L'arme des sanctions ・onomiques pr・ente de l'int・・ m・e si ce n'est pas celle qu'il faut brandir en premier contre les ・ats au comportement irresponsable, d・lare M. Stuart Eizenstat, sous-secr・aire d'・at charg?des affaires ・onomiques, commerciales et agricoles.

Le recours accru aux sanctions d・oule de la fin de la guerre froide ; les ・ats-Unis en imposent ?titre unilat・al parce qu'ils ont des responsabilit・ uniques au monde, indique le haut responsable. Dans la mesure du possible, ils pr・・ent les mesures multilat・ales, mais quand ils doivent en infliger sur une base unilat・ale ils s'arrangent pour qu'elles portent un grand coup au pays vis?tout en ・argnant autant que faire se peut les soci・・ am・icaines et les alli・ des ・ats-Unis.

Evoquant la loi Helms-Burton, qui s'applique aux soci・・ ・rang・es ayant des relations d'affaires ?Cuba, et une loi du Massachusetts, qui a trait ?celles qui sont en relations commerciales avec la Birmanie, M. Eizenstat fait grief ?l'Union europ・nne d'avoir saisi l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Il explique les objections du gouvernement Clinton portant sur diverses propositions de loi actuellement ?l'・ude au Congr・ qui visent ?retirer au pr・ident la libert?de man・uvre dont il dispose quand il s'agit de prendre des sanctions. En outre, il manifeste de l'int・・ pour les textes qui proposent de r・ormer la proc・ure suivie par le Congr・ en mati・e de sanctions.

Question - Quelle politique g・・ale le gouvernement Clinton suit-il lorsqu'il impose des sanctions ・onomiques qui sont motiv・s par la politique ・rang・e ?

M. Eizenstat - Les sanctions ・onomiques constituent un outil important de politique ・rang・e, ?mi-chemin entre la diplomatie et l'usage de la force. Les ・ats-Unis y ont recours lorsque d'autres mesures se r・・ent insuffisantes et que leur application a de bonnes chances d'amener l'・at r・alcitrant ? revenir ?de meilleurs sentiments. Elles se justifient lorsque la diplomatie classique et d'autres tentatives de persuasion ont ・hou? mais il ne faut pas y voir une mesure de premier choix. En r・le g・・ale, elles doivent viser les ・ats ?nbsp;d・oy・ ?qui ne respecte pas le droit international.

Consid・・s en tant qu'instrument de politique ・rang・e, les sanctions ne rel・ent pas d'un r・ime unique d'application. Si le gouvernement dispose de la marge de man・uvre voulue lorsqu'il les ・abore, il s'arrange pour qu'elles touchent ?son point le plus vuln・able le pays au comportement r・r・ensible et pour qu'elles m・agent en m・e temps les int・・s des ・ats-Unis, dans la mesure du possible.

Les sanctions sont destin・s ?faire ressortir l'inconduite des ・ats ?nbsp;d・oy・ ? ?changer les comportements qui menacent l'int・・ national des ・ats-Unis et la stabilit?de la communaut? internationale. On y a recours dans le domaine des droits de l'homme, du terrorisme, des stup・iants, des armes de destruction massive... bref, ?chaque fois qu'un ・at se comporte contrairement au droit international.

Lorsque nous d・idons de prendre des sanctions, nous pr・・ons celles qui recueillent le soutien et la participation d'autres ・ats, et ce afin d'en maximiser l'efficacit? Les sanctions multilat・ales sont plus susceptibles d'atteindre leur objectif parce qu'elles t・oignent de l'unit?de la communaut?internationale, surtout si un maximum d'entreprises et d'int・・s commerciaux du monde entier s'y associent. De surcro・, elles att・uent le tort caus?aux entreprises am・icaines dans la mesure o?elles distribuent le fardeau entre les pays.

Cela dit, nous sommes pr・s ?recourir unilat・alement aux sanctions lorsque nous ne parvenons pas ?mettre sur pied un r・ime multilat・al et que d'importants int・・s nationaux sont en jeu. Les sanctions de cette nature doivent ・re con・es de mani・e ?・re compatibles avec nos obligations internationales et en tenant compte du facteur ?nbsp;rentabilit?nbsp;? Le pr・ident doit pouvoir appliquer des sanctions unilat・ales s'il le juge opportun, comme le lui permet le titre III de la loi Helms-Burton.

Nos amis et alli・ doivent comprendre, car c'est important, qu'en ce qui nous concerne les ・hanges commerciaux n'ont pas lieu en vase clos. De m・e, la prosp・it?repose sur l'existence d'un monde stable et ?l'abri du danger, au sein duquel les pays respectent des r・les communes de conduite. Le fait d'entretenir des relations d'affaires normales avec des ・ats ?nbsp;d・oy・ ?a souvent pour effet de conforter ceux-ci dans leur capacit?de porter atteinte non seulement aux int・・s des ・ats-Unis, mais aussi ?ceux de leurs amis et de leurs alli・.

Les mesures que nous avons adopt・s sont con・es de mani・e ? maximiser la pression exerc・ sur les r・imes d・oy・ et ? encourager les comportements respectueux des principes et des valeurs de base qui sous-tendent tout le syst・e multilat・al.

Question - Qu'est-ce qui explique que les ・ats-Unis aient intensifi?leur recours aux sanctions depuis le d・ut des ann・s quatre-vingt-dix ?

M. Einzenstat - ?mon avis, ce ph・om・e tient ? l'・olution de la situation dans le monde. La fin de la guerre froide a entra・?dans son sillon toute une foule de probl・es complexes. En leur qualit?de premi・e puissance mondiale, les ・ats-Unis ont l'obligation de donner l'exemple dans ces domaines, ce qui fait que nous nous trouvons souvent directement amen・ ?aborder la question des sanctions, notamment en ce qui concerne le trafic des stup・iants, le non-respect des droits fondamentaux de la personne humaine, le terrorisme, la prolif・ation des armes nucl・ires. Ces domaines ont toujours ・?importants, mais ils avaient tendance ?・re rel・u・ au second plan parce que les pr・ccupations de la guerre froide les ・lipsaient. Ce sont eux maintenant eux qui tiennent la vedette.

Or, ce sont souvent les ・ats ?nbsp;d・oy・ ?qui se rendent le plus r・uli・ement coupables d'un comportement inacceptable. Les sanctions constituent donc une r・onse logique ?ces situations particuli・es encore que, je le rep・e, elles ne doivent pas ・re notre arme de premier choix, car nous devons ・uiser les autres voies diplomatiques et politiques avant d'y recourir.

Question - Que dites-vous aux entreprises am・icaines et aux alli・ des ・ats-Unis qui sont hostiles aux sanctions unilat・ales ainsi qu'?ceux qui arguent que les sanctions ne produisent g・・alement pas l'effet escompt?nbsp;?

M. Eizenstat - Nous sommes conscients de l'opposition de nos alli・ et de nos milieux d'affaires ?certains types de sanctions. Nous nous effor・ns toujours d'appliquer les sanctions de mani・e ? maximiser la pression sur l'・at vis?tout en att・uant les tensions entre nos alli・ et amis et en nuisant le moins possible ?nos entreprises.

Nous comprenons, en particulier, que les entreprises am・icaines p・issent des sanctions unilat・ales. Par exemple, l'interdiction des exportations entra・e, outre la perte de d・ouch・, celle d'emplois, non seulement sur le plan des ventes initiales, mais aussi souvent pendant des ann・s, puisque le service apr・-vente se trouve affect? en particulier dans un march?comp・itif ou naissant. En outre, les sanctions peuvent gravement compromettre les relations des ・ats-Unis avec le pays vis?et d・avantager les entreprises dans les secteurs non touch・ par les sanctions. Les pi・es am・icaines peuvent ne plus faire partie des produits fabriqu・, et les soci・・ am・icaines peuvent ・re exclues de consortiums.

Les sanctions multilat・ales sont celles qui ont le plus de chance de promouvoir nos int・・s. Cela dit, faute d'un embargo multilat・al total, la perte de d・ouch・ aux ・ats-Unis ou de l'acc・ ?des capitaux am・icains peut causer un pr・udice au pays vis? Une option logique consiste donc ?refuser cet acc・ ?un ・at au comportement inacceptable.

Prenons maintenant les cas o?les sanctions multilat・ales se sont g・・alement r・・・s efficaces. Il est vrai qu'il a fallu s'armer de patience, mais les sanctions multilat・ales contre l'Afrique du Sud ont assur・ent contribu?au d・ant・ement de l'apartheid. Elles ont assur・ent contribu?aussi ?amener la Serbie ?la table de n・ociation ?Dayton. Les sanctions limitent les d・・s que l'Irak et la Libye sont en mesure d'infliger aux pays ・ris de paix.

Sans aucun doute, les sanctions unilat・ales ont plus de mal ? donner la preuve de leur efficacit? Il n'emp・he que, dans certains cas, il est important que les ・ats-Unis insistent sur certaines valeurs qui leur sont ch・es, m・e si l'efficacit?imm・iate des sanctions se r・・e modeste. Nous nous effor・ns toujours de mettre dans la balance, d'une part les responsibilit・ qui nous incombent de donner l'exemple, de faire conna・re les valeurs des ・ats-Unis, de prot・er leurs int・・s et ceux du monde dans des domaines tels que le terrorisme, le trafic des stup・iants et la prolif・ation des armes nucl・ires, et, d'autre part, le co・ qui s'ensuivra sur le plan de nos relations avec nos alli・ et de nos int・・s ・onomiques. C'est un ・uilibre d・icat. Il n'est pas facile ?r・liser.

Question - Que dit le gouvernement aux alli・ qui se plaignent des dispositions ?effet extraterritorial de la loi Helms- Burton et de la loi relative ?l'Iran et ?la Libye ?

M. Eizenstat - Avant tout, je tiens ?pr・iser que la loi Helms-Burton vise exclusivement les soci・・ ・rang・es qui profitent de l'usage de biens confisqu・ ?des Am・icains. M・e les partisans du moindre effort peuvent d・erminer l'origine de ces biens, parce que le d・artement d'・at (minist・e des affaires ・rang・es) a ・abli la liste des biens confisqu・. D・ lors, je vois mal en quoi cette loi d・asse le simple cadre de la protection l・itime du droit de propri・?dont jouissent les ressortissants am・icains.

Les accords de l'Organisation mondiale du commerce n'abordent pas directement la question des sanctions. Nous sommes conscients des inqui・udes que suscitent les sanctions, et c'est pour cela que nous nous effor・ns de maximiser la pression sur les ・ats vis・ et de r・uire au maximum les frictions avec nos alli・. Nous sommes convaincus que les mesures que nous avons prises sont conformes ? nos obligations internationales. Nous sommes pr・s ?les d・endre et nous sommes convaincus que l'Union europ・nne a tort de vouloir discuter au sein d'une organisation sp・ialis・ dans le commerce des diff・ends qui rel・ent essentiellement de la politique.

La loi qui pr・oit des sanctions contre l'Iran et la Libye n'a pas fait l'objet d'une plainte. Quant ?la plainte qui a ・?port・ contre la loi Helms-Burton, elle a ・?suspendue apr・ l'accord conclu le 11 avril et par lequel les ・ats-Unis et l'Union europ・nne s'engagent ? tenter de formuler une discipline internationale qui pourrait, si elle est adopt・ et respect・, entra・er la modification du titre IV de la loi Helms-Burton.

Question - O?en sont les ・ats-Unis dans leurs n・ociations avec l'Union europ・nne ?

M. Eizenstat - Nous n・ocions tr・ s・ieusement avec l'Union europ・nne en vue de commencer ?・aborer des disciplines internationales propres ?dissuader les investissements dans des entreprises expropri・s dans un pays quelconque. En d・it des nombreux obstacles qui demeurent, je crois que nous avons commenc??faire des progr・. Les n・ociations se font de bonne foi de part et d'autre.

Par ailleurs, nous avons engag?un dialogue sinc・e avec le Congr・ en vue de l'adoption d'un amendement qui donnerait au pr・ident le pouvoir d'accorder des d・ogations au titre IV de la loi Helms-Burton si ces disciplines sont n・oci・s et respect・s. Nos travaux avec le Congr・ s'effectuent dans la plus grande transparence, et nous tenons les chefs de file du S・at et de la Chambre des repr・entants au courant de la progression de nos n・ociations.

C'est ainsi, nous semble-t-il, qu'il convient de r・ler ces questions - et non pas en demandant ?un groupe de sp・ialistes du commerce de se prononcer sur des diff・ends d'ordre essentiellement politique. Cela ne pourrait qu'affaiblir l'OMC ; celle-ci se verrait en effet expos・ inutilement aux critiques, voire ?la condamnation, du Congr・. L'OMC n'est pas l'enceinte qui convient pour r・oudre les diff・ends politiques ; elle est indiqu・ pour les litiges classiques d'ordre commercial. Par exemple, personne ne peut affirmer s・ieusement que la loi qui pr・oit des sanctions contre l'Iran et la Libye ou la loi Helms-Burton ont ・?adopt・s ? titre de m・anisme de protection commerciale. Non. Elles ont ・?vot・s pour promouvoir des objectifs de politique ・rang・e sans chercher ? accorder des avantages aux entreprises am・icaines au d・riment de soci・・ ・rang・es.

Question - Que pensez-vous de la proposition de loi visant ?abroger la disposition qui permet au pr・ident d'accorder pour une p・iode de six mois une d・ogation au titre III de la loi Helms-Burton ?

M. Eizenstat - Ce serait une tr・ grave erreur, parce que nous avons pu utiliser la libert?d'action que nous laisse le titre III de cette loi pour mobiliser une coalition multilat・ale d'int・・s - la plus forte depuis trente-sept ans que Fidel Castro est au pouvoir - qui s'emploie ?promouvoir la d・ocratie et les droits de l'homme ?Cuba.

L'adoption par l'Union europ・nne, en d・embre, d'une position commune subordonnant la moindre am・ioration des relations politiques et ・onomiques ?des changements sp・ifiques du comportement de Cuba en mati・e de droits de l'homme et de d・ocratie, les mesures prises par nos amis d'Am・ique latine lors du sommet ib・o-am・icain, les d・arches des organisations non gouvernementales europ・nnes et celles des milieux d'affaires europ・ns, tout cela a ・?possible gr・e ?la libert?de man・uvre que reconna・ le titre III.

Que l'on ・imine cette marge de man・uvre, et l'on compromettra gravement les progr・ que nous avons faits ; ce serait agir aussi de mani・e diam・ralement oppos・ aux efforts qui sont consentis par le Congr・ et par le gouvernement pour solliciter la coop・ation du plus grand nombre possible de pays d・ireux d'isoler Fidel Castro et d'encourager l'adoption de changements ?Cuba en mati・e de droits de l'homme et de d・ocratie. Ce serait un coup tr・ dur, une erreur tr・ grave.

Question - Quelle est la position du gouvernement ? l'・ard des sanctions appliqu・s par l'administration d'un ・at f・・? ou de collectivit・ locales en g・・al, ou en ce qui concerne en particulier la loi du Massachusetts qui pr・oit des sanctions contre les soci・・ qui ont des relations commerciales avec la Birmanie ?

M. Eizenstat - En r・le g・・ale, il est pr・・able de laisser le pr・ident et le secr・aire d'・at (ministre des affaires ・rang・es) d・inir la politique ・rang・e. Cela dit, nous comprenons les motifs, les consid・ations morales et les pr・ccupations relatives aux droits de l'homme, qui ont pouss?le Massachusetts ?agir comme il l'a fait, et comme l'ont fait du reste d'autres ・ats dans d'autres circonstances.

Une fois encore, nous sommes d蜃us que l'Union europ・nne ait eu recours au m・anisme de consultation de l'OMC aux fins de r・lement d'un diff・end, puisque nous recherchions de bonne foi ?r・ler cette question. C'est un exemple de plus de recours ?l'OMC qui est motiv? par une mesure n'ayant manifestement rien ?voir avec le protectionnisme.

C'est d'autant plus frappant que les ・ats-Unis et l'Union europ・nne ont en commun le vif d・ir de voir la situation des droits de l'homme s'am・iorer en Birmanie. Soit dit en passant, l'Union europ・nne a pris des mesures en ce sens, ?un degr?plus important, je crois, que beaucoup ne le pensent. Par exemple, elle a suspendu son aide ・onomique ?la Birmanie et elle refuse de participer aux r・nions o?ce pays est repr・ent?

Au vu de cette situation et de l'adoption ?l'unanimit?d'une r・olution du Parlement europ・n qui demande ?la Commission europ・nne de s'abstenir de s'attaquer ?la loi du Massachusetts dans le contexte de la proc・ure de r・lement des diff・ends de l'OMC, il y a vraiment de quoi s'・onner que l'Union europ・nne ait d・id? d'agir comme elle l'a fait.

Puisque nous ne pouvons ・arter l'・entualit?d'une proc・ure juridique, je ne suis pas dispos??parler des effets pr・um・ de cette loi, et il serait pr・atur?de discuter notre strat・ie. Mais nous poursuivrons nos consultations avec les responsables comp・ents du Massachusetts et de l'Union europ・nne pour tenter de parvenir une solution qui soit mutellement satisfaisante.

Question - Que pensez-vous de la loi, parrain・ par M. Bill McCollum, qu'a adopt・ la Chambre des repr・entants et qui retire au pr・ident le pouvoir de prendre des sanctions contre la Syrie et le Soudan, pays qui figurent pourtant sur la liste des ・ats soutenant le terrorisme qu'a dress・ le d・artement d'・at ?

M. Eizenstat - Je me suis entretenu ?ce sujet avec M. McCollum, qui a ?c・ur d'emp・her les pays inscrits sur la liste du d・artement d'・at de commettre des actes de terrorisme, et nous respectons les motifs qui le poussent ?agir de la sorte. Cela dit, la port・ de ce texte de loi et son incidence sur certains pays, dont la Syrie, nous inspirent des inqui・udes. Nous essayons d'engager la Syrie dans un processus de paix qui pourrait bien att・uer les actes de terrorisme dont s'inqui・e M. McCollum, ?juste titre d'ailleurs. Nous nous employons ?trouver un terrain d'entente avec les parlementaires qui parrainent cette proposition de loi. Nous avons encore du travail ?faire, mais M. McCollum m'a assur?qu'il ・ait pr・ ?discuter avec nous des points qui nous tracassent.

Question - Quelles r・lexions vous inspire la proposition de loi Specter-Wolf qui pr・oit l'application de sanctions unilat・ales aux pays pratiquant la discrimination en mati・e de religion ?

M. Eizenstat - Nous sommes en train de l'examiner. Comme vous vous en doutez, nous avons des id・s bien arr・・s en ce qui concerne cette forme de discrimination. Le pr・ident et d'autres hauts responsables, ?commencer par le secr・aire d'・at, se sont prononc・ en termes ・ergiques sur le sujet. Mais nous voulons ・re s・s de choisir les m・anismes les plus efficaces qui soient pour prot・er la libert?religieuse.

Question - Que pensez-vous des suggestions ・ises par un petit nombre de parlementaires pour r・ormer la proc・ure d'imposition des sanctions par le Congr・, notamment en ce qui concerne les crit・es ?retenir pour estimer l'efficacit?probable de ces mesures punitives et l'analyse de leur efficacit?nbsp;?

M. Eizenstat - Nous avons commenc??nous pencher sur la question et ?t・er le terrain aupr・ des milieux d'affaires, entre autres. Ces suggestions refl・ent les inqui・udes que leur suscite le recours croissant aux sanctions. Dans les semaines et les mois ? venir, nous examinerons cette proposition, encore en cours d'・aboration, et nous r・l・hirons aux pr・ccupations des milieux d'affaires en veillant ?ce que notre politique relative aux sanctions soit efficace et que nous disposions de la souplesse n・essaire pour appliquer les mesures de cette nature quand la situation l'exige pour des raisons de s・urit?nationale, mais de fa・n ?compromettre le moins possible nos int・・s commerciaux et nos relations avec nos alli・. Il est dans notre int・・ de trouver le juste milieu.

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Propos recueillis par Bruce Odessey, journaliste de l'USIA