Encourag・ par le succ・ des accords de B・e portant ・ablissement de normes financi・es internationales applicables au secteur bancaire, les auteurs du pr・ent article soutiennent la th・e selon laquelle ?nbsp;un unilat・alisme coop・atif strat・ique de m・e nature ?pourrait avoir un effet catalyseur identique sur l'int・ration de la politique commerciale, de la politique des investissements et la politique de concurrence. M. Edward Graham est membre de l'Institut d'・onomie internationale (IIE), sis ? Washington. M. David Richardson, en mission ?l'IIE, est professeur d'・onomie ?la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, qui rel・e de l'universit?de Syracuse.

Dans un pass?r・ent, nous avons d・?pris la plume pour plaider en faveur de l'int・ration progressive, en trois ・apes, de la politique de concurrence ?la politique commerciale et ?celle des investissements. Nous r・apitulons nos proprositions ci-apr・ et soutenons notre point de vue selon lequel les ・ats-Unis et l'Union europ・nne sont exceptionnellement bien plac・ pour faire les premiers pas dans cette voie.

Notre proposition commence par ce que nous appelons ?nbsp;l'unilat・alisme coop・atif ? premi・e ・ape ? destination du multilat・alisme int・ral, sous r・erve bien ・idemment de l'obtention de r・ultats satisfaisants dans les premiers temps de cette ・olution. Une telle d・arche pr・ente un caract・eexplicitement exp・imental. Cela signifie que les engagements sont non simplement progressifs, mais aussi limit・ dans le temps. Nous pr・oyons qu'il faudra de temps en temps faire marche arri・e lorsque nous constaterons que les proc・ures et les principes en jeu ne produiront pas les r・ultats escompt・. Apr・ tout, il n'y a pas un pays dont la politique de concurrence ait ・olu?diff・emment.

Similitudes et diff・ences

Les ・ats-Unis et l'Union europ・nne nous offrent de multiples exemples de ce processus exp・imental, ayant, avec le Canada, la plus longue exp・ience au monde en mati・e de politique de concurrence. Les lois des ・ats-Unis et de l'Union europ・nne sur la concurrence visent sensiblement les m・es objectifs, ?savoir la pr・ention des pratiques abusives associ・s aux ententes, aux monopoles et ?la domination du march? Implicitement et explicitement, les ・ats-Unis et l'Union europ・nne ont ?faire face ?la question des ・hanges et des investissements entre diverses r・ions situ・s ?l'int・ieur m・e de leurs fronti・es.

Nonobstant ces points communs, leur situation pr・ente aussi des diff・ences de taille qui tiennent ?la sp・ificit?m・e de leur pass? et de leur politique ant・ieure. De surcro・, ces ・・ents ont ・olu? au fil du temps, de l'exp・ience acquise et de l'apparition de nouveaux moules de pens・ analytique. Aux ・ats-Unis, par exemple, l'interpr・ation de la l・islation antitrust s'est quelque peu modifi・ ces derni・es ann・s de fa・n ?refl・er le consensus croissant selon lequel son objectif ultime doit ・re d'encourager l'efficacit?・onomique et rien d'autre.

On consid・ait autrefois qu'il fallait faire la part des choses entre efficacit?et ・uit? Si une telle doctrine para・ raisonnable, juste m・e, au premier abord, il faut comprendre que le souci ?nbsp;d'・uit?nbsp;?pouvait souvent masquer la n・essit?de prot・er un vendeur inefficace contre un intervenant efficace. Ainsi, une entreprise novatrice ou extr・ement rentable pouvait-elle se trouver p・alis・ de sa r・ssite. En outre, en vertu de la doctrine pr・・ente, on tendait ?s'inqui・er par trop de la ?nbsp;concentration ? sans tenir compte de la possibilit?que les mesures ?m・e d'accro・re cette concentration pouvaient aussi cr・r des m・anismes efficaces favorables aux consommateurs.

L'・olution de cette interpr・ation se refl・e ?la fois dans la ligne d'action suivie par les autorit・ am・icaines charg・s de l'application du droit de la concurrence, ?savoir la division antitrust du minist・e de la justice et la Commission f・・ale du commerce, aussi bien que dans les jugements rendus par les tribunaux des ・ats-Unis.

Ces derni・es ann・s, par exemple, les restrictions de concurrence dites ?nbsp;verticales ? tels les accords d'exclusivit?entre un fournisseur et des entreprises ou l'octroi de droits d'exclusivit? territoriale pour la vente d'un produit ou d'un service, ・aient souvent d・lar・s illicites en tant que telles. Mais ?quelques exceptions pr・, ces restrictions sont maintenant jug・s conform・ent ?la r・le dite de raison. Lorsque l'on peut montrer que les consommateurs tirent parti de l'efficacit?・onomique suscit・ par ces arrangements, ces restrictions sont d・lar・s licites. De m・e, les autorit・ de contr・e bloquaient autrefois de fa・n quasi-syst・atique les fusions ?m・e d'accro・re consid・ablement la part du march?des entreprises int・ess・s et la concentration des vendeurs. Or, de nos jours, les acquisitions de cette nature seront probablement autoris・s (sous r・erve de certaines limites) si l'accroissement d'efficacit? qui en r・ultera va se r・・er avantageux pour les consommateurs. Rien de tout cela ne modifie le principe fondamental de la l・islation des ・ats-Unis relatif au caract・e illicite de la monopolisation d'un march? Toutefois, la d・inition m・e de la monopolisation et les moyens de tuer ce ph・om・e dans l'・uf ne s'appuient pas sur les m・es normes qu'il y a une vingtaine d'ann・s, et les experts s'accordent g・・alement ?reconna・re que les crit・es retenus de nos jours sont beaucoup plus logiques.

La politique de concurrence de l'Union europ・nne appelle des observations semblables. Les normes et les proc・ures sur lesquelles elle repose sont diff・entes de celles des ・ats-Unis, en partie parce qu'elle met l'accent sur le d・ant・ement des barri・es ? l'int・ration de ses divers march・ nationaux. Ainsi, par exemple, la plupart des restrictions verticales sont-elles illicites en Europe, en particulier si elles entravent les ・hanges entre pays europ・ns. Toutefois, des branches d'activit?tout enti・es peuvent demander une d・ogation et, si celle-ci leur est consentie, elles ne sont pas assujetties ?ces interdictions. La d・ision d'octroyer ou non une d・ogation est laiss・ ?la discr・ion des responsables du principal organisme de contr・e de l'Union europ・nne, ?savoir la direction g・・ale IV (DGIV) de la Commission europ・nne. Si la notion d'efficacit?ne joue pas n・essairement un r・e d・erminant dans la d・ision qui est prise, elle semble en tout cas ・re invoqu・ ?titre justificatif avec une fr・uence accrue. De m・e, la politique europ・nne ?l'・ard des fusions, qui repose sur la d・ermination de la probabilit?qu'une acquisition s'accompagnera ou non d'un comportement abusif de la part de l'entreprise en position dominante sur le march? refl・e l'attention croissante qui est port・ ? l'efficacit?en tant que facteur positif de cette d・ermination. La politique europ・nne en la mati・e semble donc ・oluer dans la m・e voie que celle des ・ats-Unis, encore qu'elle diff・e dans ses d・ails.

L'int・ration des politiques de concurrence

Notre proposition en trois ・apes ?l'・ard de la politique de concurrence s'appuie sur ce tronc commun d'objectifs et sur le consensus croissant dont les normes et les proc・ures font l'objet. La premi・e ・ape refl・e ・alement l'exp・ience commune des ・ats-Unis et de l'Union europ・nne en ce qui concerne les am・iorations apport・s ?la r・le de raison. Nous la d・ignons sous le nom d'?nbsp;unilat・alisme coop・atif ?et insistons d・ib・・ent sur les questions de proc・ure qui y sont attach・s.

La premi・e ・ape comporte une enqu・e (avec notification de l'Organisation mondiale du commerce), des consultations et une m・iation, le principe de la souverainet?nationale ・ant clairement respect?tout au long de ce processus. Il n'y a pas de r・les transterritoriales ni de groupes d'experts ou de tribunaux internationaux. Dans notre optique, les autorit・ charg・s de la politique nationale de concurrence seraient tenues, peut-・re de concert avec les responsables de la politique commerciale, d'enqu・er - si la demande leur en ・ait faite ?l'issue des consultations - sur un comportement sp・ifique observ?dans leur juridiction qui aurait des effets anticoncurrentiels ?l'ext・ieur (・entuellement sous r・erve d'une clause de pr・udice) et de jouer un r・e de m・iateur dans la n・ociation des conflits toujours non r・olus ?ce stade, avec un rapport ・rit ?la cl? Les pratiques relevant de leur intervention seraient celles qui compromettent manifestement l'accessibilit?au march? La formation d'ententes illustre parfaitement ce ph・om・e dans le commerce des biens et des services ; dans le domaine des investissements, on peut citer les barri・es au traitement national et ?l'・aluation des fusions et des acquisitions dont les effets se font sentir ?l'・ranger.

La proc・ure elle-m・e se d・oule progressivement. Elle commence par la courtoisie positive avant d'atteindre le stade des consultations (obligatoires, ?terme), m・e parmi les pays dont la politique de concurrence est quasiment inexistante. En dernier ressort, elle oblige les pays ?solliciter une m・iation ?titre d'information, ?mesure que ceux-ci prendront des engagements plus structur・ en mati・e de politique de concurrence. En revanche, elle ne pr・oit absolument pas de m・anisme de r・lement des diff・ends, lequel n'intervient qu'?la deuxi・e ・ape.

Cette deuxi・e ・ape nous fait avancer dans la voie du multilat・alisme. Elle suppose l'adoption d'un accord de l'OMC relatif aux mesures antitrust li・s aux ・hanges commerciaux, lequel serait calqu?sur l'accord relatif aux aspects des droits de propri・? intellectuelle qui touchent au commerce. Il serait d・irable que cet accord ・ablisse des normes-plancher concernant l'accessibilit?au march? notamment en ce qui concerne les pratiques des ententes et autres restrictions horizontales, le traitement national pour les investisseurs (sous r・erve d'exceptions ?caract・e restreint) et les r・les de proc・ure applicables ?l'・aluation transfronti・e des fusions et des acquisitions qui ont des prolongements importants ? l'・ranger. Une cons・uence s・uisante de l'int・ration des politiques de concurrence aux politiques des investissements tient au fait qu'il est plus facile d'appliquer unilat・alement les politiques de concurrence lorsque la p・・ration crois・ des march・ par les filiales d'entreprises atteint un degr?important : on a ais・ent prise sur des actifs sans se heurter au casse-t・e de l'extraterritorialit?

Si cette seconde ・ape se d・oule de fa・n satisfaisante, nous pr・onisons son extension aux questions qui suscitent davantage de controverses, par exemple celle des pratiques verticales et des mesures de sauvegarde relatives ?la politique de concurrence, c'est- ?dire les d・ogations accord・s aux branches d'activit?qui diminuent leurs effectifs. Un accord sur les pratiques verticales viserait ? isoler et ?r・rimer celles qui sont fonci・ement anticoncurrentielles, mais il ferait l'impasse sur celles qui pourraient se justifier parce qu'elles auraient pour effet de promouvoir l'efficacit?au niveau de l'offre et de la distribution. Les d・ogations octroy・s aux entreprises qui r・uisent leurs effectifs viseraient ?r・uire les co・s de sortie sur la base du traitement national. On pourrait ainsi envisager l'assouplissement des restrictions qui frappent les fusions dites de ?nbsp;rationalisation ? dans lesquelles des entreprises nationales et ・rang・es b・・icient de chances ・ales en ce qui concerne l'absorption des concurrents plus faibles dans des secteurs en perte de vitesse, du moment que les aides publiques qui leur sont accord・s (subventions et barri・es commerciales, mesures de d・ommagement y compris) restent inf・ieures ?un seuil critique. La deuxi・e et la troisi・e ・apes pourraient ・re initialement ouvertes aux premiers groupes ?nbsp;plurilat・aux ?au sein de l'OMC seulement ou, ce qui serait plus d・irable encore, leur adoption serait ・helonn・ diff・emment ?l'int・ieur des divers groupes de pays membres, comme ce fut le cas de l'accord relatif aux aspects des droits de propri・?intellectuelle qui touchent au commerce.

Toutes les ・apes que nous pr・ons concernent l'accessibilit? et non l'acc・, au march? L'accessibilit?au march?se r・・e au droit qu'ont les entreprises de se concurrencer, tandis que l'acc・ au march?est l'aboutissement de la concurrence. Notre proposition pr・erve soigneusement le credo de la politique de concurrence selon lequel il faut prot・er la concurrence et non les concurrents. C'est une distinction qui a toute son importance. Pratiquement toutes les conceptions de l'acc・ au march?font intervenir la notion de mesure. Pratiquement toutes les mesures de l'acc・ au march?font intervenir la notion de quota. Pratiquement tous les quotas ouvrent la porte ?la collusion, ?la nonchalance et ?la protection contre les erreurs de jugement. D・ lors, il n'y a pas lieu de se retirer du march? m・e si l'on est incomp・ent et d・ass?par les ・・ements. Parall・ement, il est plus difficile de p・・rer sur le march? m・e si l'on a de nouvelles id・s et de nouveaux produits ?offrir. Ceux qui sont d・? pr・ents sur le march?sont dorlot・, ceux qui essaient de se frayer une voie sont marginalis・. Autrement dit, pour ce qui est de l'acc・ au march? c'est l'anciennet?qui fait la loi. En revanche, quand il est question de l'accessibilit?au march? ce sont l'ambition productive et le m・ite, soumis ?l'・reuve du march? qui sont r・ompens・. L'accessibilit?au march?n'est pas difficile ?mesurer. On l'・alue ?l'aune de tous les nouveaux tests antitrust des barri・es ?l'entr・ et de la forclusion : les effets des pratiques anticoncurrentielles sur les prix, sur la concurrence en amont, en aval et lat・alement, sur les co・s fixes de l'entr・ et sur l'・entail des caract・istiques d・irables d'un produit ou d'un service.

Une d・arche novatrice

Jusqu'?une date r・ente, les propositions semblables ?la n・re inspiraient la plus grande m・iance. Au mieux leurs auteurs passaient- ils pour des visionnaires. Dans l'esprit des d・racteurs de la politique de concurrence internationale, les complexit・, les diff・ences culturelles et les dangers de la conqu・e des march・ se conjuguent pour cr・r un climat accablant. Mais nous sommes, nous, persuad・ qu'il existe un pr・・ent encourageant et que les deux protagonistes les plus importants sont exceptionnellement bien plac・ pour mettre en route le processus que nous pr・onisons.

Le pr・・ent auquel nous faisons allusion est non pas l'accord relatif aux aspects des droits de propri・?intellectuelle qui touchent au commerce, mais les accords de B・e relatifs aux normes internationales financi・es applicables au secteur bancaire. Ces accords pr・entaient eux aussi une grande complexit? Il a fallu plus de dix ans pour les n・ocier. Des organismes divers y ont particip? Ces accords ont transcend?les diff・ences flagrantes entre la ?nbsp;culture ?financi・e des pays. Ils ont laiss?intact le pouvoir souverain qu'a un ・at d'appliquer les accords conclus et de d・inir les actifs financiers ?nbsp;de deuxi・e niveau ?de ses banques. Or, rien n'indique que les milieux bancaires ont impos?leur volont?dans ce domaine.

Les accords de B・e ne seraient jamais devenus plurilat・aux si les ・ats-Unis et le Royaume-Uni n'avaient pas eu l'audace de sugg・er que l'on proc・e sur une base bilat・ale. Cette simple proposition (assortie du principe de l'accession ouverte) a permis de sortir de l'impasse pendant les n・ociations et elle a servi de point de d・art ?l'adoption de cet accord plurilat・al, ?l'avantage du Royaume-Uni et des ・ats-Unis.

?notre avis, un ?nbsp;unilat・alisme coop・atif ? strat・ique de m・e nature pourrait jouer un r・e catalyseur identique en ce qui concerne l'int・ration de la politique commerciale, de la politique des investissements et de la politique de concurrence. Il nous semble que les ・ats-Unis et l'Union europ・nne sont les candidats id・ux pour encourager cette forme de politique bilat・ale. Ils pourraient focaliser les discussions multilat・ales. Leur politique de concurrence a ・?revue et peaufin・ ?un degr?in・al? dans d'autres pays, pourtant ils ont encore beaucoup ?apprendre les uns des autres. La mise en route d'une initiative am・icano-europ・nne serait de loin sup・ieure ?la mise en place d'un ?nbsp;r・eau d'accords bilat・aux ? comme d'aucuns le proposent. Nous disons ?nbsp;non ?au r・eau, ?nbsp;non ?aux ・・ents qui sont cens・ s'embo・er mais qui finissent par s'embrouiller les uns avec les autres. Rien ne vaut la coop・ation solide et directe entre les deux protagonistes qui ont le plus ?gagner et le plus ?enseigner et qui ouvriraient ainsi naturellement et progressivement la voie ?la cr・tion d'une contrepartie multilat・ale au sein de l'OMC.