Le réaménagement du pouvoir décisionnel et du financement entre les autorités fédérales, nationales et locales est souvent marqué par une nouvelle insistance sur l'efficacité, l'autonomie, la responsabilité et le changement. Dans l'article qui suit, David Osborne et Peter Plastrik, coauteurs d'un ouvrage nouvellement paru, intitulé « Banishing Bureaucracy : The Five Strategies for Reinventing Government », (Bannir la bureaucratie : les cinq stratégies de la réorganisation du gouvernement), exposent le cas d'une ville de Virginie agonisante qui a trouvé la voie du relèvement.

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L'année dernière, les employés municipaux de Hampton (Virginie) n'ont pas toujours fait le travail qu'ils étaient censés faire.

Au lieu de s'acquitter de ses tâches administratives de directrice adjointe des services municipaux, Mary Bunting, par exemple, a creusé des tranchées avec une équipe d'assainissement de la ville.

L'équipe de construction lourde du service des travaux publics a passé des semaines à élaborer les plans d'un nouveau jardin public pour le compte d'un autre service municipal.

Donald Gurley, inspecteur en chef du logement, a consacré une partie de son temps à organiser une exposition sur les services municipaux dans le cadre d'un projet local de formation professionnelle.

Kevin Gallagher, qui dirige les services de recyclage, a aidé les équipes de la voirie à déblayer la neige et la glace.

En faisant partie d'un ou de plusieurs des cent quinze groupes de travail, groupes consultatifs, équipes autonomes, comités et conseils créés sous l'égide de la ville, la plupart des treize cents fonctionnaires municipaux ont effectué des travaux qui ne relevaient pas de leurs attributions professionnelles.

Pourquoi ont-ils agi ainsi ? C'est, en partie, parce que Bob O'Neill, directeur général des services municipaux, souhaitait que ses assistants en sachent plus long sur le fonctionnement pratique des divers services.

Mary Bunting note que son travail sur le terrain lui a fait réviser ses opinions sur les égoutiers municipaux, qui sont beaucoup plus compétents et disposés à accepter de nouvelles responsabilités qu'elle ne se l'imaginait. Par ailleurs, elle est à présent mieux préparée à assumer la direction temporaire du service des travaux publics qui lui sera confiée lorsque l'actuel directeur, Ed Panzer, prendra sa retraite.

Pour l'équipe de construction lourde, la raison sous-tendant les nouvelles activités était différente. Sous la direction d'Ed Panzer, elle a décidé d'entreprendre le projet d'aménagement d'un jardin public lorsque le directeur des parcs municipaux lui a demandé son aide. Ed Panzer savait qu'il s'agissait là d'une priorité pour la communauté.

La restauration des bords de l'eau à Hampton, Virginie.

Si Donald Gurley a organisé l'exposition relative au projet municipal de formation professionnelle, c'est parce que, dit-il, il n'a pas eu peur de dire ce qu'il pensait. Deux ans plus tôt, il avait assisté à une réunion d'information concernant ce programme et les chefs de services y avaient fait de grands discours. Il s'était alors aperçu de l'ennui manifeste de l'assistance. « J'ai proposé l'organisation d'une journée sur les carrières où chaque service aurait un stand d'information et où les gens seraient libres de passer d'un stand à l'autre », explique-t-il. L'idée ayant plu, Donald Gurley s'est proposé d'œuvrer à sa réalisation.

Kevin Gallagher, quant à lui, s'est associé aux équipes chargées de déblayer la neige dans les rues pour la simple raison qu'il fallait que ce soit fait. « Je suis officiellement chargé du recyclage, mais j'ai le devoir de servir les citoyens de Hampton », dit-il. Cela lui plaît de travailler avec les membres d'autres équipes, ajoute-t-il, car il peut ainsi rencontrer les collègues d'autres services. « Je peux maintenant associer un visage au nom des responsables municipaux ; j'invite les gens dans mon domaine et je fais de petites incursions dans le leur. »

Ils sont des centaines d'employés municipaux à avoir sauté sur l'occasion d'assumer des fonctions qui ne leur étaient pas coutumières. « Les liens informels qui se sont créés nous permettent de voir au-delà de l'organigramme figé. Beaucoup d'entre nous trouvent que cela permet d'avoir voix au chapitre en ce qui concerne l'orientation des activités de l'organisation », dit Tharon Greene, chef du personnel.

Un grand nombre de travailleurs municipaux ont donc librement choisi de collaborer entre eux et de donner un coup de collier supplémentaire pour les citoyens de la ville de Hampton.

Les fonctionnaires de Hampton n'ont pas toujours été aussi souples et les services municipaux ont longtemps été un modèle de bureaucratie classique. Le directeur général des services était le patron ; les directeurs adjoints donnaient leurs ordres aux chefs de services ; ceux-ci protégeaient leur pré carré ; ils ne déléguaient pas la prise de décisions et ils veillaient jalousement à conserver leurs informations ; ils commandaient des cadres moyens et des contremaîtres qui, à leur tour, faisaient exécuter les travaux quotidiens par les employés subalternes.

Tout ce petit monde s'attachait à respecter les procédures bien établies et détaillées. Les communications suivaient aveuglément la voie hiérarchique, quel que soit le résultat. La plupart des fonctionnaires se cantonnaient dans les strictes limites de leurs attributions institutionnelles, soucieux de satisfaire leurs supérieurs dont ils attendaient les ordres ou l'autorisation pour agir. L'organisation valorisait la fidélité, la stabilité, la certitude et le contrôle.

Les choses ont commencé à changer en 1984. Le maire et le conseil municipal ont alors fait le point de la situation de la ville. La population stagnait à cent trente mille habitants. Les impôts étaient les plus lourds de toute la Virginie, mais la valeur des biens immobiliers et le revenu par habitant étaient, eux, les plus bas. Le budget était grevé par le service de la dette. Entreprises et commerces quittaient la ville pour s'établir dans les environs.

« Les statistiques nous ont fait peur », déclare le maire, James Eason. Hampton mourait de mort lente.

Une fois cette réalité acceptée, les politiciens formulèrent un vigoureux programme de relance économique, ayant à l'appui l'acquisition et la mise en valeur de terrains, l'amélioration esthétique des bâtiments et la réduction des impôts. Pour exécuter ce programme, il fallait une administration municipale plus sensible aux besoins de la collectivité, une administration novatrice, souple et orientée vers l'action.

Au départ en retraite du directeur général des services municipaux, le maire et ses conseillers municipaux lui cherchèrent un successeur capable de prendre les choses en main. Ils le trouvèrent dans la ville même, en la personne de Bob O'Neill, pour qui les ficelles de l'administration municipale n'avaient aucun secret. En effet, une dizaine d'années plus tôt, il avait travaillé pour la ville en tant que stagiaire et avait accédé rapidement au poste de directeur adjoint des services municipaux. Il est également bien versé dans les questions touchant les méthodes du secteur privé, ayant quitté l'administration municipale en 1979 pour devenir consultant en gestion.

Beaucoup d'employés municipaux connaissaient donc Bob O'Neill, sans savoir exactement ce à quoi ils pouvaient s'attendre de sa part. Le conseil municipal lui a préparé un contrat d'emploi qui précisait les objectifs visés par la municipalité, reposant sur ce que le maire appelle « le principe de Noé » : on ne décernera plus de récompense aux pronostiqueurs de pluie, mais seulement aux constructeurs de l'arche.

Bob O'Neill n'avait pas de plan de construction pour cette arche qu'on attendait de lui. Son seul plan d'ensemble reposait sur sa conviction que le gouvernement municipal devait prévoir les changements à venir et s'y adapter. « La question, c'est de savoir si l'on peut fournir des prestations soutenues, et non pas si l'on peut réaliser un exploit ponctuel sans suite », dit-il.

Pour renforcer les capacités d'adaptation de l'administration, Bob O'Neill savait qu'il devait trouver des mécanismes efficaces susceptibles de modifier radicalement le comportement et les instincts de la bureaucratie municipale.

Il commença donc par mettre en œuvre une stratégie dite « de contrôle », en priant ses directeurs adjoints de cesser de gérer leurs services au micro-niveau et de s'attaquer aux questions de stratégie à long terme, aux relations de la municipalité avec les établissements d'enseignement locaux par exemple. Il donna à ses directeurs le plein contrôle de leurs services.

Il institua ensuite plusieurs groupes de travail composés de membres attachés à divers services. Ces groupes ont eu pour mission de s'attaquer à des questions les touchant tous, telles celles liées au matériel et aux bâtiments, à la sécurité du public et aux services aux administrés. Bob O'Neill recommanda aussi à ses directeurs de collaborer étroitement avec ceux qui pouvaient appuyer la mission de leurs services. La composition des groupes de travail et les nominations à leur présidence étaient laissées au choix des chefs de services. Les groupes de travail avaient le pouvoir d'allouer les ressources entre les différents services.

Pendant un certain temps, les employés ne savaient pas trop à quoi s'en tenir quant à leurs fonctions au sein des groupes de travail. Quand Bob O'Neill dit aux chefs de services qu'ils pouvaient structurer les groupes comme bon leur semblait, ils hésitèrent. « Ils m'ont dit : quelle est la bonne réponse ? Dites-nous ce que vous voulez vraiment », se remémore-t-il. Sa réponse fut de charger le directeur adjoint des services municipaux, Mike Monteith, d'aider les nouveaux groupes, sans toutefois leur dicter ce qu'ils avaient à faire.

Les groupes de travail évoluèrent progressivement pour devenir des entités de résolution des problèmes. « Quelqu'un disait : j'ai un problème, et le groupe s'y attaquait », se rappelle Bob O'Neill.

Il en résulta un changement d'atmosphère notable. Lorsqu'il assuma ses fonctions en qualité de directeur des services sociaux en 1990, Walt Credle remarqua que les groupes de travail avaient favorisé l'exécution de nombreux travaux transcendant les responsabilités particulières à un service et créé un environnement bien différent de ce qu'il connaissait. « La concurrence, les ordres du jour secrets et les manœuvres politiques sont absents  », affirme-t-il.

Don Gurley trouva cette métamorphose à son goût. « L'information était acheminée jusqu'à ma section. On voulait mon avis. Je n'avais jamais vu cela. Je m'intéressais davantage au processus du fait que l'on me consultait sur différents points », explique-t-il.

Les autorités municipales se mirent également à déléguer la prise de décisions à la collectivité. Devant le problème de plus en plus préoccupant des échecs scolaires, les responsables municipaux demandèrent à la communauté quelles pourraient être les solutions. Les réponses les surprirent. « Nous avons abouti à un dialogue sur le rôle que doit jouer la collectivité entière dans l'éducation des enfants, dit Mike Monteith. Tout était axé sur l'importance des quartiers et de la famille. » La municipalité encouragea alors la création d'une coalition de parents, d'entreprises, d'organisations locales, d'associations de jeunes et d'adolescents. Plus de cinq mille personnes contribuèrent à la formulation de recommandations qui furent intégrées au plan stratégique de la ville.

De même, lorsque les responsables municipaux s'inquiétèrent de l'état des quartiers, ils invitèrent les associations de quartier à participer au processus de planification de la ville. L'organisme de planification imposa également aux promoteurs immobiliers de consulter les associations de quartier avant de demander un changement de zonage ou des permis de construire. Puis, sur la recommandation de la coalition, la municipalité institua le « Département des services de voisinage » de manière à tenir compte des besoins spécifiques de chaque quartier. Ce département accorda des micro-financements pour la restauration des quartiers, créa un institut pour la formation d'animateurs, appuya la formation d'associations locales, organisa un réseau permettant aux quartiers de partager leurs services, et intervint auprès d'autres organismes municipaux pour qu'ils accordent leur soutien aux quartiers.

Bob O'Neill collabora également avec le conseil municipal afin de fixer des objectifs clairs. C'est ce qu'on appelle la stratégie « maîtresse ». Il imposa aux chefs de services des contrats précisant les résultats qui étaient attendus d'eux et lia l'octroi de leurs primes à la réalisation de ces résultats selon la stratégie dite des « conséquences ».

Tous ces efforts suscitèrent un changement des comportements. Le directeur général des services municipaux, le maire et le conseil municipal estimèrent que les employés devaient avoir ce que le maire appelle « une vision convaincante d'un état de choses souhaité ». Étant donné que, pour le maire de Hampton, la vision « est le lien entre le rêve et l'action », il voulait que les représentants élus, les administrateurs municipaux et les fonctionnaires de la ville aient la même image mentale des objectifs de l'organisation.

Bob O'Neill, le conseil et des centaines d'employés municipaux unirent leurs efforts pour formuler les déclarations de vision et de mission qui décrivent les objectifs et le rôle du gouvernement municipal. Le texte définitif de la déclaration de vision se fixe pour objectif de faire de Hampton « la ville la plus conviviale de Virginie ». Selon la nouvelle déclaration de mission, la ville « rassemblera les ressources des entreprises, des voisinages, des groupes communautaires et du gouvernement » pour réaliser cette vision. La mission concrétise l'opinion du conseil selon laquelle le gouvernement doit devenir le courtier des ressources communautaires, au lieu d'être un simple fournisseur de services à pouvoir réglementaire. Le conseil municipal ayant adopté les deux déclarations sans réserve, Bob O'Neill s'en inspira pour formuler des objectifs mesurables et des plans d'action pour les divers services.

Tout le monde, dit Kevin Gallagher, a maintenant entendu parler de « la ville la plus conviviale de Virginie ». Il aurait difficilement pu en être autrement. Lorsqu'il a commencé à travailler pour la municipalité, cette devise était en effet affichée dans tous les bureaux de la ville et même imprimée sur les bulletins de paie.

Les déclarations de mission et de vision étaient les coups de semonce de Bob O'Neill, annonçant l'application de sa stratégie « culturelle ». Elles modifièrent la façon dont les employés envisageaient comment accomplir leur travail. C'est ainsi, par exemple, que lorsque des pressions furent exercées sur la ville pour qu'elle crée des centres de loisirs dans plusieurs quartiers de la ville, au lieu de construire et de gérer de nouveaux centres (ancien rôle de fournisseur de services), la municipalité agit en tant qu'intermédiaire pour en établir deux. Pour l'un d'eux, les responsables convainquirent la YMCA (Association chrétienne de jeunes hommes) d'ouvrir une annexe dans l'aile d'un bâtiment scolaire désaffecté. La YMCA restaura deux gymnases et le terrain de sport, puis mobilisa des fonds pour agrandir les locaux et y construire une piscine intérieure. Dans un autre quartier, la municipalité rénova un bâtiment et en confia l'administration à une association de quartier.

Ces remaniements au sein de l'administration municipale furent à la fois la cause d'inquiétude et d'enthousiasme chez les employés. Beaucoup d'entre eux étaient gênés par l'importance accordée aux résultats, à l'autonomie, à la responsabilité et au changement. « Pendant longtemps, les gens faisaient la queue à la porte de mon bureau pour me demander : ça va, si on fait ça ? », raconte Tharon Greene, le chef du personnel. D'autres, dont quelques cadres supérieurs, ne purent s'adapter au nouvel environnement.

Toutefois, la plupart des employés apprécièrent les changements. La majorité, précise Bob O'Neill, se déclarent libérés et enfin en mesure de faire leur travail comme ils avaient toujours rêvé de le faire.

Cependant, à mesure que les initiatives de Bob O'Neill furent mises en application, les employés réagirent en posant toutes sortes de questions. Ils voulaient s'assurer, en fait, que la municipalité ferait preuve de constance dans sa volonté d'établir une nouvelle culture. Certains se plaignirent, par exemple, de ce qu'il n'était pas prévu de mécanisme permettant de reconnaître les prestations exceptionnelles et soutenues des employés. La ville autorisa chaque service à octroyer des récompenses aux employés pour les innovations et l'amélioration du rendement. Les services concernés furent en mesure de partager avec les employés 10 % des économies annuelles réalisées et de distribuer des récompenses sous forme de matériel de bureau, de dîners gratuits et de places de parking réservées.

Les employés se sont également plaints de ce que leur rémunération ne tenait pas compte des services rendus à la clientèle. Bob O'Neill institua alors un bonus annuel basé sur la satisfaction des administrés, vérifiée par des sondages, version de la stratégie dite « le client d'abord  ».

L'un des talents de Bob O'Neill fut de faire de chaque réclamation des employés une occasion de renforcer la culture qu'il s'efforçait d'implanter. « Quand vous répondez immanquablement à leurs objections, les gens se rendent compte que les choses évoluent et ils sont plus favorablement disposés à l'égard de la nouvelle culture. Leur façon de voir les choses et leur comportement changent radicalement », explique-t-il.

Dès le milieu des années 90, le succès de la ville de Hampton ne faisait plus de doute pour personne. Les indicateurs financiers de la ville étaient restés robustes, même pendant la récession du début de la décennie. Le centre-ville s'était développé de façon remarquable. Les impôts fonciers, jadis élevés, étaient parmi les plus bas de Virginie. Le service de la dette avait été réduit de moitié. James Eason avait été réélu maire trois fois et ses alliés au conseil municipal jouissaient également de l'approbation des électeurs. La cote de satisfaction du public envers les autorités municipales se situait aux environs de 90 %. Le moral des employés, évalué tous les ans, était régulièrement bon et de nombreux employés estimaient qu'une nouvelle culture s'était implantée.

Toutefois, les efforts d'amélioration avaient aussi épuisé l'administration. Les gens se fatiguaient des changements. « Ils se sentaient vidés. Nous faisions davantage avec moins de moyens depuis des années », dit Tharon Greene.

En 1995, Bob O'Neill réunit ses chefs de services pour parler du problème et pour rallier ses troupes. Il leur déclara qu'il était aussi épuisé qu'eux et qu'il aimerait bien lui aussi se reposer un peu. Mais dans un monde en rapide et constante évolution, si la ville n'était pas disposée à continuer d'aller de l'avant, elle pouvait s'attendre à rétrograder à brève échéance. « Nous aimerions beaucoup souffler un peu, dit-il, mais ce n'est pas faisable. »

Et il lança une nouvelle vague de changements.

Bob O'Neill entendait relever deux défis. Le premier comprenait toute une gamme de problèmes qui dépassaient les compétences de la municipalité, tels que le respect des normes de qualité de l'air et la situation de l'emploi. Le second était que les habitants de Hampton ne trouvaient toujours pas les autorités municipales suffisamment sensibles aux besoins des quartiers.

La ville était mal préparée à s'attaquer à ces défis. Elle n'avait pas de relations solides avec les autres entités de la région et son organisation interne s'opposait à une action efficace pour améliorer la situation dans les quartiers. « Nous avions du mal à convaincre les chefs de service d'accorder la priorité aux services de quartiers », explique Joan Kennedy, directrice d'un nouveau groupe fondé afin d'intervenir au niveau des quartiers. « Ils considéraient cela comme une tâche supplémentaire à leur travail normal. » Elle passait de ce fait le plus clair de son temps à « franchir une succession d'obstacles organisationnels ».

Pour résoudre ces difficultés, Bob O'Neill demanda à ses chefs de service de définir les questions cruciales qui feraient le succès ou l'échec de l'administration municipale. Ils définirent cinq importants défis : des familles solides, des quartiers sains, des entreprises robustes, une région prospère et des clients satisfaits. Ils recommandèrent de supprimer définitivement les séparations demeurant entre les divers branches municipales et d'allouer les ressources de manière à atteindre ces objectifs stratégiques. « Les démarcations qui existent actuellement entre les différents services auront disparu d'ici un an », souligne Tharon Greene.

Nul ne sait où cette décision mènera, mais à Hampton cela n'a rien d'inhabituel. « C'est tout simplement le prochain grand changement. Étant donné que nous cherchons toujours à améliorer les façons de faire les choses, notre administration n'aura jamais fini de se transformer  », fait remarquer Mike Monteith.