Varias leyes norteamericanas garantizan los derechos de los ciudadanos de observar, entender y evaluar las decisiones y conducta de los funcionarios del gobierno. El acceso a la informaci�� permite a los ciudadanos impugnar los actos gubernamentales con los cuales est�� en desacuerdo, y buscar reparaciones de la mala conducta oficial. El acceso a la informaci�� tambi�� disuade de la mala conducta oficial al recordarles a los funcionarios p��licos que deben rendir cuentas. En este art��ulo sobre el gobierno abierto y la rendici�� de cuentas, Robert G. Vaughn, profesor de derecho en el Colegio de Derecho de la American University, discute c��o el concepto de transparencia incorpora estos mismos valores que subyacen la rendici�� de cuentas democr��ica, valores a los que en Estados Unidos se hace com��mente referencia mencion��dolos con el t��mino de "gobierno abierto".

Los fundadores de Estados Unidos reconoc��n la relaci�� que hay entre la democracia, la rendici�� de cuentas y el acceso a la informaci�� gubernamental. James Madison, que luego llegar�� a ser el cuarto presidente de Estados Unidos, capt?la importancia de esta relaci�� en su frecuentemente citada advertencia: "Un gobierno popular sin informaci�� popular o los medios de adquirirla, no es sino un pr��ogo de una farsa o una tragedia o, tal vez, de ambas a la vez".

Hoy, varias leyes garantizan los derechos de los ciudadanos de observar, entender y evaluar las decisiones y conducta de los funcionarios del gobierno. El acceso a la informaci�� permite a los ciudadanos impugnar los actos gubernamentales con los cuales est�� en desacuerdo, y buscar reparaciones de la mala conducta oficial. El acceso a la informaci�� tambi�� disuade de la mala conducta oficial al recordarles a los funcionarios p��licos que deben rendir cuentas. El concepto de transparencia incorpora estos mismos valores que subyacen la rendici�� de cuentas democr��ica, valores a los que en Estados Unidos se hace com��mente referencia mencion��dolos con el t��mino de "gobierno abierto".

La m�� conocida y efectiva de estas provisiones de gobierno abierto es la Ley de Libertad de Informaci��, que es federal. Adem��, otras provisiones de gobierno abierto requieren procedimientos gubernamentales abiertos y acceso a documentos e informaci�� del gobierno. La publicaci�� de las finanzas de los funcionarios de gobierno y servidores p��licos en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno federal busca tambi�� darles a los ciudadanos suficiente informaci�� para que juzguen si es probable que los actos de esos funcionarios han sido influidos de modo impropio por sus propios intereses financieros.

Las provisiones de gobierno abierto que se hacen notar m�� arriba a menudo entran en conflicto con otros valores, particularmente los de la intimidad personal. Este conflicto, sin embargo, puede considerarse tambi�� como la manera mediante la cual el acceso a la informaci�� que posee el gobierno y la protecci�� de la informaci�� personal definen las pol��icas de informaci�� de los reg��enes que son democr��icos m�� bien que autoritarios.

La revoluci�� electr��ica ha afectado el acceso a la informaci��. Encierra la promesa de que el gobierno puede convertirse en un diseminador de informaci��, reivindicando as?los valores que ahora apoyan las provisiones de gobierno abierto. Al mismo tiempo, puede amenazar la intimidad personal de modos que socavan las instituciones democr��icas, en lugar de respaldarlas.

Leyes de Libertad de Informaci��

Aunque la Ley de Libertad de Informaci�� es la m�� conocida de tales provisiones, todos los cincuenta estados cuentan con alguna forma de ley de libertad de informaci�� que se aplica a algunos documentos y registros gubernamentales. Una discusi�� de la ley federal, sin embargo, alcanza a captar los aspectos m�� salientes de estas leyes estatales.

La Ley de Libertad de Informaci�� requiere que algunos tipos de documentos est�� disponibles sin necesidad de solicitarlo, y se coloquen en salones de lectura p��licos. Tales documentos incluyen las reglas y regulaciones de los departamentos y agencias del gobierno, las opiniones finales que resuelven procedimientos administrativos llevados a cabo por las agencias, y gu��s y manuales relevantes que afectan directamente a personas del p��lico. Mediante este requerimiento, el Congreso procur?evitar que los funcionarios federales apliquen una "ley secreta", y garantizar que cualquier persona pueda examinar las normas que controlan el ejercicio del poder p��lico por esos funcionarios.

Como m��imo, el imperio del derecho requiere tener acceso a las normas aplicadas por funcionarios gubernamentales. Si las normas legales han de restringir la discreci�� oficial, esas normas deben conocerse. En ausencia del conocimiento de estas normas, es dif��il creer que puedan limitar de modo significativo el poder de los funcionarios p��licos.

Con la Ley de Procedimientos Administrativos, el Congreso procur?tambi�� asegurar que personas y grupos conozcan las reglas gubernamentales y tengan la oportunidad de formular comentarios sobre ellas. Las agencias que proponen nuevas reglas deben publicarlas en el Bolet�� Federal, peri��ico impreso por la Oficina de Imprenta del Gobierno y que es f��il de obtener en las bibliotecas y por suscripci��. Adem��, las agencias deben publicar informaci�� acerca de su organizaci�� y procedimientos para permitirle al p��lico entender c��o puede buscarse una reparaci�� dentro de las agencias.

Todos los otros documentos y registros del gobierno se consideran p��licos y tienen que estar disponibles cuando se lo solicite. La Ley de Libertad de Informaci�� crea la presunci�� de que cualquier persona tiene derecho de conocer documentos del gobierno. Las personas que solicitan estos documentos no necesitan dar ninguna raz�� de por qu?los quieren o explicar qu?uso les dar��.

La Ley de Libertad de Informaci�� contiene nueve excepciones a la revelaci��. Estas incluyen algunas que se refieren a documentos:

1. declarados secretos, apropiadamente, en el inter�� de la defensa nacional o la pol��ica exterior,

2. consistentes en gu��s o directivas internas que discuten estrategias de ejecuci�� de la ley, cuya publicaci�� podr�� dar oportunidad de evadir la ley,

3. cuya revelaci�� est?espec��icamente prohibida por otras leyes,

4. que contengan informaci�� comercial o financiera confidencial o privilegiada,

5. protegidos por ciertos privilegios de litigio judicial,

6. cuya revelaci�� constituir�� una invasi�� evidente e injustificada de la intimidad personal,

7. compilados con prop��itos de ejecuci�� de la ley, cuya revelaci�� podr��, razonablemente, esperarse que creara riesgos de causar ciertos da��s,

8. contenidos en la supervisi�� de instituciones financieras por una agencia encargada de la regulaci�� o supervisi�� de tales instituciones, o relacionados con dicha supervisi��,

9. que contengan informaci�� geof��ica o geol��ica concerniente a pozos de petr��eo.

La rendici�� de cuentas pol��ica se basa en el derecho a la libre expresi�� y el derecho a la libre asociaci��. Estos derechos les permiten a los ciudadanos organizarse, defender causas e impugnar las decisiones del gobierno que los representa; estos derechos les permiten afectar el cambio pol��ico. En el caso del discurso pol��ico, la falta de informaci�� acerca de las pol��icas gubernamentales que se discuten reduce la credibilidad del orador y disminuye el valor del derecho de hablar. En ausencia de informaci�� acerca de las decisiones del gobierno y de las implicaciones de estas decisiones, el ��petu de la asociaci�� tambi�� queda limitado.

De la misma forma, la rendici�� de cuentas legal, a trav�� del recurso a los tribunales, requiere informaci�� acerca de las pol��icas y pr��ticas del gobierno. Por ejemplo, los documentos obtenidos de acuerdo con la Ley de Libertad de Informaci�� han promovido varias impugnaciones exitosas de la conducta de funcionarios gubernamentales, conducta que infring�� los derechos civiles de ciudadanos estadounidenses.

La revoluci�� electr��ica le promete al ciudadano mayor acceso a la informaci�� en poder del gobierno, y una funci�� mejorada del gobierno como diseminador de informaci��. La Ley de Libertad de Informaci�� Electr��ica de 1996 procura cumplir estas promesas. Los salones de lectura p��licos se convierten en "salones de lectura virtuales", en los que la informaci�� disponible es accesible para cualquiera que tenga una computadora y un modem. A las agencias se les requiere proveer acceso electr��ico a documentos que se refieran a "temas de gran inter��", documentos que se soliciten com��mente o que es probable que sean de inter�� para otros solicitantes potenciales. Ya no hay que solicitar espec��icamente ciertos documentos o registros; una agencia federal los pone a disposici�� electr��icamente. Adem��, algunas agencias permiten que las solicitudes de documentos y registros que no entran en esta categor�� se hagan electr��icamente, y a menudo la respuesta puede ser tambi�� electr��ica.

Lo que es m�� importante, Ley de Libertad de Informaci�� Electr��ica mejora significativamente los mecanismos de acceso al recalcar la funci�� del gobierno como diseminador de informaci��. Muchos documentos y bancos de datos gubernamentales est�� disponibles en la Internet. De manera creciente, la rama ejecutiva del gobierno federal ha mejorado al acceso en la Internet de los sitios que las agencias federales tienen en la Web. (Por ejemplo, v��se FirstGov, el portal que da acceso inmediato a varios sitios del gobierno federal en la Web.

Otras Leyes de Gobierno Abierto

Varias otras leyes de gobierno abierto, aplicables al gobierno federal, ofrecen tambi�� modos de entender y evaluar la conducta de los funcionarios gubernamentales. Estas otras provisiones incluyen la Ley de Luz Solar en el Gobierno, la Ley de Protecci�� de los Denunciantes y, parad��icamente, la Ley de Intimidad Personal. Con excepci�� de la Ley de la Comisi�� Asesora Federal, la mayor�� de los estados norteamericanos tienen provisiones similares a estas leyes federales. De hecho, la Ley de Luz Solar en el Gobierno y las provisiones de revelaci�� financiera p��lica se basan en ejemplos tomados de la ley estatal.

La Ley de Luz Solar en el Gobierno es una ley sobre reuniones abiertas, que requiere que las reuniones de cuerpos colegiados como las comisiones y juntas, que contengan dos o m�� miembros, se celebren en p��lico. Al p��lico se le debe notificar de estas reuniones en el Bolet�� Federal y tambi�� deben ponerse a su disposici�� transcripciones u otras constancias de las deliberaciones. La ley presume, con sujeci�� a excepciones en cierto modo similares a las contenidas en la Ley de Libertad de Informaci��, que las deliberaciones de los grupos de individuos responsables de estos cuerpos colegiados est�� sujetas al escrutinio p��lico. Como ocurre con la Ley de Libertad de Informaci��, estas excepciones se interpretan de manera estricta.

Las justificaciones de las reuniones abiertas son similares a las que apoyan el acceso a los documentos y registros del gobierno. De hecho, la Ley de Luz Solar en el Gobierno, que es federal, y las leyes estatales similares derivan sus nombres de una cita famosa del juez del Tribunal Supremo Louis Brandeis: "Dicen que la luz solar es el mejor de los desinfectantes".

La ley federal de reuniones abiertas cubre la rama ejecutiva del gobierno federal. Los procedimientos de las otras ramas tambi�� est?sujetos a la observaci�� p��lica. Una combinaci�� de provisiones de derecho constitucional y derecho consuetudinario determina que los juicios civiles est�� abiertos al p��lico. Muchos tribunales han extendido el principio de los juicios abiertos para incluir el acceso del p��lico a los dict��enes y ��denes que disponen la litigaci�� y los documentos que apoyan esos dict��enes. Las sesiones de la c��ara de Representantes y el Senado est�� abiertas al p��lico. De conformidad con las reglas de procedimiento relevantes, la mayor�� de las audiencias y muchas de las deliberaciones de las comisiones son tambi�� abiertas.

As?como la Ley de Luz Solar en el Gobierno se aplica a las deliberaciones de los cuerpos colegiados, tales como juntas o comisiones, la Ley de Comisiones Asesoras Federales regula las comisiones asesoras que incluyen a ciudadanos particulares. Estas comisiones son asesoras pero las usa el gobierno para formular normas y procedimientos oficiales. Uno de los m��odos principales de regulaci�� es la provisi�� de que las reuniones abiertas se realicen previa notificaci�� anticipada en el Bolet�� Federal. Adem��, la Ley de Comisiones Asesoras Federales requiere que haya acceso a la informaci�� relativa a los miembros, actividades y decisiones de tales cuerpos. Debido a que estas comisiones pueden desempe��r una funci�� significativa en la formulaci�� de pol��icas gubernamentales, su responsabilidad requiere que se conozcan sus actividades.

De modo similar, la justificaci�� racional de las leyes de gobierno abierto se aplica a la Ley de Protecci�� a los Denunciantes. Esta ley protege de las represalias a los empleados federales que revelan informaci�� relativa a la conducta oficial que los empleados, razonablemente, creen evidencia una violaci�� de una ley, regla o regulaci��, un grave despilfarro de fondos, mala administraci�� en grado sumo, un abuso de autoridad o un peligro espec��ico y substancial para la salud y la seguridad p��licas. Como otras leyes de gobierno abierto, la protecci�� a los denunciantes ayuda a asegurar que las personas cuenten con la informaci�� necesaria para hacer uso significativo de los derechos de libre expresi�� y asociaci��, derechos que son el fundamento de la rendici�� de cuentas pol��ica.

La protecci�� a los denunciantes reivindica el derecho a la libre expresi��. El momento en que la informaci�� queda disponible es tan importante como el hecho mismo de que la informaci�� est?/EM> disponible. La protecci�� a los denunciantes aumenta tanto la disponibilidad como la oportunidad de la informaci��. Debido a que los denunciantes pueden sacar a luz informaci�� oculta y hacer a��cos el encubrimiento de la mala conducta, proveen informaci�� en un momento en que es posible responder significativamente. El derecho a la libre expresi�� no protege simplemente la cr��ica; garantiza tambi�� el derecho de usar procedimientos democr��icos para cambiar los actos y la pol��ica del gobierno. Las protecciones a los denunciantes complementan las leyes de libertad de informaci�� al asegurar el acceso a informaci�� importante antes de que alguien se entere, mediante otro recurso, de la necesidad de solicitar documentos y registros del gobierno.

La Ley de Intimidad Personal, a pesar de las connotaciones que tiene su t��ulo, provee acceso a documentos y registros del gobierno. Una persona puede utilizar la ley para examinar constancias concernientes a esa misma persona que pueden obtenerse mediante alguna identificaci�� particular, tal como un nombre o un n��ero del seguro social. Una persona tiene derecho de examinar esos registros y, en ciertas circunstancias, puede procurar que esos registros se corrijan o enmienden. Los tribunales hacen valer estos derechos de acceso y enmienda. El acceso a estos registros le permite a la persona evaluar si el gobierno ha cumplido con sus obligaciones, establecidas por esta ley, de asegurar que tales registros son exactos, oportunos, relevantes y completos. Esta ley regula tambi�� c��o una agencia obtiene, mantiene, protege, usa y disemina tales registros.

La Ley de Etica en el Gobierno requiere que los miembros del Congreso, los jueces federales y ciertos funcionarios ejecutivos, entre ellos los empleados p��licos de alto rango, sometan informaci�� financiera que se pone a disposici�� del p��lico. Se incluyen en estos informes financieros el ingreso de diferentes fuentes, inclusive dividendos, intereses, rentas y ganancias de capital; otras formas de ingreso, que incluyen los honorarios, deben ser informadas con m�� detalle. Tambi�� est�� incluidos los regalos y la informaci�� sobre activos y pasivos. Las provisiones de la ley son complicadas y algunas revelaciones, como las que conciernen a los activos, se hacen tambi�� dentro de rangos de valor amplios. Con todo, queda a disposici�� del p��lico una cantidad significativa de informaci�� financiera personal.

El Congreso justific?estas invasiones de la intimidad personal bas��dose en la necesidad de garantizarle al p��lico la integridad de los altos funcionarios. Los ciudadanos particulares pueden examinar estos informes para asegurarse de que los funcionarios del gobierno no tienen conflictos de inter�� entre sus obligaciones para con el p��lico y sus intereses financieros personales. La revelaci�� p��lica de los intereses financieros de los funcionarios del gobierno es una vigorosa declaraci�� en lo que concierne a la responsabilidad de los empleados p��licos para con el p��lico al que tienen que servir.

Acceso e Intimidad Personal

Aunque las leyes de revelaci�� financiera p��lica dan un ejemplo conspicuo del conflicto entre acceso e intimidad personal, todas las leyes de gobierno abierto enfrentan este conflicto. Consid��ese, por ejemplo, la Ley de Libertad de Informaci��. Mucha de la informaci�� contenida en documentos gubernamentales no la genera el gobierno, sino que, m�� bien, se la proveen al gobierno terceras personas. Adem��, la informaci�� generada por el gobierno puede concernir a actividades o caracter��ticas de los individuos. En consecuencia, es probable que muchos documentos y registros del gobierno contengan cantidades substanciales de informaci�� que tiene implicaciones en la intimidad personal de los individuos.

La Ley de Libertad de Informaci�� atiende este conflicto entre acceso e intimidad personal autorizando la retenci�� de documentos cuya publicaci�� constituir�� una invasi�� claramente injustificada de la intimidad personal. Esta excepci�� protege la intimidad personal, pero crea un equilibrio en favor del acceso a materiales que permiten examinar las operaciones del gobierno; porque la excepci�� requiere demostrar que la revelaci�� debe conducir a una invasi�� claramente injustificada de la intimidad personal. Debido a la relaci�� existente entre la Ley de Libertad de Informaci�� y la Ley de Intimidad Personal, la mayor�� de las autoridades considera que la informaci�� cubierta por la excepci�� por motivo de intimidad personal que establece la Ley de Libertad de Informaci��, tambi�� queda cubierta por las protecciones de la Ley de Intimidad Personal. Por lo tanto, los funcionarios federales carecen de discreci�� para publicar documentos cubiertos por la excepci�� de intimidad personal.

La revoluci�� electr��ica puede ser vista como una amenaza a la conciliaci�� entre acceso e intimidad personal. La facilidad de acceso que ofrece la Internet y la funci�� del gobierno como diseminador de informaci�� pueden aumentar la probabilidad de que haya violaciones de la intimidad personal. Algunos cr��icos sostienen que la Ley de Libertad de Informaci�� Electr��ica reduce las protecciones legales y pr��ticas de la intimidad personal. La resoluci�� legal del conflicto entre intimidad personal y acceso requiere una evaluaci�� cuidadosa del alcance de la protecci�� de la intimidad personal y las justificaciones del acceso. La soluci��, sin embargo, puede ser imposible de alcanzar si el conflicto se considera una opci�� entre valores inconmensurables.

Desde otra perspectiva, tanto el acceso como la intimidad personal son importantes para la rendici�� de cuentas democr��ica. La protecci�� de la intimidad personal le plantea al individuo la opci�� de hablar y de c��o hablar, en diferentes lugares y en diferentes ocasiones y, por ende, respalda el derecho a la libre expresi��. La protecci�� de la intimidad personal tambi�� sostiene el derecho a la libre asociaci��. Por ejemplo, durante el movimiento de los derechos civiles en el sur de Estados Unidos en la d��ada de 1960, la revelaci�� p��lica de las lista de miembros de la Asociaci�� Nacional por el Progreso de las Personas de Color habr�� desalentado la afiliaci�� a ese grupo y socavado el derecho a la libre asociaci��, que es uno de los fundamentos de la rendici�� de cuentas pol��ica.

En Intimidad Personal y Libertad, libro que marca un hito en esta materia, Alan Westin pone de relieve la relaci�� que hay, en los gobiernos democr��icos, entre acceso e intimidad personal. De hecho, define la democracia y el autoritarismo en t��minos de la pol��ica de informaci��. A los gobiernos autoritarios los identifican el acceso f��il a la informaci�� sobre actividades de los ciudadanos y las extensas limitaciones a la capacidad de los ciudadanos de obtener informaci�� acerca del gobierno. En contraste, los gobiernos democr��icos se destacan por las restricciones significativas a la capacidad del gobierno de obtener informaci�� acerca de sus ciudadanos y por el acceso f��il de los ciudadanos a la informaci�� sobre actividades del gobierno. En lugar de estar inexorablemente en conflicto, el acceso y la intimidad personal se entrelazan ambos con la rendici�� de cuentas democr��ica.