Muitos dos componentes b¡¦icos da estrutura legal que ap¡¦a a integridade governamental nos Estados Unidos surgiram a partir de eventos que envolviam grande tens¡¦ nacional (nossas Guerras Civil e Revolucion¡¦ia, assassinatos e ren¡¦cias presidenciais). Os refinamentos dos componentes b¡¦icos historicamente ocorreram e continuar¡¦ provavelmente ocorrendo em resposta a esc¡¦dalos e crises pol¡¦icas.

A fundação b¡¦ica de toda a auto-regulamentação do governo federal norte-americano ?a Constituição dos Estados Unidos. No final do s¡¦ulo XVIII, ap¡¦ a Guerra Revolucion¡¦ia, os autores da Constituição foram grandemente influenciados pela sua percepção de que os sistemas europeus de governo com que eles eram mais familiares eram corruptos. Os Fundadores sentiram que a concentração de poder demais nas m¡¦s de um corpo governante era perigosa. A Constituição dos Estados Unidos come¡¦ com a frase "N¡¦, o Povo...", o que significa que, desde o princ¡¦io, o governo dos Estados Unidos ?estabelecido pelo povo e para o povo, devendo ser respons¡¦el para com seus cidad¡¦s. ?por isso que os funcion¡¦ios do governo s¡¦ muitas vezes denominados nos Estados Unidos "servidores p¡¦licos" e, ao agirem em favor da vontade coletiva, "curadores p¡¦licos".

A Constituição dos Estados Unidos separa o governo federal em tr¡¦ ramos distintos (judici¡¦io, legislativo e executivo) com um sistema de "controle m¡¦uo" entre seus poderes. Ela tamb¡¦ permite a retenção de poderes significativos pelos Estados em um sistema federal. Embora esta difus¡¦ de poder possa ser ineficiente de alguma forma, os Fundadores acreditaram inteiramente que esta era a melhor forma de assegurar que "N¡¦, o Povo" n¡¦ ser¡¦mos submetidos a um poder tir¡¦ico isolado no governo, ou que o governo fosse dominado por um pequeno grupo tir¡¦ico do povo que atendesse seus pr¡¦rios interesses espec¡¦icos.

Integridade Institucional

Sobrepondo-se a esta separação constitucional dos poderes, encontram-se as leis e regulamentos que imp¡¦m exig¡¦cias processuais gerais sobre todas as ag¡¦cias e tribunais para assegurar que as ações governamentais sejam conduzidas de maneira justa e consistente, ?luz da vis¡¦ p¡¦lica. Esta consist¡¦cia e transpar¡¦cia de processos p¡¦licos ?um componente fundamental de sistemas projetados para promover a integridade governamental.

Em meados do s¡¦ulo XX, por exemplo, o Congresso promulgou uma s¡¦ie de leis (que inclui a Lei de Procedimentos Administrativos e a Lei Sunshine no Governo) que exigiam que as ag¡¦cias seguissem procedimentos padronizados para atividades administrativas, tais como a formulação de normas e a execução de regulamentos, conduzindo essas atividades em um f¡¦um p¡¦lico. O Congresso tamb¡¦ promulgou uma Lei de Liberdade de Informação que permite amplo acesso p¡¦lico a registros e informações do governo. Os processos da ag¡¦cia que n¡¦ forem conduzidos de acordo com procedimentos padronizados, escritos ou n¡¦, no f¡¦um p¡¦lico apropriado podem ser contestados pelo p¡¦lico nos tribunais federais. Al¡¦ disso, toda litigação civil e criminal nos tribunais federais deve seguir normas padronizadas publicadas.

Por fim, atrav¡¦ de uma s¡¦ie de estatutos, o governo tamb¡¦ desenvolveu um sistema p¡¦lico competitivo e padronizado para emiss¡¦ de contratos governamentais. E, de forma mais geral, ele possui padr¡¦s e procedimentos para o gasto de fundos governamentais apropriados pelo Congresso. Uma seção do Congresso, o Escrit¡¦io Geral de Contabilidade, pode auditar e avaliar programas de ag¡¦cias para auxiliar a garantir que os fundos governamentais estejam sendo gastos e contabilizados de maneira apropriada.

Integridade Individual

As atividades de qualquer governo, contudo, s¡¦ conduzidas por indiv¡¦uos. Portanto, as qualificações e a conduta dos funcion¡¦ios tamb¡¦ s¡¦ uma ¡¦ea de regulamentação em evolução. No in¡¦io da hist¡¦ia norte-americana, a manutenção de um emprego no governo era baseada no chamado sistema de "apadrinhamento" e a conduta individual em cada emprego n¡¦ era controlada de perto. Cada presidente eleito trazia consigo indiv¡¦uos que haviam apoiado sua eleição e que ent¡¦ esperavam receber empregos no governo. Indiv¡¦uos influentes em uma nova administração presidencial venderiam sua capacidade para manter empregos para outros por um percentual do seu sal¡¦io e os que estivessem dispostos a pagar o faziam esperando ser "reembolsados" de outras formas pelo tesouro p¡¦lico. Os cargos de maior demanda eram aqueles que permitiam que o seu ocupante recolhesse fundos do p¡¦lico.

A integridade ou compet¡¦cia n¡¦ eram particularmente importantes na seleção desses funcion¡¦ios. Na d¡¦ada de 1830, por exemplo, Samuel Swartwout foi nomeado cobrador de impostos do porto de Nova Iorque. Durante seu primeiro mandato, deu-se falta de US$ 210.000 nos fundos do porto mas, por haver apoiado o candidato presidencial vitorioso da eleição seguinte, Swartwout foi novamente nomeado. Durante esse mandato, ele fugiu para a Europa com mais de US$ 1.250.000 em dinheiro do governo. Um montante consider¡¦el nos dias de hoje, mas uma parte enorme de todo o tesouro federal no in¡¦io do s¡¦ulo XIX.

Este servi¡¦ federal amplamente corrompido tornou-se um esc¡¦dalo nacional. Iniciaram-se esfor¡¦s para a reforma, mas n¡¦ se conseguiu levantar a indignação p¡¦lica o suficiente para for¡¦r mudan¡¦s significativas. Posteriormente, o assassinato do presidente James Garfield em 1881 por um indiv¡¦uo que achava que o presidente devia a ele um emprego espec¡¦ico, foi o catalisador dessa reforma. O p¡¦lico exigiu a reforma durante as eleições para o Congresso em 1882. Em 1883, o novo Congresso promulgou a primeira lei abrangente de servi¡¦ civil (a Lei Pendleton) que estabeleceu um exame para adequação e compet¡¦cia, promoções com base no m¡¦ito e sistema justo de exig¡¦cias para classificação de trabalho e pagamento para o servi¡¦ civil.

Os sistemas administrados atualmente pelo Escrit¡¦io de Gerenciamento de Pessoal dos Estados Unidos (OPM) e pela Divis¡¦ de Proteção dos Sistemas Merit¡¦ios s¡¦ baseados naquela lei e agora incluem procedimentos administrativos padronizados para atender ?incompet¡¦cia e m?conduta. Um servi¡¦ civil com bases merit¡¦ias pagando sal¡¦ios justos e adequados ?agora aceito sem d¡¦idas no n¡¦el federal nos Estados Unidos como componente fundamental de qualquer programa vitorioso destinado ?proteção contra a corrupção.

Atividades Pol¡¦icas de Funcion¡¦ios

As restrições limitando as atividades pol¡¦icas de funcion¡¦ios do governo tamb¡¦ come¡¦ram a ser promulgadas em meados do s¡¦ulo XX. Essas restrições s¡¦ popularmente denominadas pelo nome dado ?primeira de tais leis abrangentes, a Lei Hatch. Estas restrições t¡¦ dois prop¡¦itos: proteger funcion¡¦ios contra exig¡¦cias de assist¡¦cia a eleições por parte de postulantes de cargos e proteger o p¡¦lico contra funcion¡¦ios do governo que utilizem a autoridade e os recursos dos seus cargos para auxiliar candidatos espec¡¦icos. As proibições iniciais eram bastante restritivas; emendas mais recentes ?Lei Hatch permitem alguma participação pessoal em atividades pol¡¦icas por parte da maioria dos funcion¡¦ios.

A Lei Hatch, contudo, continua a proibir atividades como o uso da autoridade ou influ¡¦cia oficial para interferir em uma eleição; solicitação ou aceitação de contribuições pol¡¦icas em favor de um candidato; engajamento em atividades pol¡¦icas quando a servi¡¦, em instalações federais ou em uniforme do governo; solicitação ou desencorajamento da atividade pol¡¦ica de qualquer pessoa que tenha neg¡¦ios perante a ag¡¦cia governamental. Atualmente, essa lei ?executada por uma pequena ag¡¦cia do poder executivo, o Escrit¡¦io Norte-Americano de Conselho Especial (OSC), e a pena pela sua violação ?a demiss¡¦ do servi¡¦ ou, sob certas circunst¡¦cias, suspens¡¦ sem pagamento por no m¡¦imo trinta dias.

Proteção aos "Denunciantes"

O Escrit¡¦io de Conselho Especial tamb¡¦ ?respons¡¦el pela Lei de Proteção aos "Denunciantes" de 1989, componente mais recente da estrutura de integridade do governo. O termo "denunciante" designa uma pessoa de uma organização que revele condutas erradas ao p¡¦lico ou a pessoas em posição de autoridade. Com base nessa lei, o OSC proporciona um canal seguro atrav¡¦ do qual um funcion¡¦io pode mostrar evid¡¦cia da violação de qualquer lei, norma ou regulamento, mau gerenciamento evidente, amplo desperd¡¦io de fundos, abuso de autoridade ou risco substancial ou espec¡¦ico ?sa¡¦e e seguran¡¦ p¡¦lica, sem medo de retaliação e sem revelar a identidade do funcion¡¦io, exceto com o seu consentimento. A autoridade do OSC tamb¡¦ se estende ?proteção dos "denunciantes" contra retaliação por haverem feito tais revelações protegidas.

Conflitos de Interesse e ¡¦ica

Os conflitos pessoais de interesse e a "¡¦ica" das autoridades e funcion¡¦ios do governo foram, por mais de um s¡¦ulo e meio, abordados quase exclusivamente por estatutos e procedimentos criminais. A oferta e aceitação de suborno por autoridades p¡¦licas foi uma proibição inicial. ?medida que surgiam os esc¡¦dalos espec¡¦icos, foram proibidas atividades adicionais.

Os esc¡¦dalos iniciais envolveram autoridades que faziam reivindicações n¡¦ fundamentadas contra o tesouro do governo ou lucravam pessoalmente durante a Guerra Civil atrav¡¦ de contratos de mercadorias que nunca chegavam ou vinham com defeito (causando assim mortes e acidentes adicionais). Esses esc¡¦dalos geraram uma s¡¦ie de leis criminais destinadas a proibir que as autoridades do governo obtivessem lucro pessoal do seu envolvimento em decis¡¦s e processos governamentais. As proibições b¡¦icas desses estatutos permanecem em vigor at?hoje.

No in¡¦io dos anos 1960, interesse renovado pelo servi¡¦ p¡¦lico como profiss¡¦ respeitada, gerado em parte pela ret¡¦ica eleitoral do presidente John F. Kennedy, come¡¦u a mudar a ¡¦fase de proibições simplesmente criminais para padr¡¦s de maior aspiração. Primeiramente, contudo, os estatutos criminais federais foram reescritos para utilizar termos comuns e codificados em um ¡¦ico local nas leis dos Estados Unidos.

O Governo Kennedy tamb¡¦ iniciou um projeto de estabelecimento de um c¡¦igo administrativo (n¡¦ criminal) de conduta para autoridades do poder executivo que abordasse n¡¦ apenas os reais conflitos de interesse, mas as atividades que gerassem o surgimento de tais conflitos. Esta nova abordagem baseou-se na cren¡¦ de que a confian¡¦ p¡¦lica no governo era prejudicada sempre que surgisse a ocorr¡¦cia de um conflito de interesses. Assim, o c¡¦igo administrativo englobou variedade muito mais ampla de atividades que a proibida pelo c¡¦igo criminal.

Em 1965, o presidente Lyndon Johnson, dando continuidade ao projeto ap¡¦ a morte de Kennedy, emitiu o Decreto do Executivo n?11222, estabelecendo seis princ¡¦ios b¡¦icos de conduta para o servi¡¦ p¡¦lico. Esse Decreto do Executivo determinou expressamente que um funcion¡¦io deveria evitar qualquer ação que pudesse gerar ou criar a apar¡¦cia de (1) uso do cargo p¡¦lico para ganho privado; (2) dar tratamento preferencial a qualquer pessoa ou organização; (3) impedir a efici¡¦cia ou economia do governo; (4) perder a completa independ¡¦cia ou imparcialidade de ação; (5) tomar uma decis¡¦ governamental fora dos canais oficiais; ou (6) prejudicar a confian¡¦ do p¡¦lico na integridade do governo.

As violações desses padr¡¦s resultariam n¡¦ em pris¡¦ ou multa, mas em sanções administrativas, tais como reprimenda, suspens¡¦ ou demiss¡¦. Assim, foram estabelecidas expectativas de conduta oficial muito mais altas e os princ¡¦ios, embora execut¡¦eis, tamb¡¦ possu¡¦m dimens¡¦ de aspiração.

Em meados dos anos 1970, as atividades associadas com o iminente impedimento e ren¡¦cia do presidente Richard Nixon minaram severamente a confian¡¦ do p¡¦lico nos seus l¡¦eres. Em parte, a resposta do Congresso foi a criação de ag¡¦cias internas vigilantes, conhecidas como "inspetores gerais". Em parte, um inspetor geral proporciona auditoria independente e objetiva de programas e operações da ag¡¦cia a que ele(a) ?nomeado(a); faz recomendações sobre pol¡¦icas para atividades destinadas a promover a economia, efici¡¦cia e efic¡¦ia dos programas e operações daquela ag¡¦cia; e detecta e evita fraude e abuso em tais programas e operações. Entretanto, existiu tamb¡¦ o reconhecimento de que a mera execução de leis que abordem a conduta institucional e de funcion¡¦ios n¡¦ era suficiente. Tamb¡¦ eram necess¡¦ias medidas preventivas.

Em 1978, ao mesmo tempo em que era aprovada a Lei do Inspetor Geral, o Congresso aprovou a Lei de ¡¦ica no Governo, que criou o Escrit¡¦io de ¡¦ica Governamental (OGE). Ao contr¡¦io de muitas ag¡¦cias governamentais ao redor do mundo que se dedicam a lidar com conflitos de interesse e ¡¦icas, a OGE n¡¦ se destinava a ser, e n¡¦ ? uma ag¡¦cia executora com relação ?conduta individual. Ao contr¡¦io, o escrit¡¦io ?respons¡¦el por um programa de prevenção (revelações de finan¡¦s p¡¦licas, aconselhamento e educação) e pelo estabelecimento da pol¡¦ica de ¡¦ica para todo o poder executivo. A investigação e a execução s¡¦ conduzidas por outras ag¡¦cias do poder, tais como as ag¡¦cias de inspeção geral e o Departamento de Justi¡¦. Desta forma, a OGE n¡¦ realiza os pap¡¦s de "conselheiro" e "pol¡¦ia".

No poder legislativo de governo, a Constituição responsabiliza cada c¡¦ara (o Senado e a C¡¦ara dos Deputados) pela determinação das qualificações e estabelecimento dos padr¡¦s de comportamento dos seus pr¡¦rios membros. Cada uma delas possui agora uma comiss¡¦ espec¡¦ica de "¡¦ica" composta de seus pr¡¦rios membros e cada uma estabeleceu suas pr¡¦rias normas de conduta que complementam os estatutos criminais. Essas comiss¡¦s aconselham os colegas do Congresso, recebem queixas e, se necess¡¦io, fazem recomendações de sanções ¡¦ suas respectivas casas. Apesar de eleito, um membro da C¡¦ara ou do Senado pode ser expulso pelos demais membros por m?conduta.

O poder judici¡¦io estabeleceu c¡¦igos de conduta para ju¡¦es federais e outros funcion¡¦ios do poder e possui comiss¡¦s que proporcionam aconselhamento com relação a esses c¡¦igos. Ele tamb¡¦ possui um procedimento estabelecido para ouvir queixas contra ju¡¦es federais. Por m?conduta s¡¦ia, os ju¡¦es federais podem ser removidos ap¡¦ condenação da C¡¦ara dos Deputados e impedimento do Senado. Os ju¡¦es federais impedidos s¡¦ processados pelo Departamento de Justi¡¦ por violações criminais. Por m?conduta menos s¡¦ia, podem ser impostas outras sanções, como reprimenda p¡¦lica ou privada ou mudan¡¦s na atribuição de casos.

Conflitos Criminais de Interesse

De forma geral, os estatutos sobre conflitos criminais de interesse pro¡¦em ¡¦ autoridades e funcion¡¦ios de todos os tr¡¦ poderes a aceitação de subornos ou presentes resultantes da sua atuação como representantes de indiv¡¦uos particulares em assuntos perante o governo e o compartilhamento de uma reivindicação contra o governo. As autoridades do poder executivo s¡¦ proibidas de atuar em qualquer assunto governamental em que eles, sua esposa ou filho, ou certos tipos de organizações com quem tenham relação fiduci¡¦ia ou de emprego, possuam interesse financeiro. Eles tamb¡¦ s¡¦ proibidos de aceitar pagamento de sal¡¦io ou complemento de sal¡¦io de fontes privadas como compensação por seus servi¡¦s no governo. Por fim, antigas autoridades e funcion¡¦ios do poder executivo e legislativo s¡¦ proibidas, por certo per¡¦do de tempo ap¡¦ deixarem o servi¡¦ governamental, de representar outros perante o governo sobre certos tipos de assuntos. Os estatutos criminais possuem pena m¡¦ima de multa de US$ 250.000 e/ou cinco anos de detenção, mas as violações podem tamb¡¦ ser consideradas ofensas civis.

Declarações Financeiras

Exige-se que as autoridades governamentais de alto n¡¦el de todos os tr¡¦ poderes apresentem relat¡¦ios de declarações financeiras que estejam dispon¡¦eis mediante solicitação a qualquer pessoa no mundo. Esses relat¡¦ios s¡¦ exigidos ao entrar no servi¡¦ federal ou ao candidatar-se a tal posição, anualmente e ao t¡¦mino do servi¡¦ federal. Desta forma, o p¡¦lico tem a oportunidade de julgar se uma autoridade pode ser ou foi imparcial, comprometeu-se com algum conflito de interesses ou se est?sendo confi¡¦el por seus haveres e deveres financeiros. De forma geral, esses relat¡¦ios exigem a revelação da maior parte dos ativos e fontes de renda; passivos; doações; cargos fiduci¡¦ios ou empregat¡¦ios ocupados; acordos em vigor com antigos funcion¡¦ios; compras, vendas e trocas de certos bens; e, para os que preenchem o relat¡¦io pela primeira vez, os nomes dos seus principais clientes caso tenham se engajado no oferecimento de servi¡¦s mediante pagamento antes do emprego governamental. Autoridades governamentais de n¡¦el m¡¦io do poder executivo apresentam um relat¡¦io de declaração financeira com suas ag¡¦cias empregadoras que n¡¦ ?revelado ao p¡¦lico.

As declarações financeiras por autoridades federais e funcion¡¦ios oferecem ao governo uma de suas melhores ferramentas de prevenção. A an¡¦ise dos relat¡¦ios proporciona ao governo uma oportunidade de antecipar conflitos potenciais entre as atividades e interesses financeiros do funcion¡¦io e suas obrigações. As ag¡¦cias podem ent¡¦ modificar as obrigações de funcion¡¦ios ou aconselh?los com relação ¡¦ medidas que devem ser tomadas a fim de evitar conflitos reais. Tais ações podem incluir a recusa (abstenção de decis¡¦s que envolvam poss¡¦eis conflitos de interesses), exoneração, ren¡¦cia de posições privadas ou emprego, ou o estabelecimento de uma confian¡¦ cega.

Naturalmente, os relat¡¦ios podem tamb¡¦ ser utilizados para fins de execução caso a informação do relat¡¦io revele uma violação de algum estatuto ou se for conclu¡¦o que o declarante individual apresentou um relat¡¦io falso. O sistema de declarações financeiras dos Estados Unidos, contudo, n¡¦ se destina a detectar enriquecimento il¡¦ito; ele n¡¦ exige a revelação do valor l¡¦uido.

C¡¦igos de Conduta

A faixa de atividades coberta pelos c¡¦igos de conduta de todos os tr¡¦ poderes pode incluir as restrições de aceitação e solicitação de presentes de fontes de fora do governo, bem como de outros funcion¡¦ios; emprego e outras atividades fora do governo, interesses financeiros conflitantes, parcialidade no desempenho das tarefas oficiais; busca de outro emprego; e mau uso do cargo (ou seja, utilização do cargo p¡¦lico para ganho privado, mau uso de propriedade governamental e mau uso do tempo oficial). O c¡¦igo de conduta do poder executivo abrange todos os seus funcion¡¦ios de carreira e nomeados pol¡¦icos. Como os padr¡¦s n¡¦ s¡¦ iguais, o c¡¦igo ?mais rigoroso para os n¡¦eis superiores de funcion¡¦ios. As penalidades do poder executivo pela violação desses padr¡¦s variam de reprimenda at?a demiss¡¦ e, quando um servidor civil de carreira estiver envolvido, essas sanções devem ser conduzidas utilizando os procedimentos administrativos normais do servi¡¦ civil.

Conclus¡¦

A come¡¦r pela pr¡¦ria Constituição, os Estados Unidos desenvolveram um sistema interdependente de leis e regulamentos que promove e exige a integridade e a ¡¦ica. Este sistema destina-se a promover a integridade institucional por meio do estabelecimento de procedimentos p¡¦licos, justos e consistentes para a condução dos neg¡¦ios governamentais e a promoção da integridade individual dos funcion¡¦ios atrav¡¦ do estabelecimento de padr¡¦s justos, consistentes e execut¡¦eis de conduta ¡¦ica. Trata-se de um sistema que evoluiu ao longo do tempo e que necessita e necessitar?continuar a adaptar-se aos novos desafios, como o pr¡¦rio papel e escopo de governo em mutação e o efeito e algumas vezes a tens¡¦ das novas tecnologias sobre processos governamentais.

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