, y como una tarea nueva asignada a sus miembros, la consideración de las consecuencias sistémicas de las iniciativas y acuerdos regionales de comercio para el sistema comercial multilateral y la relación entre ellos.

En el período comprendido entre mayo y septiembre de 1996, la CRTA celebró cuatro reuniones en las que se trataron todos los puntos correspondientes a ese período. Para fines de 1996, la comisión habrá considerado 21 acuerdos (de un total de 32 acuerdos regionales que le corresponde examinar a los miembros de la OMC), entre ellos el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, la expansión de la Comunidad Europea con la admisión de Austria, Finlandia y Suecia, y el Acuerdo del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Se ha logrado progreso asimismo en la facilitación y mejora del proceso de examen.

Vale la pena notar que las mejoras que están bajo consideración son mayormente de procedimiento. Sin embargo, el mandato de la comisión de considerar las consecuencias sistémicas de los acuerdos e iniciativas regionales de comercio para el sistema comercial multilateral y la relación entre ellos, proporciona a los miembros la oportunidad de abordar algunas cuestiones fundamentales relacionadas con el regionalismo y el multilateralismo.

El debate sobre este tema, que no se pretende sea de carácter jurídico, tiene como fin hacer posible que los miembros de la OMC identifiquen las consecuencias sistémicas y la relación entre los avances paralelos hacia el regionalismo y el multilateralismo. Este análisis puede contribuir a que los miembros definan los elementos que asegurarán que el regionalismo complemente el multilateralismo y no compita con él. La comisión realiza en la actualidad un análisis horizontal de algunos de los elementos que se encuentran en las iniciativas y acuerdos regionales de comercio que son relevantes a la OMC -- barreras técnicas al comercio, normas sanitarias y fitosanitarias, normas de origen, entre otras --, para proporcionar a sus miembros un panorama más completo de lo que sucede en la práctica.

El momento oportuno y la política

Una segunda respuesta a la necesidad de asegurar que el regionalismo y el multilateralismo se desarrollen acoplados tiene que ver con asegurar que las iniciativas de liberalización multilateral procedan a la par con las regionales. Lo que los países estén dispuestos a hacer regionalmente deben hacerlo también multilateralmente, si es que se ha de mantener un paralelismo entre los compromisos regionales y los multilaterales. En la práctica, ello significa presionar con insistencia para cumplir el programa de la OMC, incluso acelerarlo en lo posible, y también equivale a mantener a la OMC en la vanguardia del nuevo plan de comercio.

Una tercera respuesta implica mejorar el aspecto político de la OMC. Los países miembros del foro de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (CEAP) se reúnen a nivel de jefes de gobierno y más frecuentemente a nivel ministerial. Lo mismo se puede decir de otros grupos regionales. En cambio, las reuniones entre ministros de la OMC están programadas para celebrarse cada dos años. Sin embargo, el sistema multilateral se va haciendo cada vez más una cuestión de política. Ello sucede porque su evolución también tiene que ver cada vez más con las políticas regulatorias nacionales que con los obstáculos entre fronteras, lo que significa que los problemas del sistema son tanto políticos como técnicos. La lógica sugiere que la participación activa de los dirigentes políticos debe convertirse en una característica normal de la OMC, así como lo es de muchos grupos regionales.

Regionalismo abierto

Por último, algunos de los grupos regionales recién formados (como CEAP y MERCOSUR) contienen un compromiso que es muy importante para el futuro del sistema multilateral: El "regionalismo abierto". En lo que se refiere al significado de regionalismo abierto, éste se puede definir eligiendo entre dos opciones:

La primera asegura que cualquier área preferencial, aun cuando es una excepción al principio básico de la OMC --la cláusula de NMF-- será compatible con las normas de la OMC. Si bien la posibilidad de hacer dicha excepción fue concebida por los encargados de redactar el GATT, la proliferación de grupos regionales puede tener como resultado que la excepción se convierta en la norma, con el riesgo de que se efectúe un cambio en la naturaleza misma del sistema.

La segunda interpretación de regionalismo abierto prevé la eliminación gradual de las barreras comerciales dentro del grupo regional a un ritmo y tiempo más o menos igual al de la reducción de barreras para quienes no son miembros. Ello significa que la liberalización regional sería, en general, consecuente no solo con las normas de la OMC sino también con el principio de NMF, y esto es muy importante.

La elección entre estas opciones es de importancia crítica porque las mismas desenlazan en resultados muy diferentes. En el primer caso, se vería una división del mundo comercial en dos o tres áreas intercontinentales preferenciales, cada una con sus propias normas y libre comercio dentro de su área, pero con la continua existencia de barreras externas entre los bloques. Por otra parte, la segunda opción produciría la convergencia gradual basada en normas y principios compartidos por todos los principales grupos regionales. En este caso, se tendría al final un mercado internacional libre, con unas normas y una disciplina acordadas por la comunidad internacional y aplicadas a todos los países y con la capacidad de ampararse en el respeto de los derechos y las obligaciones que todos han contraído libremente.