De nos jours, les ・ats-Unis poss・ent ?l'・helle f・・ale un dispositif tr・ ・abor?de lois et de r・lements visant ?pr・enir toute n・ligence, contraire ?l'int・・ public, des institutions f・・ales et de leurs agents publics ainsi qu'?la d・oiler et ?y rem・ier le cas ・h・nt. La fonction primordiale de ce cadre juridique vise ?promouvoir la probit?des institutions et de tous les agents publics f・・aux. Dans le pr・ent article, Mme Jane Ley, directrice adjointe charg・ des relations gouvernementales et des projets sp・iaux au sein de l'U.S. Office of Government Ethics, se penche sur les principaux ・・ents du syst・e existant et en retrace l'・olution au fil des ans.

Il faut bien comprendre que l'instauration du cadre juridique garantissant la probit? dans les institutions f・・ales ne s'est pas faite du jour au lendemain. Un grand nombre des ・・ents qui le composent sont issus d'・・ements associ・ ?des p・iodes de profonde tension dans l'histoire de notre pays, qu'il s'agisse de notre guerre d'Ind・endance, de la guerre de S・ession, de l'assassinat de pr・idents ou de la d・ission de hauts responsables. Les composantes de base de ce syst・e ont ・?affin・s tout au long de notre histoire et elles continueront probablement d'・re retouch・s dans la foul・ d'・entuels scandales et crises politiques.

Le dispositif d'autor・lementation du r・ime politique des ・ats-Unis est profond・ent ancr?dans la Constitution. Vers la fin du XVIIIe si・le, apr・ la guerre d'Ind・endance, les d・・u・ charg・ de r・iger la Constitution connaissaient les diverses formes de gouvernement ・ablies en Europe ; or le fait qu'ils les consid・aient entach・s de corruption ne manqua pas d'influencer leurs travaux. Les fondateurs des ・ats-Unis estimaient dangereux de r・nir trop de pouvoirs au sein d'une seule institution. La Constitution des ・ats-Unis d・ute par ces mots : " Nous, le peuple... ", ce qui signifie d'embl・ que le gouvernement des ・ats-Unis est ・abli par le peuple et pour lui et qu'il est responsable devant lui.

La Constitution pr・oit au niveau f・・al trois pouvoirs distincts (l'ex・utif, le l・islatif et le judiciaire) et un syst・e d'・uilibre entre eux, chacun ayant un droit de regard sur les deux autres. En outre, elle dispose que les ・ats f・・・ conservent des pouvoirs importants. D'aucuns verront peut-・re un signe d'incurie dans une telle dispersion des pouvoirs, mais les fondateurs des ・ats-Unis ・aient convaincus que cette organisation offrait la meilleure garantie qui f・ de prot・er aussi bien " Nous, le peuple " contre la tyrannie d'un pouvoir unique que l'・at contre la domination d'un petit groupe d'individus despotes uniquement soucieux de servir leurs propres int・・s.

La probit?des institutions

La s・aration des pouvoirs pr・ue par la Constitution se double d'un dispositif de lois et de r・lements qui imposent un certain nombre de r・les ?toutes les institutions et ? tous les tribunaux f・・aux, et ce afin de veiller ?ce qu'ils agissent de mani・e ・uitable, coh・ente et au vu et au su du public. Cette obligation de coh・ence et de transparence constitue un ・・ent essentiel des m・anismes destin・ ?garantir la probit?des institutions f・・ales.

Pendant la premi・e moiti?du XXe si・le, par exemple, le Congr・ a adopt?un ensemble de lois, dont la loi sur la proc・ure administrative et la loi d'ouverture de l'administration f・・ale qui obligent celle-ci ?respecter des proc・ures uniformes en mati・e d'・aboration de r・les et d'application des r・lements ainsi qu'?mener les activit・ de cette nature dans le cadre de r・nions publiques. En outre, le Congr・ a vot? une loi sur la libert?d'information qui garantit au public l'acc・ ?une grande quantit?de documents d・enus par l'administration f・・ale. Lorsque des organismes publics contreviennent ?ces r・les uniformes ou ?l'obligation de tenir des r・nions publiques, les particuliers peuvent porter plainte devant les tribunaux f・・aux. En outre, tous les proc・ au civil et au p・al qui ont lieu dans des juridictions f・・ales doivent se d・ouler selon des r・les uniformes et port・s ?la connaissance du public.

Enfin, ?travers toute une s・ie de lois, le gouvernement f・・al s'est dot?d'un r・ime de passation des march・ ?caract・e public, uniforme et concurrentiel. D'une mani・e plus g・・ale, il doit aussi respecter un certain nombre de normes et de m・hodes lorsqu'il utilise les cr・its vot・ par le Congr・. Un organe qui rel・e du Congr・, le General Accounting Office, est charg?de contr・er les op・ations financi・es des institutions f・・ales en vue de garantir que les deniers publics sont employ・ ?bon escient et que les comptes sont tenus dans les r・les.

La probit?des agents publics

Bien ・idemment, tout ・at confie l'ex・ution de ses activit・ ?des individus ; d・ lors, on ne s'・onnera pas que les qualifications et la conduite des fonctionnaires fassent l'objet d'une r・lementation particuli・e, laquelle ・olue constamment. Au d・ut de leur histoire, les ・ats-Unis avaient mis en place le " syst・e des d・ouilles " en vertu duquel les postes de certains fonctionnaires ・aient attribu・ aux partisans du parti qui avait remport?l'・ection pr・identielle. Les personnes qui avaient de l'influence dans le nouveau gouvernement proposaient des postes ?d'autres, moyennant un certain pourcentage de leur salaire. Ceux qui entraient ainsi dans la fonction publique avaient toutes les intentions de r・up・er leurs fonds en manipulant le Tr・or public ?leur avantage. Dans un tel syst・e, la conduite des agents publics n'・ait pas surveill・ de pr・. Les postes particuli・ement recherch・ ・aient ceux qui permettaient ?leur titulaire de percevoir des contributions du public. ?l'・oque, les consid・ations de probit?et de comp・ence ne pesaient pas lourd dans la balance. Dans les ann・s 1830, par exemple, un certain Samuel Swartwout fut nomm?receveur du port de New-York. Durant son premier mandat, on s'aper・t qu'il manquait 210.000 dollars dans les caisses du port. Mais comme il avait eu le bonheur de soutenir le candidat ?la pr・idence qui remporta l'・ection suivante, il fut reconduit dans ses fonctions. C'est pendant ce second mandat qu'il prit la fuite et disparut en Europe, emportant avec lui plus de 1,25 million de dollars qui appartenaient ?l'・at. Somme assur・ent coquette aujourd'hui, elle repr・entait au d・ut du XIXe si・le une part consid・able des recettes de l'・at f・・al.

La corruption flagrante de la fonction publique provoqua un scandale national. On assista ?quelques tentatives de r・orme, mais le public n'・ait pas suffisamment indign? pour exiger la refonte du syst・e. L'・・ement qui allait servir de catalyseur fut l'assassinat du pr・ident James Garfield, en 1881, par un individu qui estimait que l'h・e de la Maison-Blanche lui devait un poste bien pr・is dans la fonction publique. Aux ・ections l・islatives de 1882, les ・ecteurs exig・ent en effet la r・orme de la fonction publique. D・ 1883, la nouvelle l・islature vota la premi・e loi de grande envergure relative ?la fonction publique, la loi Pendleton, laquelle ・ablissait l'administration d'un examen destin??appr・ier la valeur et la comp・ence des postulants, le principe des promotions sur la base des qualifications ainsi que les modalit・ relatives ?la classification des postes et au bar・e des r・un・ations dans un souci d'・uit? Le r・ime qui est en place aujourd'hui et dont l'administration est partag・ entre deux organismes, l'U.S. Office of Personnel Management (OPM) et le Merit Systems Protection Board, s'appuie sur cette base et comporte maintenant des proc・ures administratives uniformes relatives aux mesures disciplinaires susceptibles d'・re prises ?l'encontre des agents publics coupables d'incomp・ence et de faute professionnelle. On accepte aujourd'hui sans conteste le principe d'une fonction publique ?l'・helon f・・al dont les agents sont s・ectionn・ en fonction de leurs qualifications et r・un・・ de mani・e ・uitable et ad・uate, ・・ents jug・ indispensables pour obvier ?la corruption.

Les activit・ politiques des fonctionnaires

C'est vers le milieu du XXe si・le que l'on a commenc??restreindre les activit・ politiques des agents publics. Les mesures prises en ce sens portent le nom de la premi・e loi de grande envergure qui ait ・?consacr・ ?ce sujet, dite loi Hatch. Elles visent un double objectif : d'une part, prot・er les agents publics contre d'・entuelles demandes de soutien de la part de candidats aux ・ections et, d'autre part, prot・er le public en interdisant aux fonctionnaires d'user de l'autorit?et des ressources que leur conf・e leur poste pour soutenir tel ou tel candidat. Les premi・es dispositions prises ?cet effet ・aient particuli・ement restrictives ; des modifications relativement r・entes de la loi Hatch autorisent maintenant la plupart des agents publics ?participer dans une certaine mesure aux activit・ politiques ?titre personnel. Toutefois, la loi Hatch continue de proscrire un bon nombre d'entre elles. Ainsi est-il toujours interdit aux agents d'user de leur autorit?ou de leur influence pour entraver l'issue d'une ・ection, de solliciter ou d'accepter des fonds au nom d'un candidat, de se livrer ?des activit・ politiques dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions dans des locaux f・・aux ou lorsqu'ils portent un uniforme officiel et d'encourager ou de d・ourager le militantisme politique de toute personne qui est en relation professionnelle avec leur institution. ?l'heure actuelle, cette loi est appliqu・ par un petit organisme qui rel・e de l'ex・utif, l'U.S. Office of Special Council (OSC). Les agents publics qui y contreviennent encourent la r・ocation ou, dans certaines circonstances, une mise ?pied sans solde d'au moins trente jours.

La protection des d・onciateurs

L'OSC est charg?de faire appliquer une autre loi, la loi sur la protection des d・onciateurs. Adopt・ en 1989, c'est une composante relativement r・ente du cadre juridique garantissant la probit?des institutions. Elle s'applique ?toute personne au sein d'une institution qui r・・e au public ou ?des sup・ieurs hi・archiques des m・aits commis par des coll・ues. En vertu de cette loi, l'OSC pr・oit un dispositif qui garantit l'absence de repr・ailles et l'anonymat, si l'anonymat est d・ir? ?tout fonctionnaire capable de prouver qu'un agent public est coupable d'infraction ?quelque loi, r・le ou r・lement que ce soit, d'irr・ularit・ patentes de gestion, d'un gaspillage flagrant de fonds ou d'abus de pouvoir, ou qu'il pose un danger important et pr・is de nature ? compromettre la sant?et la s・urit?publiques.

Les conflits d'int・・s et les entorses ?l'・hique

Les conflits d'int・・s et les entorses ?l'・hique qui mettent en cause des agents publics ont relev?du droit p・al pendant plus d'un si・le et demi. Tr・ t・, il fut interdit d'offrir des pots-de-vin ou d'en accepter. Mais dans la foul・ d'un certain nombre de scandales, d'autres interdictions furent mises en place. Par exemple, on pense aux hauts responsables qui, dans les premiers temps, s'arrangeaient pour que le Tr・or leur verse des fonds auxquels ils n'avaient pas droit ou ?ceux qui s'enrichirent pendant la guerre de S・ession en n・ociant des march・ publics pour des marchandises qui n'arrivaient jamais ou qui ・aient d・ectueuses (ce qui alourdit assur・ent les pertes en hommes). Face ?ces scandales, on promulgua des lois relevant du droit p・al et visant ?interdire aux responsables de profiter de leur participation aux d・isions du gouvernement. Ces interdictions de base conservent toute leur vigueur aujourd'hui encore.

Au d・ut des ann・s 1960, la fonction publique vit son blason quelque peu redor? en partie sous l'effet des belles d・larations de John Kennedy, candidat ?la pr・idence, et la criminalisation des comportements prohib・ c・a peu ?peu du terrain ?la formulation de normes visant ?encourager de nobles aspirations. Pour commencer, les lois p・ales furent remani・s, purg・s de leur jargon et codifi・s. Par la suite, le gouvernement Kennedy entreprit d'・ablir un code de conduite ?l'intention des responsables de l'ex・utif qui traitait non seulement des conflits d'int・・s, mais aussi des activit・ susceptibles de donner l'apparence de tels conflits. Cette d・arche reposait sur la conviction selon laquelle la simple apparence d'un conflit d'int・・s suffisait ?・ranler la confiance du public dans les institutions. D・ lors, ce code de conduite ?caract・e administratif englobait un ・entail beaucoup vaste d'activit・ que ne le faisait le code p・al.

En 1965, le pr・ident Lyndon Johnson prit la rel・e de l'action engag・ par John Kennedy, alors d・・? et signa le d・ret 11222, lequel ・once les six principes fondamentaux de conduite applicables ?la fonction publique. Ce d・ret stipule express・ent que tout agent public doit se garder de toute action susceptible d'aboutir, ou de donner l'apparence d'aboutir : 1) ?l'utilisation d'un poste public en vue d'un gain personnel ; 2) ?l'octroi d'un traitement pr・・entiel ?toute entreprise ou ?tout individu ; 3) ?la perturbation de l'efficacit?des institutions ou de l'・onomie ; 4) ?la perte totale de son ind・endance ou de son impartialit?sur le plan de l'action ; 5) ?la prise d'une d・ision officielle en dehors des voies officielles ; ou 6) ?l'・ranlement de la confiance du public dans la probit?des institutions.

L'agent public qui contreviendrait ?ces obligations ne serait plus passible d'une peine de prison ni d'une amende, mais il s'exposerait ?des sanctions administratives pouvant aller de la r・rimande ?la mise ?pied temporaire ou ?la r・ocation. La barre ・ait donc plac・ beaucoup plus haut, et les principes ・onc・, quoique toujours subordonn・ ?des mesures coercitives, s'inscrivaient dans une optique plus large puisqu'elle faisait appel ? de nobles sentiments.

Vers le milieu des ann・s 1970, les activit・ associ・s ?la mise en accusation du pr・ident Richard Nixon et ?sa d・ission eurent pour effet d'・ranler consid・ablement la confiance du public dans ses gouvernants. Aussi le Congr・ prit-il la d・ision de cr・r un poste de surveillant, dit " inspecteur g・・al ", dans toutes les institutions f・・ales. L'inspecteur g・・al est notamment charg?d'exercer un contr・e impartial sur les programmes et sur les activit・ de l'institution ?laquelle il a ・?affect? et d'・ettre des recommandations quant ?l'adoption de mesures visant ?encourager les ・onomies et ?am・iorer l'efficacit?des programmes et des activit・ de ladite institution, ainsi qu'?pr・enir et ?d・ouvrir toute fraude ou tout abus commis dans le cadre de ces programmes et de ces activit・. Il faut dire aussi que le l・islateur comprenait l'insuffisance de la simple application des lois r・issant le comportement des institutions et des agents publics. Des mesures pr・entives s'imposaient. En 1978, en m・e temps qu'il votait la loi portant cr・tion du poste d'inspecteur g・・al, le Congr・ adopta un texte de loi, la loi sur l'・hique dans les institutions f・・ales, qui ・ablit un organe sp・ialement charg?des questions de d・ntologie, ?savoir l'Office of Government Ethics (OGE). Contrairement ?bien des organismes qui lui font pendant dans le monde entier, celui-ci n'a pas pour mission de punir les ・arts de conduite des agents publics. Sa fonction consiste ?mettre en place un programme de pr・ention (ax?notamment sur l'obligation faite aux hauts responsables de divulguer les donn・s financi・es pertinentes les concernant, sur l'・oute suivie de conseils et sur l'・ucation) et ?formuler les obligations morales auxquelles doivent se conformer tous les membres de l'ex・utif. Les enqu・es et la prise de mesures coercitives sont du ressort d'autres organismes au sein du pouvoir ex・utif, notamment des inspecteurs g・・aux et du minist・e de la justice. De cette fa・n, l'OGE ne cumule pas le r・e de " conseiller " et celui de " policier ".

En ce qui concerne le pouvoir l・islatif, la Constitution laisse ?chaque assembl・, c'est-?dire ?la Chambre des repr・entants et au S・at, le soin de d・erminer les qualifications de ses membres. Elles ont chacune leur propre comit?de d・ntologie dont les membres sont recrut・ dans leurs rangs, et chacune a son propre code de conduite qui compl・e les lois p・ales. Ces comit・ ont pour mission de conseiller les parlementaires, d'enregistrer d'・entuelles plaintes et, le cas ・h・nt, de recommander des sanctions. Bien qu'ils soient ・us par le peuple, d・ut・ et s・ateurs peuvent se faire renvoyer par leurs coll・ues de la Chambre des repr・entants ou du S・at en cas de faute grave.

Le pouvoir judiciaire a ・abli des codes de conduite ?l'intention des juges f・・aux et des autres fonctionnaires et il a lui aussi cr蜑 des comit・ charg・ de conseiller et d'informer les int・ess・. Il a en outre adopt?une proc・ure r・issant les plaintes d・os・s contre des juges f・・aux. En cas de faute grave, un juge peut ・re destitu?par le S・at, apr・ avoir ・?mis en accusation et reconnu coupable par la Chambre des repr・entants, et ・re poursuivi au p・al par le minist・e de la justice. Si les faits qui lui sont reproch・ sont moins s・ieux, d'autres sanctions peuvent ・re envisag・s. Il peut ainsi recevoir une r・rimande priv・ ou publique ou se voir retirer l'affaire qu'il instruisait.

Les conflits d'int・・s relevant du droit p・al

En r・le g・・ale, les lois p・ales relatives aux conflits d'int・・s interdisent aux responsables et aux fonctionnaires des pouvoirs ex・utif, l・islatif et judiciaire d'accepter des pots-de-vin et autres gratifications illicites, d'agir en tant que repr・entants de particuliers dans le cadre d'affaires soumises ?l'administration f・・ale et de pr・endre ? r・aration dans le cadre d'・entuelles r・lamations pr・ent・s contre elle par des tiers. Les responsables de l'ex・utif n'ont pas le droit d'intervenir dans quelque affaire publique que ce soit si eux-m・es, leur ・ouse, leur enfant ou certaines organisations auxquelles eux-m・es ou ces personnes sont li・s par fiducie ou en raison de leur emploi, ont un int・・ financier en jeu. En outre, il leur est ・alement interdit d'accepter de source priv・ une r・un・ation ou un compl・ent de leur traitement ?titre de compensation pour des services rendus dans l'exercice de leurs fonctions. Enfin, les responsables et les fonctionnaires de l'ex・utif et du l・islatif qui se retirent de la fonction publique doivent attendre une p・iode de temps d・ermin・ avant de repr・enter des tiers devant l'administration ou de prendre part ?certaines affaires. En cas d'infraction, les lois p・ales pr・oient une peine maximum qui peut cumuler une amende de 250.000 dollars et cinq ans de r・lusion ; les contrevenants sont ・alement passibles de peines au civil.

L'obligation de divulguer des donn・s financi・es

Les hauts responsables des pouvoirs ex・utif, l・islatif et judiciaire sont tenus de donner des renseignements sur leur patrimoine et de les mettre ?la disposition de quiconque au monde demande ?les voir. Cette obligation entre en vigueur d・ leur entr・ en fonctions ou d・ qu'ils sont candidats ?un poste dans la fonction publique, et ils doivent s'y soumettre annuellement jusqu'?la cessation de leurs fonctions. De la sorte, le public peut juger par lui-m・e si tel ou tel responsable saura se montrer impartial, s'il a su ・iter les conflits d'int・・s ou s'il a dit la v・it?sur ses participations et ses obligations financi・es. En r・le g・・ale, les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires doivent d・oiler la plupart de leurs biens et de leurs sources de revenu, leurs dettes, les cadeaux re・s, les postes occup・ ?titre fiduciaire ou contre r・un・ation, les arrangements qui continuent de les lier ?un ancien employeur, l'achat et l'・hange de certains biens et, la premi・e fois seulement, le nom de leurs principaux clients s'ils touchaient des honoraires avant leur entr・ en fonctions. Les responsables de l'ex・utif qui occupent des postes de niveau interm・iaire donnent des renseignements beaucoup plus limit・ sur leur situation financi・e. Ils les communiquent ?l'institution qui les emploie, sans avoir ?les d・oiler au public.

L'obligation de divulguer des donn・s financi・es qui est faite aux responsables et aux fonctionnaires f・・aux constitue l'un des meilleurs outils de pr・ention dont dispose l'administration. L'examen des renseignements qui lui sont soumis lui permet de pr・oir l'existence ・entuelle de conflits d'int・・s ?m・e d'entraver les agents publics dans l'exercice de leurs fonctions. Elle peut alors modifier les fonctions des personnes en cause ou leur conseiller de prendre certaines mesures ?titre pr・entif. La panoplie des mesures possibles comprend la r・usation, la cession de biens, la d・ission d'un poste ou d'un emploi d・enu dans le secteur priv?ou encore l'・ablissement d'un fonds fiduciaire sans droit de regard. Bien ・idemment, les personnes qui fournissent ces renseignements s'exposent ?des poursuites si leur d・laration r・・e une infraction quelconque aux lois pertinentes ou qu'elle est volontairement fausse. Toutefois, ce dispositif n'est pas con・ pour mettre en ・idence l'acquisition de biens illicites ; les individus ne sont pas tenus de d・larer leur valeur nette.

Les codes de conduite

Les codes de conduite des pouvoirs ex・utif, l・islatif et judiciaire recouvrent un large ・entail de domaines, au nombre desquels figurent les restrictions apport・s ? l'acceptation et ?la sollicitation de cadeaux tant ?l'ext・ieur de l'administration qu'en son sein ; les restrictions en mati・e d'emploi et d'autres activit・ en dehors de l'administration ; le cas des conflits d'int・・s ?caract・e financier ; l'obligation d'impartialit?des agents publics dans l'exercice de leurs fonctions ; la recherche d'un emploi en dehors du secteur public ; et les abus de pouvoir (par exemple, le fait de se servir de son poste pour obtenir un gain personnel, d'exploiter ? mauvais escient des informations non publiques, de faire un mauvais usage des biens de l'・at ou de mal utiliser ses heures de travail). Le code de conduite de l'ex・utif s'applique ?tous les fonctionnaires de carri・e et aux personnes nomm・s ?des postes pour des raisons politiques. Dans la mesure o?les obligations diff・ent, le code r・erve sa plus grande s・・it?aux agents publics les plus hauts plac・. En cas d'infractions, les peines pr・ues dans l'ex・utif vont de la r・rimande ?la r・ocation ; lorsque le contrevenant est un fonctionnaire de carri・e, ces sanctions doivent ・re prises conform・ent aux proc・ures administratives idoines.

Conclusion

D・ qu'ils se sont dot・ d'une Constitution, les ・ats-Unis ont commenc??・aborer un dispositif interd・endant de lois et de r・lements qui visent ?encourager la probit?et l'・hique, voire ?les exiger. Ce dispositif a ・?con・ dans le double souci d'encourager la probit?des institutions au moyen de l'・ablissement de proc・ures coh・entes, ・uitables et publiques applicables au fonctionnement des institutions et de promouvoir celle des agents publics gr・e ?l'・ablissement de r・les de conduite qui soient ・uitables, coh・entes et susceptibles d'ex・ution. Le syst・e ainsi mis en place a ・olu?au fil des ans et il devra continuer de s'adapter aux nouvelles exigences, compte tenu, par exemple, de l'・olution du r・e de l'・at f・・al et de l'・endue de son autorit?ou encore des r・ercussions des nouvelles techniques sur son fonctionnement.

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