Las maneras tradicionales en que se mide la pobreza consideran si los individuos o las familias tienen los alimentos adecuados o ingresos suficientes para comprarlos. Pero estas maneras de medir la pobreza, en el mejor de los casos, conducen apenas a una comprensi・ parcial de la pobreza y, con frecuencia, a programas de reducci・ de la pobreza desenfocados o inefectivos. No logran captar muchos aspectos de la privaci・, incluso la falta de acceso a servicios esenciales de salud, el alfabetismo y la carencia de voz pol・ica y protecci・ jur・ica. Tampoco reconocen el problema tremendo que la gente pobre afronta en lo que respecta a la salud, problema que est・vinculado a la mala calidad de la vivienda y la falta de servicios b・icos.

Si bien el resultado final de la pobreza entre las familias rurales y urbanas -- insuficiencia de alimentos que hace que peligren la salud y vida de los miembros de la familia -- puede ser el mismo, sus causas var・n. Por ejemplo, la causa de la pobreza de una familia rural que depende de una peque・ parcela de tierra y que enfrenta una mala cosecha no es la misma que la de una familia urbana en una comunidad de barriadas de emergencia cuyo principal productor de ingresos ha perdido su trabajo debido a una recesi・ econ・ica o a una enfermedad o que ha sufrido una p・dida de ingreso real. Los programas orientados a reducir la pobreza rural y urbana deben reconocer estas diferencias. Pero, tambi・ deben reconocer los v・culos que existen entre las zonas rurales y urbanas. La respuesta de una familia rural a una mala cosecha puede ser enviar a uno de sus miembros a una zona urbana en busca de trabajo; una familia urbana puede responder a una baja en los ingresos enviando a sus hijos menores a parientes rurales.

En qu・fallan las medidas de pobreza basadas en el ingreso

Durante los ・timos diez a・s, se ha ensanchado la brecha entre lo que se entiende por pobreza y c・o se la mide. Por un lado, un volumen creciente de literatura basada mayormente en estudios emp・icos describe las muchas dimensiones de la pobreza -- entre ellas la falta de bienes, derechos, acceso a servicios y de voz pol・ica -- y discute cu・es de los grupos de la poblaci・ son los m・ vulnerables. Esta literatura ha se・lado c・o la discriminaci・ muchas veces causa o aumenta la pobreza, cont・dose en la misma la discriminaci・ contra la mujer, los ni・s y grupos ・nicos determinados. Por el otro lado est・la literatura oficial, la que en su mayor・ se concentra en las tendencias de la pobreza y obtiene su informaci・ de encuestas gubernamentales o de instituciones internacionales que emplean umbrales de pobreza convencionales basados en el ingreso.

La mayor・ de las definiciones de la pobreza que se aplican a Africa, Asia y Am・ica Latina se basan en definiciones desarrolladas d・adas atr・ en Europa y Am・ica del Norte, cuando las poblaciones eran mayormente urbanas y las proporciones de las poblaciones econ・icamente activas que trabajaban en la agricultura eran relativamente peque・s y estaban declinando. Los umbrales de pobreza que se utilizan ahora se establecieron definiendo el nivel de ingresos necesarios para pagar los alimentos b・icos y otras necesidades esenciales. Pero en los pa・es de ingresos bajos y medianos con poblaciones mayormente rurales, la mayor・ de la pobreza no es causada por falta de ingresos sino por falta de acceso a tierras suficientes para cultivos y crianza de ganado y la falta de otros recursos no monetarios.

Los umbrales de pobreza basados en el ingreso tienen dos otras limitaciones. Primero, los niveles de los ingresos en que se basan son demasiado bajos; consideran poco o nada el costo de las necesidades esenciales no alimentarias como el transporte, mantener los ni・s en la escuela y pagar por el agua y el cuidado de la salud, aun cuando estos servicios representan costos elevados para la mayor・ de las familias de ingresos bajos. Segundo, no toman en cuenta tales aspectos de la pobreza como viviendas de mala calidad, acceso insuficiente a servicios de emergencia y de protecci・ jur・ica, y no tener voz en los sistemas pol・icos.

La escala de la pobreza rural y urbana

El estudio detallado m・ reciente aunque algo anticuado (1992) de la pobreza rural, que abarca 114 pa・es en desarrollo, revel・que cerca de 1.000 millones de habitantes rurales ten・n ingresos y niveles de consumo por debajo de los umbrales de pobreza nacionalmente definidos. Dos tercios de ellos se encontraban en Asia y m・ de un quinto en Africa al sur del Sahara. M・ de dos tercios de la poblaci・ rural en cuarenta y dos de los pa・es m・ pobres eran "pobres". Los datos destacan solamente los ingresos o niveles de consumo. No toman en cuenta las insuficiencias en la provisi・ de servicios de salud y de emergencias, de agua y saneamiento, y las escuelas.

El Banco Mundial estima que, basado en su umbral de pobreza con ingresos de "un d・ar por d・", en el a・ 2000 hab・ unos 500 millones de habitantes urbanos pobres. Si bien en los pa・es en desarrollo la pobreza existe mayormente en las zonas rurales, esto est・cambiando al urbanizarse las sociedades y mudarse los pobres rurales a las zonas urbanas en procura de mayores oportunidades econ・icas o por perder sus tierras o sustento. La escala de la pobreza urbana con frecuencia se subestima. Casi tres cuartas partes de la poblaci・ urbana del mundo vive ahora en Africa, Asia y Am・ica Latina. En Am・ica Latina, la mayor・ de la pobreza ahora es urbana. En Africa, aunque hay todav・ m・ gente pobre en las zonas rurales que en las ciudades, la poblaci・ urbana del continente es mayor que la de Am・ica del Norte y una gran parte de la misma vive en la pobreza.

Los pobres urbanos

La mayor・ de las estad・ticas gubernamentales acerca de la pobreza urbana se basan en umbrales de pobreza demasiado bajos con respecto al costo de la vida en las ciudades. El Banco Mundial subestima la escala de la pobreza urbana porque en muchas ciudades un d・ar por persona por d・ no cubre los costos de las necesidades esenciales no alimentarias.

En las ciudades grandes son particularmente altos los costos de las necesidades esenciales no alimentarias como:

Transporte p・lico.

Educaci・. Aun donde la asistencia escolar es gratuita, los costos relacionados con uniformes, libros, transporte y derechos de examen hacen que sea costoso para las familias pobres mantener sus hijos en la escuela.

Vivienda. Muchas familias inquilinas en las ciudades gastan m・ de un tercio de sus ingresos en alquileres. Las familias que viven en viviendas alquiladas o en asentamientos ilegales pueden pagar tambi・ precios elevados por el agua y otros servicios.

Agua, saneamiento y recolecci・ de basura. Los pagos por el abastecimiento de agua muchas veces representan de 10 a 20 por ciento del ingreso de una familia. Decenas de millones de habitantes urbanos no tienen ba・s en sus casas y dependen de ba・s por los que deben pagar cada vez que los usan o simplemente hacen sus necesidades en espacios abiertos o bolsas de pl・tico.

El cuidado de la salud y las medicinas, especialmente donde no se tiene acceso a un proveedor p・lico o un ONG (organismo no gubernamental) y se debe pagar por un servicio privado. Muchas familias de ingresos bajos gastan tambi・ recursos considerables en prevenci・ de enfermedades -- por ejemplo, la compra de espirales mosquiteros para proteger a sus miembros contra la malaria y otras enfermedades transmitidas por mosquitos.

Cuidado infantil, cuando todos los adultos de una familia est・ ocupados en actividades de trabajo.

Pagos a organizaciones comunitarias, sobornos a polic・s, multas cuando son arrestados por ventas callejeras ilegales y otros costos incidentales.

Adem・, una cantidad de leyes, reglamentos y regulaciones para el uso de tierras, empresas, edificios y productos, muchas veces hacen que sean ilegales la mayor・ de las formas en que los pobres de las ciudades pueden encontrar y construir sus casas y ganarse la vida. Un ley puede penalizar la ・ica manera con que una mitad de la poblaci・ de una ciudad se gana la vida o encuentra donde vivir. Cuando se los aplica injustamente, las reglamentaciones pueden tener efectos negativos mayores en los pobres en la forma de desalojos en gran escala, hostigamiento de vendedores callejeros, relaciones explotadoras entre proveedor y cliente que limitan el acceso a recursos, corrupci・ y denegaci・ de derechos civiles y pol・icos.

Existe una relaci・ importante entre la medida de la privaci・ que encaran las familias de ingresos bajos y la calidad de su gobierno. All・donde son eficientes la infraestructura y los servicios -- agua, saneamiento, cuidado de la salud, educaci・, transporte p・lico -- disminuye considerablemente la proporci・ del ingreso necesario para evitar la pobreza. Cuando el gobierno es eficaz, los grupos urbanos m・ pobres se benefician con la econom・ de escala que las concentraciones urbanas proveen para la mayor・ de las formas infraestructurales. Pero all・donde el gobierno es ineficaz y no representativo, las condiciones de vida de las comunidades urbanas pobres pueden ser peores que las de los pobres en zonas rurales. Las poblaciones urbanas grandes, altamente concentradas, que carecen de acceso a agua o saneamiento y que afrontan riesgos altos de incendios accidentales, viven en algunos de los entornos m・ amenazantes del mundo.

Los pobres rurales

En las zonas rurales, el sustento depende mayormente del acceso que se tiene a tierras y/o agua para los cultivos y la cr・ de ganado o a bosques y lugares de pesca.

La pobreza rural es diversa. El estudio de la pobreza rural realizado en 1992 identific・seis categor・s de habitantes rurales en mayor peligro de pobreza: agricultores de granjas peque・s, campesinos sin tierra, n・adas/pastorales, grupos ・nicos/ind・enas, aquellos que dependen de pesquer・s peque・s/artesanales, y los refugiados/desplazados internos. Mucha gente rural pobre pertenece a m・ de una categor・. Las causas de la pobreza difieren tambi・ entre las categor・s. Adem・, la medida en que la pobreza rural es influida por los precios de los cultivos tambi・ var・ grandemente, desde las zonas donde la autosuficiencia es la norma hasta aquellas donde casi toda la producci・ se destina a los mercados internacionales y donde la medida de la pobreza est・siendo grandemente influida por los precios y pol・icas comerciales internacionales.

M・ de la mitad de los pobres rurales y tres cuartas partes de los pobres en los "pa・es menos desarrollados" son cultivadores de granjas peque・s. Los trabajadores sin tierra representan una proporci・ m・ alta de los pobres rurales en aquellos pa・es donde la agricultura est・m・ comercializada y m・ vinculada a los mercados mundiales. Por ejemplo, los trabajadores sin tierra representan el 31 por ciento de los pobres rurales en Am・ica Latina y el Caribe, comparado con el 11 por ciento en Africa al sur del Sahara.

Igual que con la pobreza urbana, una parte importante de la pobreza rural es la falta de servicios como escuelas, cuidado de la salud y acceso a cr・itos. La relaci・ entre la mala salud y la pobreza es fuerte porque la mayor・ de los pobres rurales carece de acceso f・il a servicios de salud mientras afrontan m・tiples riesgos de salud en sus casas y entornos de trabajo. La raz・ por la que la mayor・ de los habitantes rurales carecen de servicios es la distancia a que se encuentran las instalaciones que proveen los servicios. Para la mayor・ de las familias urbanas pobres, la raz・ es la falta de acceso a servicios cercanos. Una familia de ocupantes ilegales que vive a 200 metros de un hospital, una escuela secundaria, o un banco o a 40 o 50 metros de una ca・r・ de agua o una cloaca, en efecto puede estar tan excluida de estos servicios como un residente rural que vive a 30 kil・etros de distancia.

Reconsideraci・ de medidas contra la pobreza

Para comprender las privaciones que sufren los pobres y realizar los mejores medios para abordarlas, debemos conocer los contextos locales y c・o estos son influidos por fuerzas externas. Distinguir entre las zonas rurales y urbanas es una manera ・il de recalcar las diferencias que existen en los contextos locales y las formas de pobreza y de crear programas para reducirla. Necesitamos tener una comprensi・ de la pobreza que:

Reconozca las diferencias entre poblaciones rurales y urbanas.

Admita que donde la gente vive y trabaja, hay otros aspectos de sus entornos que influyen en la escala y naturaleza de su privaci・.

Reconozca que hay caracter・ticas urbanas y rurales comunes que causan o influyen la pobreza, al mismo tiempo que aten・n las generalizaciones por causa de la diversidad de los lugares urbanos y rurales.

Existen tambi・ muchas zonas rurales con algunas de las caracter・ticas urbanas y zonas urbanas con caracter・ticas rurales. Por ejemplo, en muchas zonas rurales alrededor de ciudades pr・peras, o en corredores que conectan a dos ciudades, hay muchas empresas no agr・olas y personas que viajan diariamente o se mudan temporalmente a una zona urbana para trabajar. Muchas zonas rurales tienen industrias de turismo que proveen oportunidades de empleos no agr・olas. Ciudades que se expanden r・idamente pueden rodear a pueblos en los que persisten caracter・ticas rurales -- aunque con el tiempo, estas caracter・ticas rurales generalmente desaparecen. La agricultura es una parte importante del sustento de muchas familias urbanas de ingresos bajos. Tanto en los entornos rurales como urbanos, los trabajadores sin tierra figuran entre los m・ pobres de los pobres.

Los programas de reducci・ de la pobreza deben responder a la diversidad y complejidad de los contextos locales. La intervenci・ de las organizaciones externas debe estar influida por el conocimiento y las prioridades de aquellos que enfrentan privaci・. Se debe asegurar el funcionamiento eficaz de las instituciones que protegen los derechos civiles y pol・icos de los pobres y proveen acceso a servicios b・icos.

Implicaciones para las instituciones internacionales

Las instituciones internacionales que trabajan para reducir la pobreza pueden adoptar varias medidas.

Primero, aumentar su capacidad de trabajar con aquellas instituciones locales que pueden adaptar las iniciativas de reducci・ de la pobreza a los contextos locales en forma tal que respondan a los pobres y sean responsables ante ellos. Esto incluye trabajar con los gobiernos locales, as・como con los ONG locales y las organizaciones formadas por los pobres mismos. En pa・es como India, Sud・rica, Zimbabwe, Tailandia, Camboya y Filipinas, federaciones formadas por grupos urbanos pobres trabajan con las autoridades locales para hallar maneras m・ efectivas de reducir la pobreza.

Segundo, reconsiderar la manera en que las oficinas de estad・ticas nacionales definen y miden la pobreza, de modo que los puntos de vista de los grupos de pobres est・ representados plenamente y se expandan las medidas contra la pobreza m・ all・de los indicadores basados en el ingreso o el consumo y se incluya el acceso a los servicios y el respeto por los derechos civiles y pol・icos. Esta reconsideraci・ debe reconocer tambi・ las variaciones, dentro y entre las naciones, en los niveles de ingresos necesarios para evitar la pobreza.

Por ・timo, asegurar que sus propias estructuras institucionales y sus respuestas normativas a la pobreza reconozcan las dimensiones m・tiples de la pobreza, incluso las distinciones y conexiones entre la pobreza rural y urbana.

Nota: Las opiniones expresadas en este art・ulo no reflejan necesariamente las opiniones o pol・icas del Departamento de Estado de los Estados Unidos.

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