Los pa・es en desarrollo, como grupo, tienen mucho que beneficiarse del continuo progreso hacia un sistema de comercio transparente y basado en normas en el sector agrario, seg・ Eugenio D・z Bonilla y Sherman Robinson, que instan a esos pa・es a empezar ahora a organizarse para influir en el programa y el resultado de la pr・ima ronda de negociaciones mundiales.Los investigadores afirman que las negociaciones deber・n eliminar las subvenciones a las exportaciones, imponer disciplinas m・ estrictas a los impuestos a la exportaci・, reducir los aranceles y asegurar que los pa・es pobres sigan disponiendo de ayuda alimentaria en forma de donaciones y de manera que no desplace a su producci・ nacional. Indican que "Una ayuda alimentaria mal gestionada o importaciones de alimentos baratos, gracias a las subvenciones a las exportaciones, pueden acentuar el prejuicio de las pol・icas econ・icas contra el sector rural, con el consiguiente efecto negativo sobre los productores agrarios pobres". Las organizaciones internacionales de investigaci・ (como el IIPA, entre otras) pueden prestar apoyo a los pa・es en desarrollo mediante programas de investigaciones en colaboraci・, asistencia t・nica y fortalecimiento de la capacidad.
A partir de la primera ronda de negociaciones comerciales, de conformidad con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), despu・ de la Segunda Guerra Mundial, se ha registrado una tendencia continua a la creciente liberalizaci・ comercial multilateral. Las rondas de negociaciones siguientes, en particular a partir de la Ronda de Tokio, reconocieron las grandes necesidades de los pa・es en desarrollo. Sin embargo, la participaci・ de los pa・es en desarrollo fue limitada. Dado que muchos de ellos no eran miembros del GATT, el principal foro para presentar sus puntos de vista lo ofrec・ la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Los puntos de vista de los pa・es en desarrollo tuvieron alg・ efecto en los acuerdos de Lom?y en los flujos de ayuda, pero s・o una influencia limitada en las negociaciones sobre normas comerciales que tuvieron lugar en el marco del GATT, donde los pa・es de la OCDE (Organizaci・ de Cooperaci・ y Desarrollo Econ・icos) establecieron el temario.
En la Ronda Uruguay, que comenz?en 1986 y termin?en 1993, los pa・es en desarrollo tuvieron un papel m・ importante en las negociaciones que en rondas anteriores. En particular, los exportadores netos de productos agr・olas organizaron el Grupo Cairns (que, adem・ de Australia, Nueva Zelandia y Canad?incluye a varios pa・es grandes en desarrollo, como Argentina, Brasil, Indonesia y Filipinas) para promover sus intereses. Adem・, durante y despu・ de la Ronda Uruguay, la adhesi・ oficial de varios pa・es en desarrollo al GATT, y ahora a la Organizaci・ Mundial del Comercio (OMC), ha continuado a buen ritmo. De los 134 miembros que ten・ la OMC en febrero de 1999, alrededor del 70 por ciento eran pa・es en desarrollo. La Organizaci・ de las Naciones Unidas clasifica a 48 pa・es como menos adelantados. Dentro de ese grupo, 29 son miembros de la OMC, seis est・ en el proceso de adhesi・ y tres son observadores. Otros 18 pa・es han sido identificados como pa・es en desarrollo importadores netos de alimentos.
A finales de este a・, los ministros de Comercio de los pa・es miembros de la OMC se reunir・ en Seattle, estado de Washington, para determinar, como reflejo de las opiniones de sus respectivos gobiernos y de las presiones sociales, si inician una nueva ronda de negociaciones comerciales, la "Ronda del Milenio". El art・ulo 20 del Acuerdo de Agricultura de la Ronda Uruguay tambi・ exige que las negociaciones agr・olas se reanuden en 1999. Si los ministros deciden iniciar esa Ronda del Milenio, la agricultura ser?parte de ella. De otro modo, las negociaciones agr・olas se llevar・ a cabo independientemente.
A los pa・es en desarrollo les interesa prepararse y ser participantes activos e informados en el proceso. Deber・n organizarse para influir en el programa y en los resultados, promover sus intereses tanto a nivel de la ronda general como al de las negociaciones sectoriales, tales como la agricultura. En este art・ulo presentamos brevemente algunas de las cuestiones pertinentes desde la perspectiva de los pa・es en desarrollo, sobre todo los m・ vulnerables.
Algunas definiciones
La Asamblea General de las Naciones Unidas identifica a los pa・es menos adelantados de conformidad con diversos criterios: ingreso per c・ita, ・dice de la calidad material de la vida e ・dice de diversificaci・ econ・ica. Como grupo, tienen una poblaci・ de cerca de 590 millones de habitantes y un ingreso per c・ita de, aproximadamente, el 4 por ciento del promedio mundial (1996). La producci・ agr・ola per c・ita en los pa・es menos adelantados ha ido disminuyendo desde el decenio de 1970, aunque el mismo indicador para todos los pa・es en desarrollo (sobre todo por la influencia de China) ha registrado un aumento de cerca del 40% en el mismo per・do. Los pa・es menos adelantados representan una peque・ fracci・ del comercio mundial (menos del 1 por ciento del comercio total y cerca del 2 por ciento del comercio agr・ola). Tuvieron una balanza comercial agr・ola neta favorable hasta mediados del decenio de 1980, cuando pas?a ser negativa. Casi 20 por ciento del total de sus importaciones son alimentos.
Los 18 pa・es en desarrollo importadores netos de alimentos han sido seleccionados mediante un proceso realizado dentro de la OMC. Su poblaci・ combinada es de 380 millones de habitantes y su ingreso per c・ita casi cinco veces el promedio de los pa・es menos adelantados, pero todav・ mucho m・ bajo que el promedio mundial. Los pa・es en desarrollo importadores netos de alimentos son un grupo heterog・eo: cuatro son pa・es de ingreso medio-alto, ocho son de ingreso medio-bajo y seis, de ingreso bajo. Cuatro de ellos tuvieron exportaciones netas de alimentos, en promedio, durante 1995-97, pero como importaron cereales, est・ incluidos en el grupo. La producci・ de alimentos per c・ita de los pa・es en desarrollo importadores netos de alimentos, como proporci・ de los promedios mundiales y de los pa・es en desarrollo, ha aumentado, aunque a partir de niveles muy bajos.
Pese a que las categor・s de pa・es "desarrollados" y "en desarrollo" tienen importantes repercusiones jur・icas de conformidad con las normas de la OMC, no existe una definici・ oficial de ninguna de ellas. El proceso funciona mediante autoidentificaci・ y negociaci・ con otros pa・es miembros de la OMC.
La terminacion del programa inconcluso
En general, los pa・es en desarrollo funcionan con arreglo a lo que se ha llamado "trato especial y diferenciado". Est・ sujetos a una disciplina menos estricta y disfrutan de plazos m・ amplios para aplicar las reformas. Los pa・es menos adelantados est・ totalmente exentos de los compromisos de la OMC y se ha convenido que los pa・es en desarrollo y los menos adelantados deben recibir consideraci・ especial para el acceso al mercado y apoyo t・nico y financiero. Asimismo, durante la Ronda Uruguay, la preocupaci・ de que la liberalizaci・ de las pol・icas agr・olas y comerciales pudiera afectar de manera adversa las importaciones de alimentos de esos dos grupos de pa・es, hizo que los participantes incluyeran varias medidas sobre cuestiones de seguridad alimentaria en la "caja verde" del apoyo nacional permitido -- por ejemplo, la formaci・ de reservas p・licas y el suministro de alimentos a precios subvencionados. En abril de 1994, en Marrakech, se adopt?una decisi・ ministerial para abordar los posibles efectos negativos de las reformas comerciales agr・olas sobre la seguridad alimentaria de los pa・es en desarrollo y los pa・es menos adelantados. La decisi・ se reafirm?en la reuni・ ministerial de la OMC en Singapur, en 1996.
En las discusiones de un programa de negociaciones para los pa・es en desarrollo en la Ronda del Milenio se deben tomar en consideraci・ las importantes diferencias que existen entre ellos, incluso una mejor conceptualizaci・ de las definiciones de pa・ "en desarrollo" y pa・ "menos adelantado". Las sugerencias que se ofrecen a continuaci・ se deben considerar teniendo presente esa advertencia.
De conformidad con el Acuerdo de la Ronda Uruguay, existe a・ un amplio margen para que los pa・es desarrollados usen las subvenciones nacionales, adem・ de las subvenciones a las exportaciones, para ayudar a sus agricultores. Los pa・es en desarrollo deber・n tratar de imponer una mayor disciplina en este aspecto, incluso, entre otras cosas, la eliminaci・ de las exenciones de conformidad con la "caja azul" (que permite a los agricultores recibir algunas formas de pago directo consideradas como desestabilizadoras del comercio). No obstante, todav・ se deber・ conceder a los pa・es en desarrollo y a los pa・es menos adelantados el "trato especial y diferenciado" en estas cuestiones.
Acceso al mercado. Para que los pa・es en desarrollo puedan diversificar sus sectores agrarios, es preciso que tengan un mayor acceso a los mercados de los pa・es desarrollados. Esto incluye, entre otras cosas, aumentar el volumen de importaciones permitidas de conformidad con el r・imen actual de contingentes arancelarios (que reemplaz?al anterior sistema de cuotas r・idas con una combinaci・ de cuotas cualitativas y aranceles elevados para las posibles importaciones no sujetas a las cuotas); mejorar la administraci・ de los contingentes arancelarios para hacerla m・ transparente y equitativa; procurar mayores reducciones arancelarias, sobre todo las de algunos productos b・icos que siguen siendo elevadas; y completar el proceso de arancelizaci・ en los casos en que se hab・n concedido exenciones. Tambi・ es importante para los pa・es en desarrollo eliminar, o al menos reducir, las crestas arancelarias en productos no agr・olas; esta pr・tica socava las posibilidades de ampliar la producci・ y la exportaci・ de productos elaborados que utilizan insumos agrarios, aprovechando la "concatenaci・ progresiva" de la cadena del valor a・dido.
La situaci・ especial y las preocupaciones de los pa・es menos adelantados y de los pa・es importadores netos de alimentos se reconocieron en una decisi・ ministerial acordada al concluir la Ronda Uruguay en 1993. Estas preocupaciones incluyen el mantenimiento de niveles adecuados de ayuda alimentaria, la prestaci・ de asistencia t・nica y apoyo financiero para desarrollar el sector agrario en esos pa・es, y la continuaci・ y ampliaci・ de los mecanismos financieros para ayudar a llevar a cabo el ajuste estructural y sortear las dificultades financieras a corto plazo del financiamiento de importaciones de alimentos. Es importante ofrecer la ayuda alimentaria en forma de donaciones, dirigirla a pa・es y grupos sociales pobres y prestarla de forma que no desplace la producci・ nacional de los pa・es que la reciben. Una ayuda alimentaria mal administrada, o las importaciones de alimentos baratos debidas a las subvenciones a las exportaciones, pueden acentuar el prejuicio de las pol・icas econ・icas contra el sector rural, con el consiguiente efecto negativo sobre los productores agr・olas pobres.
La volatilidad de los precios de los productos agr・olas se debe vigilar cuidadosamente. Si bien la expansi・ del comercio agr・ola deber・ limitar las fluctuaciones al esparcir por una zona m・ amplia las conmociones provocadas por la oferta y la demanda, la disminuci・ de las existencias p・licas mundiales como porcentaje de consumo tiene el efecto contrario. La mejora de la alerta temprana de posibles escaseces de alimentos, la reducci・ de los costos de transporte y almacenamiento de alimentos y una mejor orientaci・ de los programas de ayuda alimentaria y mecanismos financieros para emergencias son cuestiones que tambi・ es preciso que aborden los pa・es participantes en la pr・ima ronda de negociaciones.
El efecto de los cambios en la pol・ica comercial y agr・ola sobre los consumidores y productores pobres de los pa・es en desarrollo es cuesti・ discutible. Algunos alegan que la liberalizaci・ del comercio puede perjudicar a ambos grupos. Otros aseguran que el aumento de la productividad y el crecimiento derivado de mejores pol・icas comerciales y sectoriales deber・ contribuir a la creaci・ de empleo e ingreso, si existe un conjunto adecuado de pol・icas econ・icas generales y mercados e instituciones financieros que funcionen debidamente.
Los peque・s productores tambi・ se beneficiar・ de la disciplina que el Acuerdo agr・ola de la Ronda Uruguay impone a las exportaciones subvencionadas y objeto de "dumping", a la vez que permite la aplicaci・ de una variedad de programas dirigidos a los productores o consumidores pobres, incluso los de reservas para fines de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria nacional para poblaciones necesitadas. Lo importante aqu?es el dise・ y el financiamiento adecuados de pol・icas nacionales para alcanzar los objetivos previstos de crecimiento econ・ico y alivio de la pobreza que, ciertamente, no se lograr・ con intervenciones desestabilizadoras del mercado en los pa・es desarrollados o en desarrollo.
En general, los pa・es en desarrollo de ingreso bajo y los pa・es menos adelantados deben insistir ante la comunidad internacional en la importancia de establecer y ampliar un ambiente comercial y financiero internacional de apoyo y de aplicar un marco integrado para el desarrollo econ・ico y social, en el que las pol・icas agr・olas y comerciales sean parte esencial de la estrategia. Las medidas apropiadas incluir・n -- adem・ de las cuestiones de comercio agr・ola sugeridas aqu?-- la continuaci・ e intensificaci・ de la reducci・ de la deuda externa de los Pa・es Pobres muy Endeudados (Iniciativa de los Pa・es Pobres muy Endeudados) y una mayor liberalizaci・ del comercio de textiles.
Pero la mejora de las condiciones internacionales deber・ ir acompa・da de la mejora del marco nacional en los pa・es en desarrollo y en los pa・es menos adelantados, incluso pol・icas macroecon・icas estables, mercados abiertos y eficientes, buen gobierno, imperio de la ley, una sociedad civil llena de vitalidad, y programas e inversiones que brinden nuevas oportunidades para todos, con especial atenci・ a los grupos pobres y desfavorecidos.
La incorporacion de los paises en desarrollo
en el proceso de negociacion
Los pa・es en desarrollo, como peque・s actores en la escena mundial, deber・n estar interesados y participar activamente en el dise・ y la aplicaci・ de normas internacionales que limitan la capacidad de los pa・es mayores de adoptar medidas unilaterales. Asimismo, podr・n fortalecer sus propios marcos jur・icos e institucionales nacionales mediante la aplicaci・ de normas negociadas internacionalmente que limitan el alcance de las medidas proteccionistas arbitrarias y de captaci・ de rentas. Los pa・es en desarrollo, como grupo, tienen mucho que beneficiarse del continuo progreso hacia un sistema de comercio agr・ola transparente y basado en normas.
・u・es son las aptitudes que tienen que poseer y los requisitos que deben satisfacer los pa・es en desarrollo para ser miembros efectivos de la pr・ima ronda de la OMC? Toda negociaci・ exige una consideraci・ meticulosa de las dimensiones jur・icas, econ・icas y pol・icas que definen la substancia y posible evoluci・ de las negociaciones, as?como de las t・nicas diplom・icas y de negociaci・ que pueden contribuir al logro de los resultados deseados. Las cuestiones que se tienen que abordar incluyen las siguientes:
・u・es son las consecuencias sociales y econ・icas de distintos marcos hipot・icos de la OMC (estimaci・ cuantitativa de impactos)? Un conocimiento del impacto de distintos marcos hipot・icos es esencial si los pa・es en desarrollo quieren hacer valer sus intereses en el proceso de negociaci・.
・u・es son las cuestiones jur・icas que se discuten (definici・ de las obligaciones, exenciones, plazos, etc・era)? Un conocimiento detallado del derecho mercantil internacional es esencial para que los pa・es en desarrollo no sean enga・dos. El diablo se oculta entre los detalles.
En el proceso pol・ico, ・ui・es son los actores principales, cu・es son sus intereses y qu?tipo de alianzas pueden impulsar las negociaciones? Los negociadores deben entender la econom・ pol・ica de su propio pa・ y de otros pa・es de la OMC si quieren negociar con eficacia.
Con estos elementos, se debe definir y aplicar una estrategia diplom・ica y de negociaci・ adecuada.
Los pa・es en desarrollo que hayan considerado detenidamente los cuatro componentes estar・ en mejor situaci・ de participar eficazmente en las pr・imas negociaciones. Por supuesto, la falta de recursos financieros y humanos suficientes puede imponer graves limitaciones. No obstante, los pa・es en desarrollo pueden superar algunos de los problemas mediante la acci・ colectiva; por ejemplo, el establecimiento de alianzas con respecto a los principales productos b・icos de exportaci・ e importaci・ y los mercados a los que dirigen sus exportaciones. Un ejemplo de esto es el Grupo Cairns. Este planteamiento podr・ reducir los costos fijos de las negociaciones al repartirlos entre grupos de pa・es, permitir un aprovechamiento m・ eficaz de los escasos conocimientos t・nicos y mejorar la posici・ negociadora de los pa・es en desarrollo. Tambi・ podr・ ser de beneficio para los pa・es de la OCDE tratar con bloques que representan un n・ero m・ reducido de posiciones de negociaci・, en vez de hacerlo con numerosos pa・es separados. Las negociaciones ser・n mucho m・ eficaces y equilibradas.
Perspectivas
Econ・icas
Publicaci・ Electr・ica de
USIS, Vol. 4, No. 2, mayo de 1999