Depuis son invention, il y a plus de deux cents ans, le fédéralisme américain a beaucoup évolué. Aujourd'hui, tous les gouvernements, que ce soit au niveau fédéral, au niveau des États ou au niveau local, jouent un plus grand rôle dans la vie des collectivités. Les services et les droits que les gens attendent des pouvoirs publics ont changé et les relations entre ces trois niveaux de gouvernement sont infiniment plus complexes. Dans cette brève analyse, Ellis Katz, professeur de sciences politiques et membre du Centre pour l'étude du fédéralisme à l'université Temple, retrace l'origine et l'évolution du fédéralisme américain, son application et ses problèmes actuels, ainsi que les influences qui semblent l'orienter vers de nouvelles directions.

Lorsque les treize colonies nord-américaines proclamèrent leur indépendance vis-à-vis de la Grande-Bretagne, le 4 juillet 1776, elles reconnurent la nécessité de coordonner leurs efforts sur le champ de bataille et de coopérer entre elles sur un plan général. À cette fin, elles adoptèrent les Articles de confédération, une Constitution qui créait une union d'États souverains en vertu de laquelle ceux-ci s'engageaient à coopérer entre eux dans le domaine de la défense et de la politique étrangère ainsi que dans d'autres sphères importantes. Mais les Articles de confédération parvinrent difficilement à maintenir l'unité des États durant leur lutte contre l'Angleterre, et après la victoire, leur échec fut total, car les États poursuivaient leurs propres intérêts et non l'intérêt de la nation qu'ils venaient de fonder.

Une photo de la Chambre des députés à Philadelphie, Pennsylvanie, où la Constitution des États-Unis a été signée. Cette photo en noir et blanc d'une lithographie originale colorée à la main par Birdi & Son, vendue par R. Campbell & Co. en 1799, a été fournie par la Bibliothèque du Congrès.

Origine et évolution du fédéralisme américain

Afin de remédier aux carences des Articles de confédération (ou, pour reprendre les termes de la Constitution de 1787, « pour créer une union plus parfaite »), George Washington, Alexander Hamilton, James Madison et les autres dirigeants nationalistes demandèrent aux États d'envoyer à Philadelphie, en mai 1787, des délégués à une convention constitutionnelle. C'est de cette convention qu'émana la Constitution des États-Unis.

Les auteurs de la Constitution rejetèrent les modèles de gouvernements fondés sur une confédération ou de type unitaire, basant le nouveau gouvernement américain sur un concept entièrement nouveau, le fédéralisme. Dans une confédération, les États membres forment une union au sein de laquelle ils conservent leur souveraineté ; les habitants sont des citoyens des États respectifs et non du gouvernement national. Dans un système unitaire, par contre, le gouvernement national est souverain et les États, s'ils existent, ne sont que des organes administratifs du gouvernement central. Dans le système fédéral américain, les citoyens conservent leur souveraineté et ils délèguent certains pouvoirs au gouvernement national, réservant d'autres pouvoirs aux États. Les habitants sont des citoyens à la fois du gouvernement national et de leurs États respectifs.

Ce bref rappel historique est important pour deux raisons. Primo, le système fédéral américain n'est pas une simple hiérarchie décentralisée. Les États ne sont pas des unités administratives ayant pour seule fonction d'appliquer la politique élaborée par le gouvernement central. Ce sont des administrations constitutionnelles qui fonctionnent de plein droit et auxquelles le peuple américain a donné le pouvoir de prendre un vaste ensemble de mesures pour leurs administrés.

Secundo, les auteurs de la Constitution s'attendaient à ce que les États soient le principal organe de décision du système fédéral. Les pouvoirs accordés au gouvernement fédéral étaient relativement peu nombreux et se rapportaient principalement aux affaires étrangères, à la défense et aux questions économiques nationales comme la liberté du commerce entre les États. C'est aux États qu'était laissé le soin de résoudre la plupart des questions de politique intérieure, compte tenu de leur histoire, de leurs besoins et de leur culture.

Les soixante-quinze premières années des États-Unis (1790-1865) furent marquées par des conflits constitutionnels et politiques sur la nature du fédéralisme américain. Presque dès le début, George Washington, Alexander Hamilton, John Marshall et leurs collègues fédéralistes plaidèrent en faveur d'une large interprétation de l'autorité fédérale, tandis que Thomas Jefferson, James Madison, Spencer Roane et leurs alliés maintenaient que l'union américaine n'était guère plus qu'une confédération dans laquelle les États conservaient le pouvoir et la souveraineté. Dès 1850, le débat porta sur la question de savoir si l'esclavage relevait de la politique nationale ou de la politique des États.

La guerre de Sécession (1860-1865) contribua beaucoup à la solution des questions que soulevait le fédéralisme. La victoire du Nord et l'adoption ultérieure des treizième, quatorzième et quinzième amendements à la Constitution mirent fin à l'esclavage, définirent la citoyenneté nationale, limitèrent le pouvoir des États dans le domaine des droits civiques et des libertés et, sur le plan général, établirent la suprématie de la Constitution et des lois nationales sur les États. Le fédéralisme continua à susciter des problèmes, bien sûr, et pendant le premier tiers de ce siècle, la Cour suprême des États-Unis l'a souvent invoqué pour limiter les pouvoirs du gouvernement fédéral sur l'économie. Toutefois, deux événements ont conduit à l'expansion des pouvoirs fédéraux, causant, selon certains critiques, un déséquilibre dans le fédéralisme américain.

Premièrement, en vertu des programmes du « New Deal » du président Franklin Roosevelt, le rôle du gouvernement fédéral s'accrut énormément. Le New Deal donna naissance à la sécurité sociale, aux allocations de chômage, aux programmes fédéraux de protection sociale et aux programmes de stabilisation des prix dans l'industrie et l'agriculture, ainsi qu'aux conventions collectives. Quoique financés par le gouvernement fédéral, un grand nombre de ces programmes étaient administrés par les États, donnant naissance à un système de subventions de la part du gouvernement fédéral. La Cour suprême légitima cette expansion des attributions du gouvernement fédéral et, depuis 1937, elle laisse pratiquement au seul gouvernement national le soin de définir l'étendue de ses pouvoirs.

Deuxièmement, durant les années 1950 et 1960, le gouvernement national a été considéré comme le principal promoteur et défenseur des droits civiques. Dans une série de décisions très importantes, la Cour suprême a invalidé la ségrégation raciale soutenue par les États, les lois locales dont l'application entraînait une discrimination à l'encontre des femmes et la procédure criminelle qui violait les dispositions du quatorzième amendement. Les gens se tournèrent vers les instances fédérales (principalement vers la Cour suprême) pour qu'elles les défendent contre le gouvernement de leur État.

Ces deux événements reflétaient une nouvelle conception du fédéralisme. Jusqu'au New Deal, le fédéralisme avait reposé sur le concept de dualité, sur un système donnant au gouvernement national et aux États des attributions totalement distinctes. Ainsi, les affaires étrangères et la défense nationale étaient du seul ressort du gouvernement fédéral, tandis que l'éducation et les lois relatives à la famille étaient l'apanage exclusif des États. Le New Deal mit fin à cette distinction artificielle et donna naissance à la notion de « fédéralisme coopératif », système permettant au gouvernement national et à celui des États de coopérer afin de résoudre une vaste gamme de problèmes économiques et sociaux.

Le fédéralisme coopératif a caractérisé les relations intergouvernementales américaines entre 1950 et le début des années 60. Le principal instrument du fédéralisme coopératif est le recours aux subventions qui consiste, pour le gouvernement fédéral, dont les ressources financières sont plus importantes, à donner aux États les fonds qui leur permettent de réaliser les objectifs fixés d'un commun accord. La construction du réseau national d'autoroutes, dans les années 1950 et 1960, est généralement considérée comme l'exemple le plus réussi du fédéralisme coopératif. Le gouvernement fédéral assura jusqu'à 90% du financement des frais de construction du réseau d'autoroutes, de l'assistance technique aux États pour les travaux de construction et, d'une façon générale, établit les normes applicables à ces nouvelles routes. La construction et l'entretien étaient assurés par les États.

Il convient de préciser trois points à propos de ce fédéralisme coopératif. Premièrement, le gouvernement fédéral et les États étaient d'accord sur l'objectif poursuivi, c'est-à-dire la construction des autoroutes. Deuxièmement, seuls le gouvernement fédéral et les États participaient au programme. Les municipalités et autres unités gouvernementales locales n'étaient pas des partenaires à part entière dans le fédéralisme des années 1950 et du début des années 1960. Troisièmement, les programmes de subventions n'affectaient qu'un petit nombre de domaines, la plupart des fonds étant destinés à la construction d'autoroutes, d'aéroports, de logements et à l'urbanisme. À la fin de 1963, le total de ces subventions ne se chiffrait qu'à neuf milliards de dollars.

Mais ce type de fédéralisme coopératif prit fin au milieu des années 1960. Dans le cadre de la création d'une « Great Society » (Grande société) que préconisait le président Lyndon Johnson, le gouvernement fédéral élabora des programmes de subventions qui n'intéressaient pas toujours les États, parfois même des programmes auxquels ceux-ci s'opposaient activement.

En outre, les crédits fédéraux étaient souvent accordés directement à des administrations locales, telles celles des comtés, des municipalités et des bourgades, ou à d'autres divisions administratives, notamment aux circonscriptions scolaires.

Par ailleurs, alors que les programmes antérieurs s'étaient limités à un petit nombre de domaines sur lesquels le gouvernement fédéral et les États s'étaient mis d'accord, la Grande société s'appliquait à presque toutes les sphères d'activité - éducation, police, lutte contre l'incendie, préservation du patrimoine historique, bibliothèques municipales, santé infantile, rénovation urbaine, jardins et terrains de jeux publics, réseaux d'assainissement et d'adduction d'eau et transports publics.

Cette évolution a eu deux conséquences. Tout d'abord, le nombre de protagonistes intervenant dans le système intergouvernemental a considérablement augmenté, passant de cinquante et un (les États plus le gouvernement fédéral), aux quelque quatre-vingt mille organes administratifs qui existaient à l'époque. Ensuite, les subventions fédérales qui, initialement, ne portaient que sur quelques types d'activités, affectaient maintenant presque tous les domaines de la vie publique. Ceci créa un certain nombre de problèmes d'ordre administratif ou politique (coordination, responsabilité, priorités, microgestion, etc.) que le politologue David Walker a attribués à ce qu'il a appelé « l'hyperbureaucratisation » de la vie politique américaine.

Le président Richard Nixon tenta de remédier à cette tendance en regroupant les petits programmes de subventions au sein de programmes généraux que les États auraient davantage de latitude à appliquer. Mais dans l'ensemble, ses efforts échouèrent et lorsqu'il quitta la Maison-Blanche, les programmes de subventions étaient plus nombreux (plus de six cents) que lorsqu'il y était entré. La présidence de Ronald Reagan parut promettre une solution à ce problème. Ce dernier soutenait en effet la plupart des moyens proposés par Richard Nixon, mais son influence s'exerça principalement sur les dépenses fédérales, ce qui incita le public américain à repenser non seulement le fédéralisme, mais le rôle du gouvernement.

Ronald Reagan, qui désirait restreindre le rôle du gouvernement, principalement celui du gouvernement fédéral, s'efforça avec succès d'obtenir une augmentation du budget de la défense nationale, une réduction des impôts et un accroissement (ou tout au moins un maintien) du niveau des versements de la sécurité sociale. Il en résulta une diminution croissante des crédits disponibles pour les programmes de subventions aux États. Les dépenses entraînées par les programmes de subventions augmentèrent ensuite progressivement sous le gouvernement de M. Bush et elles sont demeurées relativement stables sous le président Clinton (plus de deux cent vingt-cinq milliards de dollars en 1996). Dans l'ensemble, la stratégie de Ronald Reagan a porté ses fruits, mais elle a donné naissance à une nouvelle série de problèmes pour les États et les gouvernements locaux.

Le fédéralisme américain aujourd'hui et demain

Le fédéralisme américain n'a jamais été un simple ensemble de dispositions institutionnelles statiques, figées dans le temps par la Constitution des États-Unis. Il s'agit au contraire d'un processus dynamique, multidimensionnel qui revêt des aspects économiques, administratifs et politiques aussi bien que constitutionnels. C'est peut-être plus vrai aujourd'hui que jamais. Examinons six problèmes cruciaux auxquels les Américains se heurtent actuellement.

Obligations non provisionnées - En raison de la pénurie actuelle de crédits fédéraux pour financer les priorités fédérales, le Congrès, en vertu du pouvoir que lui confère la Constitution de « réglementer le commerce entre les États », a imposé des règles directes à ces derniers. Étant donné que ces règles exigent que les États se chargent de certaines activités, mais qu'on ne leur accorde pas de fonds pour leur financement, on qualifie ces exigences d'« obligations non provisionnées ». Un grand nombre d'entre elles se rapportent à la protection de l'environnement, du patrimoine historique et des droits individuels, mais elles entraînent d'importantes dépenses pour les États. Les États se sont rebellés contre ces exigences fédérales, ce qui a amené le Congrès à adopter la Loi de 1995 sur les obligations non provisionnées qui interdit (dans certaines limites) au gouvernement fédéral d'imposer de nouvelles exigences aux États et aux gouvernements locaux s'il ne leur accorde pas les fonds nécessaires. Reste à savoir si cette loi limitera effectivement l'étendue des attributions fédérales, compte tenu notamment de l'interprétation très large donnée par la Cour suprême au pouvoir du Congrès.

Questions constitutionnelles - Depuis 1937, la Cour suprême interprète si largement le pouvoir qu'a le Congrès de débourser des fonds pour le bien-être général et de réglementer le commerce entre États que le gouvernement fédéral peut régir pratiquement toute activité économique, sociale ou même culturelle qu'il désire. Ainsi, les lois nationales affectent des questions traditionnellement considérées comme locales telles que la lutte contre la criminalité et l'incendie, l'utilisation des sols, l'éducation et même le mariage et le divorce. Toutefois, dans sa décision de 1995 dans l'affaire « les États-Unis contre Lopez », la Cour suprême a décrété de façon inattendue que le gouvernement avait outrepassé ses pouvoirs constitutionnels en promulguant une loi interdisant le port d'armes à proximité de bâtiments scolaires. La Cour déclarait que le gouvernement fédéral n'avait pas prouvé l'existence d'un rapport entre le port d'armes près de bâtiments scolaires et le pouvoir qu'a le Congrès de réglementer le commerce entre États. C'était la première fois en soixante ans que la Cour contestait sérieusement l'exercice par le Congrès de son pouvoir de réglementer le commerce. On ignore, pour l'instant, si la décision de la Cour suprême dans l'affaire Lopez ne représentera qu'une exception à l'expansion par ailleurs illimitée des compétences constitutionnelles du gouvernement fédéral, ou si elle marquera au contraire le début d'une nouvelle jurisprudence visant à limiter les attributions du gouvernement fédéral.

Le financement public - Si davantage de responsabilités, en matière de prise de décision et d'application, sont laissées aux États et aux autorités locales, il est probable qu'on se heurtera à une disparité entre les responsabilités qu'entraînent les programmes et les moyens fiscaux nécessaires pour les appliquer. À la fin des années 1960 et au début des années 1970, les municipalités ont reçu des fonds fédéraux importants pour appliquer les programmes sociaux de la Grande société. Ces crédits ont ensuite été réduits et, dans certains cas supprimés, mais le public continue à réclamer de tels programmes et même à en exiger davantage. Les municipalités et autres autorités locales continuent à assurer des services tels que l'enseignement public, l'enlèvement des ordures, la protection contre la criminalité et l'incendie, ainsi que la réparation et l'entretien des routes. Elles doivent en outre s'acquitter d'obligations fédérales et locales non provisionnées dans des domaines tels que la protection de l'environnement, les programmes pour l'égalité raciale et l'égalité entre les sexes, l'éducation des personnes handicapées et la planification de l'utilisation des sols. La demande de services locaux ne fait que croître tandis que la capacité de les financer diminue. Ce dilemme a forcé les gouvernements locaux à faire preuve de beaucoup plus d'imagination dans la façon de fournir ces services.

Réinventer le gouvernement - Devant le décalage qui existe entre les espérances croissantes du public et la réduction des moyens financiers dont ils disposent, les gouvernements locaux ont été contraints de « réinventer » la façon dont ils fournissent et financent ces services. Cette réinvention revêt bien des formes. Dans tout le pays, les municipalités tentent l'expérience d'une plus grande décentralisation administrative ; elles s'efforcent de pénétrer sur les marchés et entrent en concurrence avec les fournisseurs de services du secteur privé, transformant les usagers en consommateurs tout en essayant d'obliger les agences gouvernementales à s'acquitter de leurs responsabilités et, ce qui est peut-être encore plus intéressant, en recourant à la privatisation. La privatisation revêt, elle aussi, de nombreux aspects. Elle va de la passation de contrats avec des entreprises privées pour la fourniture de repas aux écoles publiques au recours à une agence privée pour l'élimination des déchets ou même la gestion d'une prison. De plus, obligées de moins compter sur l'aide fédérale et les impôts fonciers locaux, les municipalités se sont mises à exiger du public des redevances réalistes en l'échange des services qu'elles assurent. Des formules inédites de financement et de fourniture des services semblent permettre de réaliser d'importantes réductions des coûts sans que la qualité des services en souffre. Ce processus n'a débuté que depuis peu, toutefois, et il est trop tôt pour évaluer toutes les conséquences de la « réinvention du gouvernement » sur la vie de la société.

Commerce international - Le fédéralisme américain a une nouvelle dimension internationale. Des accords comme le GATT et l'ALENA vont avoir sur lui une profonde influence. La plupart des observateurs pensent que les pouvoirs des États vont être encore réduits, tandis que leurs moyens d'action dans des domaines tels que le développement économique, la protection de l'environnement et les licences professionnelles seront assujettis aux dispositions de ces accords internationaux ainsi qu'aux restrictions imposées par la Constitution des États-Unis. Ces observateurs ont raison, mais il est un autre aspect de ces accords internationaux qui pourrait au contraire renforcer les pouvoirs des États. C'est ainsi que l'ALENA, par exemple, assure aux États américains un rôle pour le moins consultatif dans son application. Il sera intéressant de voir comment les États qui composent les fédérations américaine, canadienne et mexicaine seront affectés par cette « fédération des fédérations ».

Les États en tant que laboratoires - Il y a longtemps de cela, un juge de la Cour suprême, M. Louis Brandeis, écrivait que les États étaient des « laboratoires sociaux » dans lesquels nous pouvions faire l'expérience d'une variété de solutions à nos problèmes sociaux et économiques sans mettre en péril l'ensemble du pays. Cette conception du fédéralisme est plus juste que jamais. Pour que les États-Unis conçoivent des solutions novatrices et efficaces à leurs problèmes dans des domaines tels que la criminalité, l'éducation, la protection sociale et la dégradation des agglomérations urbaines, ces solutions devront être élaborées par les gouvernements des États en collaboration avec les collectivités locales. L'avenir du fédéralisme américain dépendra de l'efficacité avec laquelle les États remédieront à ces difficultés et saisiront les possibilités qui se présenteront.