全国政府的成立
「世界上每一个人ˇ每一群人ˇ
都有自治的权利。」
托马斯ˇ杰斐逊ˇ一七九O年
革命的成功ˇ使美国人民有机会把他们在独立宣言中表达的那些政治理ˇˇ变成法定的观念ˇ并通过各州的ˇ法来纠正过去的一些不平ˇˇ。今日ˇ美国人对于生活在成文ˇ法之下已经习以为常ˇ认为那是理所当然的事。事实上ˇ这些成文ˇ法是在美国发展起来的ˇ也是历史上最早的ˇ法之一。美国第二任总统亚当斯曾经写道ˇ「在一切自由的州中ˇˇ法决定一切。」各处的美国人都要求
「有个固定的法律作为生活准则」。
早在一七七六年五月十日ˇ大陆会议就通过了一个决议ˇ要求各殖民地成立新的政府ˇ 「为选民们谋求幸福与安全。」当时ˇ有的殖民地已经成立了新政府。独立宣言发表后的一年之内ˇ除三个州之外ˇ其它各州部拟订了新的ˇ法。
大多数的新ˇ法体ˇ了民主思ˇ的影ˇ。但是ˇ新ˇ法并非和过去完全割绝ˇ因为它是以殖民地时期所积累的经验、英国人的实践和法国的政治哲学等作为坚固的基础的。不过ˇ最重要的一点是ˇ美国革命事实上是在这些州ˇ法制定时才算完成的。
制ˇ者的第一个目标自然是要获得那些 「不可剥夺的权利」ˇ而这些权利曾一度受到侵犯ˇ使得先前的各殖民地不得不起来和英国割绝关系。因此ˇ每一州的ˇ法ˇ开头总有一个权利宣言或权利法案。弗吉尼亚ˇ法是其它各州的典范。ˇ法中有一个宗旨宣言ˇ综述人民主权、官员轮换制、选举自由一类的原则ˇ并且列举各ˇ基本自由ˇ包括合理的保释金、刑罚须合人道、以民兵代替常备军、陪审团必须迅速进行审判、出版和思ˇ自由、多数人有改组或变更政府的权利、以及禁止使用笼统的搜捕状等。
有些州还把自由的范围扩大ˇ加进了言论自由、集会自由、请愿自由ˇ有时还包括携带武器的自由、援用「人身保护法」的权利ˇ住所不得受侵犯和在法律面前人人平等等权利。此外ˇ各州ˇ法绝对遵守行政、立法和司法三权分立的原则ˇ各部门互ˇ制衡。
当十三个殖民地在转变成州ˇ并且为适应独立后的环境而进行调整的时候ˇ新的殖民地正在从沿海居民区ˇ西部广阔的土地扩展。开拓者被新地区肥沃的土地所吸引ˇ不断涌到阿巴拉契亚山脉以及山后的一带地方。一七七五年时ˇ沿河散布着的那些居住区ˇ已有好几万居民。他们住在那里ˇ山峦隔阻ˇ距离当时东部政治中心有好几百公里。因此ˇ居民们便成立了自己的政府。从滨海之州来的居民ˇ则纷纷涌ˇ肥沃的河谷、硬木森林里以及内地的平坦草原上。到一七九O年时ˇ整个阿巴拉契亚山脉地区的人口ˇ已超过了十二万。
革命结束后ˇ美国再次面临从前没有解决的西部问题ˇˇ「帝国」问题。这个问题牵涉到土地、皮货贸易、印第安人、移民和管理属地等复杂的事情。战前ˇ若干殖民地曾对阿巴拉契亚山以西的土地ˇ提出广泛乃至ˇ同的领土要求。对于没有提出要求的其它州来说ˇ这些富饶土地的分配似乎是很不公平的。
代表后者发言的马里兰州ˇ提出了一个议案ˇ要求把西部土地视为公共的财产ˇ由大陆会议划分成为若干个自由和独立的政府管辖区。这意见并未受到热烈的欢迎。但是ˇ到了一七八O年ˇ纽约州带头把它要求的西部土地的主权交给了合众国。别的殖民地区也纷纷ˇ纽约看齐。于是ˇ到战争结束时ˇ很ˇ然大陆会议将会拥有俄亥俄河以北的所有土地和阿利根尼山脉以西几乎所有的土地。这好几百万公顷的土地变成了公共财产ˇ明确地ˇ示了在这些艰难的岁月中存在着国家意识和统一愿望ˇ并且也为国家主权的观念ˇ提供了某些实质性的内容。但这同时也是一个急待解决的问题。
自一七八一年以来ˇ使各殖民地松散地联系在一起的邦联条例ˇ提供了一个解决办法。根据这个条例ˇ在一七八七年的西北法令中颁布的有ˇ的自治政府制度ˇ将西北领地先组织成为一个单独地区ˇ由国会任命一个总督和若干法官去统治。当该地区内达到选举年龄的男性居民达五千人之后ˇ便可以成立拥有上下两院的议会ˇ下院由该地区自行选举成立。此外ˇ它同时可以派一名无投票权的代表到国会去。
该地区可以组成三个以上、五个以下的州ˇ其中任何一州的自由居民超过六万时ˇ这一州便可以「在与原有诸州ˇ有同样平等权利的基础上」ˇ加入联邦。在「原有诸州与该地区内人民和新成立的各州之间签订的盟约里」有六ˇ条款保障公民权利与自由ˇ促进教育ˇ并且保证「在该地区内不得有奴隶或强迫服役」。
于是ˇ一个以平等原则为基础的新殖民政策就这样开始了。这一新政策ˇ推翻了一种由来已久的观念ˇ那种观念认为ˇ殖民地是为其母国的利益而存在的ˇ它们在政治上是处于从属地位ˇ在社会上也处于劣等地位。而替代那种观念的新原则认为ˇ殖民地是国家的扩展ˇ有权ˇ有一切平等权益ˇ这种资格并不是一种恩赐的特权ˇ而是一种应得的权利。法令中的开明规定ˇ给美国的公共土地制度奠定了基础ˇ使得美国ˇ当轻易地ˇ西扩展到太平洋沿岸ˇ从十三州发展成为五十州。
可是ˇ在解决其它各ˇ问题时ˇ邦联条例却令人失望。这条例最明ˇ的缺点是没有为这十三个州成立一个真正的全国性政府ˇ这十三个州自从一七七四年为了反抗英国ˇ推选代表举行首次会议后ˇ一直都有团结统一的倾ˇ。
各殖民地通过对英国的斗争ˇ大大地改变了它们二十年以前的态度。以前ˇ殖民地在各地方性会议上曾经拒绝采纳奥尔巴尼的联邦方案ˇ它们不愿意ˇ任何组织ˇ甚至是它们自己所选举成立的组织ˇ交出任何一点主权。但是ˇ在革命过程中ˇ互ˇ协助已被证明非常有效ˇ而原来担心丧失独立主权的ˇ法也大大地减少了。
邦联条例于一七八一年生效。这个条例虽然比大陆会议制度的松散结构进步得多ˇ但它所建立的政府组织结构还有不少弱点。当时对边界ˇ的划定争执颇多。法院所作的裁决也经常是互ˇ矛盾的。马萨诸塞、纽约和宾夕法尼亚的议会ˇ各自制定的关税法ˇ对弱小的邻州颇有损害。各州之间的贸易ˇ制也造成彼此间的不和。比如ˇ新泽西州的人不付出很高的入口税和出港手续费ˇ就不能渡过哈得逊河到纽约市场上去出售蔬菜。
全国政府必要时应该有权规定税则ˇ调整贸易及按国家的需要征税。在国际关系上ˇ它也应该有完全的控制权。但是ˇ当时却有不少州ˇ已经开始擅自单独和外国进行谈判。有九个州甚至建立了自己的陆军ˇ有几州则拥有它们自己的一些海军。在当时流通的货币中ˇ有杂乱不堪的硬币和各式各样的纸币。有的是州发的ˇ有的是全国性的ˇ不一而足ˇ并且很快就贬值。
战争结束后的种种经济困难ˇ也引起了人们的不满ˇ其中尤以农民为甚。农产品常常在市场上出ˇ过剩ˇˇ。最感不安的是负债的农民ˇ他们为了反对取ˇ抵押的财产的赎回权ˇ为了避免因负债而被捕入狱ˇ要求强有力的补救办法ˇ法院中堆满了债务案件。一七八六年整个夏季中ˇ在若干州的人民代表会议和许多非正式的集会上ˇ都有人要求改革州的行政组织。很多自耕农都面临负债入狱和失去家产的危ˇˇ不得不起来暴动。
一七八六年秋天ˇ马萨诸塞的农民们ˇ在前陆军上尉丹尼尔ˇ谢司的领导下ˇ强行阻止ˇ法庭开庭ˇ并且阻止法庭在下届州选举举行之前ˇ受理任何债务案件。州政府对此作出强硬的抵抗。有好几天ˇ波士顿的州政府大厦几乎被愤怒的农民包围起来。但是ˇ这些手里只有棍棒或草叉的暴徒ˇ终于被民兵击败了ˇ纷纷逃入山中。暴动完全平定之后ˇ立法当局才考虑到暴动之所以发生ˇ的确是由于许多不平的事情所导致ˇ于是采取了一些补救的措施。
当时ˇ华盛顿就说过ˇ各州的结合ˇ仅由一根「沙土制成的绳索」所联系ˇ大陆会议的声望已经一落千丈。马里兰和弗吉尼亚两州为波托马克河上的航运权而争论不休ˇ并导致了五州代表于一七八六年在安纳波里斯召开一次会议。代表之一的亚历山大ˇ汉密尔顿ˇ其它代表说ˇ贸易问题牵涉太广ˇ而当前形势又非常严重ˇ并不是ˇ他们这样一批没多少代表性的人所能处理的。
他呼吁在场的人促请各州委派合众国代表ˇ并且「制定条文ˇ使联邦政府的ˇ法可以用来处理联邦内的各种危急情况。」大陆会议听到这个大胆的建议ˇ起初非常愤怒ˇ但是ˇ当他们听到弗吉尼亚已经推选乔治ˇ华盛顿作代表时ˇ便不再抗议了。在翌年的秋冬两季里ˇ除罗得岛外ˇ其它各州都举行了选举。
一七八七年五月在费城的州议会大厦举行的制ˇ会议ˇ是一个ˇ赫人物的聚会。各州议会所推选的ˇ都是一些在殖民地政府、州政府、大陆会议、法庭或者在战场上有经验的领袖人物。乔治ˇ华盛顿因为在革命时期表ˇ的正直的态度及军事领导的才华ˇ成为举国知名的公民ˇ并被推选为会议主席。足智多谋的富兰克林ˇ这时已经八十一岁了ˇ他让比他年轻的人多发言ˇ其它代表之间有什么争执不决时ˇ他便以那种好意的幽默和多年从事外交工作的丰富经ˇ帮他们调解。
比较活跃的代表中ˇ最突出的是两位宾夕法尼亚的代表ˇ一是古维诺尔ˇ莫里斯ˇ他干练果断ˇ深切了解建立全国性政府的必要性。另一位是詹姆斯ˇ威尔逊ˇ他致力于建立全国性政府。弗吉尼亚派来的詹姆斯ˇ麦迪逊ˇ也是一个实在的青年政治家ˇ对政治和历史都很有研究ˇ据另一位代表说ˇ「他富于勤勉和实事求是的精神……无论什么ˇ他都是最渊博的人。」
马萨诸塞派来的鲁弗斯ˇ金和埃尔布里奇ˇ格里ˇ都是能力强、经验多的年轻人。康涅狄格州的代表中ˇ还有当过鞋匠的法官罗杰ˇ谢尔曼。从纽约来的亚历山大ˇ汉密尔顿ˇ那时年方三十ˇ已经闻名全国了。殖民地时代的许多名人ˇ有几位没有参加ˇ托马斯ˇ杰斐逊便是其中之一ˇ他那时正奉命出使法国。五十五名代表中ˇ大半是青年人ˇ平均年龄是四十二岁。
这次会议ˇ仅被授权草拟「邦联条例」的修正条款。但是ˇ正如日后麦迪逊说的ˇ代表们 「抱着对本国的坚强信念」ˇ把邦联条例搁在一边ˇ径自考虑如何建立一个全新形式的政府。
他们认识到ˇ目前最迫切需要的ˇ是如何协调两种不同的权力ˇˇ一种是已由十三个半独立性的州当局所行使的地方控制权ˇ一种便是中央政府的权力。他们采取了如下原则ˇ对于全国性政府的职能和权力ˇ必须加以审慎的规定和说明ˇ因为它们是新的、笼统的、包含很广的ˇ而其它一切职能和权力ˇ则应被理解为是属于各州的。但是代表们又认为ˇ中央政府必须有真正的权力ˇ因此ˇ他们赞成中央政府应当有权铸造货币、管理商业、宣战及缔结和约等。
十八世纪参加费城会议的这些政治家都是孟德斯鸠均权政治学说的信徒。孟德斯鸠的原则在殖民时期的经验中得到证实ˇ同时又因得到了洛克着文阐述而更ˇ有力。这些都是代表们所熟悉的。这些影ˇˇ使代表们确信政府中应该设有三个平等的和合作的部门。立法、行政和司法三种权力应该ˇ互和谐地平衡而不让任何一个取得控制地位。代表们也同意ˇ立法部门应该有两院ˇ就ˇ殖民时期的立法组织以及英国的议会那样。
对于这些观点ˇ代表们的意见完全一致。但是ˇ在讨论到用甚么方法去实ˇ这些观点时ˇ他们之间便发生了尖锐的分歧。各小州的代表们ˇ例如新泽西州ˇ便反对作出改变ˇ认为按人口的比例而不是按州来决定各州在联邦政府中的代表人数ˇ这样便会ˇ弱他们在联邦政府中的影ˇˇ而邦联条例则是按州分配代表名额的。
另一方面ˇ大州的代表们ˇ例如弗吉尼亚州ˇ却主张按人口比例决定代表名额。关于这点ˇ双方争论不休ˇ直至康涅狄格州的代表提出了一个计划后ˇ问题才解决。这计划规定在国会一院中ˇ各州代表名额按人口多少比例而定ˇ在另一院中ˇ则各州代表名额ˇ等。
至此ˇ大州反对小州的阵ˇ随即解散。但是ˇ以后几乎在每个问题上都产生了新的对立局面ˇ只有依靠新的妥协才能解决这种对立。某些代表们希望联邦政府各部门都不要直接由人民选举ˇ另外一些代表又认为联邦政府尽可能由人民推选。若干代表们力求排除日渐扩展的西部成为州的可能性ˇ另外一些代表则竭力维护一七八七年西北法令所确定的平等原则。对于全国性的经济问题ˇ如纸币和契约法等ˇ代表们的意见并没有什么严重的分歧。但是ˇ各地区的经济利益必需加以平衡ˇ总统的权力、任期和选举方法等所引起的争论ˇ也有解决的必要ˇ法官的任期以及法庭的种类问题也须解决。
代表们在费城炎热的夏季中努力工作ˇ最后终于拟出了一个草案。在一个简短的文件中ˇ他们创立了人类有史以来最复杂的政府组织ˇˇ在一定界ˇ和明文规定的范围中具有最高权威的政府。正如一七九一年美国ˇ法第十条修正案所明白阐述的ˇ「凡ˇ法中未授于合众国或未禁止各州行使之权力ˇ均由各州或人民保留之ˇ」而联邦法律的至高权力ˇ也仅ˇ于「根据本ˇ法而确定」的那些范围。
在授权方面ˇ大会决定给联邦政府充分的权力去征税、借款、统一赋税、铸造货币、规定度量衡、颁发专利及版权执照、建立邮局及开辟邮路。全国性的政府ˇ同时也有权建立和保持海陆军ˇ有权管理州际商务。它也有权处理与印第安人的关系ˇ处理国际关系及战争问题。它可以通过外国人归化法和公地控制法ˇ可以按绝对平等的原则准许新的州参加联邦。联邦政府为了实施这些明确规定的权力ˇ有权通过必要而合适的法律。这种制定法律的权力ˇ使联邦政府可以灵活地满足后代和大大扩展的国家的需要。
为多数殖民政府所熟悉的分权原则ˇ已在大多数的州ˇ法中被采纳试行ˇ而且证明是切实可行的。因此ˇ大会建立了一个分别由立法、行政和司法部门组成的政府制度ˇ彼此互ˇ制约。
国会的决议案只有得到总统的批准ˇ才能成立。总统任命重要官员和缔结条约ˇ必须得到参议院的同意。国会也有权弹劾及罢免总统。有关法律与ˇ法的一切问题ˇ全由司法部门处理。因此ˇ法院事实上有解释基本法和成文法的权力。司法官员虽是由总统委任ˇ经参议院同意的ˇ但国会也有权弹劾他们。
为了防止随意更改ˇ法ˇ大会又制定了第五条款ˇ规定只有当国会两院各有三分之二人数出席会议ˇ或者有三分之二的州举行会议时ˇ方能提出ˇ法修正案。提案的批准须采取下列两法中的一种ˇ即由四分之三的州议会批准ˇ或由四分之三的州举行的会议所通过。究竟采取哪种方法ˇ则由国会决定。
最后ˇ大会面对着所有问题中最重要的一个问题ˇ即赋予新政府的各种权力ˇ应该如何实施ˇ按邦联条例中的规定ˇ全国性的政府ˇ在理论上具有虽不充分、但却十分巨大的权力ˇ但在实践中ˇ这些权力却等于零ˇ因为各州对它们都不屑一顾。ˇ在该怎样来挽救新的政府ˇ使它不再遭受到同样的命运呢ˇ
起初ˇ大部份代表们都只能提出一个解决的办法ˇ那就是强迫执行。但是ˇ他们立刻发觉ˇ采用强迫的方法来对付各州将会毁灭整个联邦。最后决定政府不对各州、而对各州的人民起作用ˇ为人民立法ˇ对人民施行法律。大会通过了一个简短而极为重要的声明ˇ作为ˇ法的基石ˇ
「为行使本ˇ法赋予合众国政府的权力ˇ国会有权……制定一切必要的和适当的法律。……ˇ第一条ˇ第八款ˇ
「本ˇ法及依本ˇ法所制定之合众国法律ˇ以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约ˇ皆为全国之最高法律ˇ每个州的法官都应受其约束ˇ任何一州ˇ法或法律中的任何内容与之抵触时ˇ均不得有违这一规定。」ˇ第六条ˇ
因此ˇ美国的法律ˇ在它自己的全国性法院中ˇ由其法官和执行官执行。在州法院中ˇ这些法律也通过州法官和州司法人员执行。
经过了十六个星期的深思熟虑ˇ草拟的ˇ法终于在一七八七年九月十七日ˇ在出席的各州的一致同意之下签署了。华盛顿及其它代表们都深为这种庄严的气氛所感动ˇ大家坐在席上ˇ思潮起伏。富兰克林以其特有的诙谐打破了当时紧张的气氛。他指着华盛顿坐椅背后用辉煌的金色绘成的半轮太阳说ˇ
「在会议进程中ˇ许多争论使我时而充满希望ˇ时而感到忧虑。我经常望着主席后面的画ˇ不知道那到底是日出还是日落。但是ˇˇ在我终于有幸知道那是日出ˇ而不是日落。」
会议结束了ˇ代表们「到费城大饭店去ˇ一齐欢宴ˇ然后愉快地互ˇ告别。」但是ˇ为争取建立一个更完善的联邦而进行的重要斗争还在后头。ˇ法必须经过各州民选代表大会通过后方能生效。
制ˇ会议决定ˇ一旦十三州中有九个州的会议通过ˇˇ法便生效。一七八七年年底ˇ三个州已经批准了这个ˇ法。但是ˇ还有六个州呢ˇ许多头脑简单的人认为ˇ这个文件对他们充满了危ˇ。他们怀疑ˇ法中规定的强大的中央政府会不会对他们施行暴政ˇ用重税压迫他们ˇ并且把他们拖入战争中去呢ˇ
由于对这些问题的看法不同ˇ产生了两大派别ˇ一派是联邦主义者ˇ一派是反联邦主义者ˇ前者主张建立一个强大的政府ˇ后者主张各州保持松散的联系。在报刊上、立法机构和各州会议中ˇ到处都可听到双方激昂的辩论。其中最出色的论点出ˇ在「联邦主义者文集」一书中ˇ这本着作ˇ在已被列为政治文ˇˇ是汉密尔顿、麦迪逊和约翰ˇ杰伊三人为新ˇ法辩护而写的。
马萨诸塞州内农民的不满情绪还没有完全平息ˇ那里曾发生一次特别激烈的争论ˇ结果产生了一个权利法案ˇ作为增订条文ˇ附加在州ˇ法中。其它各州也纷纷在它们的ˇ法中加入这样的条款。而构成联邦ˇ法中最初十ˇ修正案的一个权利法案也归入了全国最高法律之中。
这些条款ˇ除了其它权利之外ˇ还保证美国公民们ˇ有宗教、言论、出版和集会自由ˇ保证只设民军而不置常备军ˇ保证实施陪审制ˇ保证各地法院必须迅速进行审讯ˇ并禁止使用笼统的搜捕状。权利法案一经采纳ˇ动摇的各州立即支持ˇ法。最后ˇ在一七八八年六月二十五日ˇˇ法正式通过了。
邦联会议安排了第一次选举总统的事宜ˇ并宣布新政府在一七八九年三月四日正式成立。
人人都在说要推选乔治ˇ华盛顿出任国家元首ˇ果然ˇ举国一致选举了他做总统。一七八九年四月三十日ˇ他正式宣誓就职。他保证要忠实地履行总统的职责ˇ并且要尽他最大的能力来「维持、保护并捍卫合众国的ˇ法。」
于是ˇ一个欣欣ˇ荣的共和国开始了它立国的大业。战争所造成的经济问题ˇ已经逐步解决了ˇ美国正在不断成长。大量欧洲移民来到这里ˇ低价就可买到良好的田庄ˇ到处都需要劳工。纽约的北部ˇ宾夕法尼亚和弗吉尼亚那些肥沃的河谷地区不久就成了盛产小麦的地区。
许多用品虽然还是家庭制造的ˇ但是ˇ制造工业也在发展中。马萨诸塞州和罗得岛州正在为纺织工业奠定重要的基础。康涅狄格州开始制造锡器和时钟ˇ纽约、新泽西和宾夕法尼亚三州生产纸、玻璃和铁。航运业的迅速发展ˇ使美国在海运上的地位仅次于英国。一七九O年之前ˇ美国的船只已经开到中国去ˇ售皮货ˇ并且把茶叶、ˇ料和丝绸运回美国。
但是ˇ美国人的主要精力还是用于西部的开拓。新英格兰人和宾夕法尼亚州的人们纷纷移到俄亥俄去ˇ弗吉尼亚州和卡罗来纳州的人民纷纷移ˇ肯塔基和田纳西去。移民们的白顶篷车车队爬上了阿利根尼山脉的斜坡。身穿鹿皮衣的猎人和拓荒者乘着满载家具、种子、农具和家畜的车辆ˇ进入了肯塔基。拓荒的农人和他的邻居们简单地清扫一下基地之后ˇ使搭起了木屋ˇ在这些木屋的板缝间涂上泥土ˇ屋顶上铺了燕麦秆。年复一年ˇ满载谷物、咸肉和钾肥的船只ˇ沿着密西西比河驶ˇ新奥尔良。西部城镇的地位ˇ也变得日益重要了。
这是华盛顿就任时美国的情形。新的ˇ法既无传统为根据ˇ也得不到有组织的公众舆论的支持。ˇ法批准期间成立的两个党派仍旧互ˇ对立。联邦主义者赞成建立强大的中央政府ˇ大力促进企业和商业利益。反联邦主义者则拥护州的权利ˇ主张均分田地。
此外ˇ新政府必须创立它自己的机构。税款还没有收到。在司法部门成立之前ˇ法律无从执行。陆军人数很少。海军根本已经不存在了。在这个紧要关头ˇ华盛顿贤明的领导才能是至关重要的。他过去所具备的伟大革命军人的那些品质ˇ同样地使他能够成为新共和国的第一个伟大的政治家。他在为一些远大的目标作出精明的筹划时ˇ常具有先见之明ˇ他具有努力不懈的毅力。他率直而不圆滑ˇ胆大而有勇气ˇ威严、谨慎并且十分谦虚。因此ˇ他处处受人尊敬和信赖。
国会很快就建立了国务院和财政部。华盛顿委任托马斯ˇ杰斐逊任国务卿ˇ委任他在革命期间的助手亚历山大ˇ汉密尔顿任财政部长。同时ˇ国会又成立联邦司法部门ˇ不但设立了由一名首席大法官ˇ约翰ˇ杰伊出任ˇ和五名大法官组成的最高法院ˇ还成立了三个巡回法院和十三个地方法院。
第一届政府还任命了陆军部长和司法部长。由于华盛顿在作出各种决定前通常要和他所信任的人士磋商ˇ这便形成了美国式的内阁ˇ它由国会可能设置的各部部长组成。
汉密尔顿和杰斐逊代表了美国生活中ˇ两支强大的力量ˇ虽然这两股力量颇为对立。汉密尔顿要求加强统一ˇ加强中央政府的权力ˇ杰斐逊则主张更广泛、更自由的民主政治。汉密尔顿在公共生活上ˇ一ˇ注重效率、秩序和组织。众议院要求他拟订一个「使公众充分信任政府」的计划ˇ于是他不但制定了经济原则ˇ并且制定一个有效的政府所应该具有的原则。
他指出ˇ美国必须有信用ˇ才能发展工业ˇ进行商业活动ˇ以及开展政府工作。美国也必须获得人民彻底的信任和支持。有许多人ˇ拒付以前的国债ˇ或者只ˇ付部分国债。但是ˇ汉密尔顿坚持要全部偿还ˇ并且主张联邦政府要负担各州因支持革命所筹借而尚未还清的债款。
汉密尔顿运做了许多其它的事。他筹划建立了一家美国银行ˇ该银行有权在全国各地设立分行。他发起成立了造币厂ˇ并且力主制定以保护为原则的关税制度ˇ以便扶植国家工业。这些措施使联邦政府信用稳固ˇ税收也源源而来ˇ从而鼓励了工商业的发展ˇ使企业家们组成了一个支持全国性政府的坚强阵营ˇ随时准备与任何ˇˇ弱政府的企图作斗争。
杰斐逊是一个较为深思热虑ˇ并且有哲学素养的人ˇ他和汉密尔顿的意见往往是格格不入的。杰斐逊体会到在外交上ˇ一个强大的中央政府的确有很大的作用ˇ但是ˇ他又害怕强大的中央政府会把人民束缚ˇ因此ˇ在其它许多方面ˇ他又不希望中央政府强大。汉密尔顿的最高目的是建立一个更有效率的机构ˇ而杰斐逊的最高目的则是给个人以更多的自由ˇ他ˇ信「世界上每一个人ˇ每一群人ˇ都有自治的权利」。汉密尔顿害怕无政府状态ˇ处处讲求守秩序ˇ杰斐逊害怕暴政ˇ处处为自由着ˇ。当时的美国正需要这两种力量。美国当时能有这两个人ˇ及时把他们的哲学思ˇ互ˇ融洽和互ˇ协调ˇ实在是很幸运的事。在杰斐逊出任国务卿之后不久ˇ他们两人之间的一次冲突ˇ使ˇ法又得到了一个新的深刻而又重要的解释。汉密尔顿提出设立国家银行的计划时ˇ杰斐逊立刻反对。他代表那些拥护州权、反对中央权力以及害怕大企业的人们说话。他指出ˇˇ法明确规定了联邦政府的所有权力ˇ而把其它权力保留给各州。联邦政府没有权力设立银行。
汉密尔顿争辩说ˇ由于细节过于琐碎ˇ有很多权力在ˇ法中只能用一般性的条文来概括ˇ其中有一条条文授权国会「制定一切必要的和适当的法律」ˇ以便行使ˇ法中明文规定的其它权力。ˇ法中授权联邦政府征收赋税ˇ偿清债款和借贷。国家银行的设立ˇ可以协助推进这些工作。因此ˇ国会根据它的概括权力ˇ有资格成立一个银行。华盛顿和国会接纳了汉密尔顿的观点ˇ从而开创了一个先例。
这个刚成立不久的国家ˇ首要的工作之一虽然是要促进国内经济的发展ˇ和加强联邦财政的稳定ˇ可是ˇ也不能漠视国外的政治形势。华盛顿的外交政策的基石是维持和平ˇ让国家有时间从创伤中复原过来ˇ并且使进展缓慢的统一全国的工作得以继续发展。但欧洲发生的许多事情ˇ对这个目标有很大的威胁。许多美国人ˇ都以极大的兴趣和同情的心情注视着法国大革命。一七九三年四月传来的ˇ息ˇ在美国政界引起了一番争议。法国已经对英国和西班牙宣战了ˇ法国公民日涅特正在赴美出任法兰西共和国驻美公使。
当时美国还是法国的盟友ˇ而且也很感激法国在独立战争中的援助。美国政府和人民虽然都希望法国好ˇ但是ˇ他们却更希望不介入这场战争。因此ˇ华盛顿宣布了美国的中立立场ˇ日涅特抵美时ˇ受到了冷淡的接待。日涅特对此大为愤怒ˇ他ˇ违背命令ˇ利用美国若干港口作为法国私掠船活动的基地。随后不久ˇ由于美国的要求ˇ法国政府把他召了回去。
日涅特事件ˇ使美国和法国之间的关系变得紧张起来。与此同时ˇ美国和英国之间的关系也不很好。英国部队仍旧驻在西部的一些堡垒ˇ革命期间英国士兵掠走的财物既未归还ˇ也未予以赔偿ˇ而英国的海军又和美国的商人为难。为了解决这些事情ˇ华盛顿特派当时美国最高法院首席大法官约翰ˇ杰伊前往伦敦。约翰ˇ杰伊有分寸地和英国商议订立了一个条的ˇ使英国军队撤出西部各堡垒ˇ并使英国在贸易方面作出一些微小的让步。但条约中对归还财产ˇ对将来是否还要扣留美国船只ˇ以及「拉夫」ˇˇ强迫美国水手加入英国海军服务ˇˇ却只字不提。
杰伊签订的条的ˇ引起普遍的不满。但是ˇ当华盛顿的第二任总统任期即将结束时ˇ他的政府在其它方面的确已取得了ˇ着的成就。政府组织已具规模ˇ国家信用建立起来了ˇ海上贸易也日见兴旺ˇ西北部的土地已经收回ˇ同时和平也得到了维持。
华盛顿在当了八年国家元首后ˇ坚决拒绝再连任下去ˇ便于一七九七年退休。他的副总统马萨诸塞州的约翰ˇ亚当斯ˇ当选为新总统。出任总统之前ˇ亚当斯和曾对上届政府作出不少贡ˇ的汉密尔顿闹过意见。由于当时党内分裂ˇ这对他上任很不利。而且ˇ国内的重重困难与复杂的国际局势交织在一起ˇ法国因为约翰ˇ杰伊和英国缔约ˇ非常愤怒ˇ拒绝接受亚当斯委派的公使。亚当斯另派了三位使者去巴黎ˇ但还是遭到同样待遇ˇ美国人民怒不可遏。于是ˇ征兵工作开始了ˇ海军力量也加强了。几次和法国人在海上的交战ˇ美国船只都获得了胜利ˇ到一七九九年时ˇ对法开战似乎是不可避免的了。在这紧要关头ˇ亚当斯力排主战的汉密尔顿之见ˇ重新委派一个公使到法国。那时拿破仑刚上台ˇ他热情地接待了这位新公使ˇ这样ˇ两国发生冲突的危ˇ便ˇ除了。
一八OO年时ˇ美国人民不满意亚当斯的对内政策ˇ切望有一个改变。在华盛顿和亚当斯任期中ˇ联邦主义者建立了一个强大的中央政府ˇ但有时他们却忽略了政府必须反应人民的意志的原则。他们执行了使广大人民疏远他们的政策。
天生为人民领袖人物的杰斐逊ˇ获得了广大农民、店主和工人的支持ˇ在一八OO年的选举中ˇ这些人发挥了巨大的作用。杰斐逊在写给他朋友的信中ˇ曾经这样说过ˇ「这只大航船经历了种种考验。今后ˇ我们将使她航行在共和的航ˇ上ˇ她那美丽的举止ˇ可以充分表ˇ出造船者的英明才干。」
杰斐逊发扬美国理ˇ主义精神ˇ因而获得人们的无比推崇。他在就职演说中ˇ宣称要成立「一个贤明而节俭的政府」ˇ这政府要维持社会秩序ˇ但并不「妨碍人民发展事业的自由」。
杰斐逊出ˇ在白宫ˇ大大地促进了民主作风的发展。他认为ˇ一个普通的老百姓和最高级的官员一样ˇ都应该受到尊重。他告诫部属ˇ要把自己当作受人民之托的工作人员。他提倡农业ˇ鼓励ˇ西部开拓。他深信美国是受压迫的人们的避难所。因此ˇ他提出了一ˇ开明的归化法律。一八O九年年底ˇ他那位目光远大的财政部长艾伯特ˇ加勒廷ˇ已经把国债降低到六千万美元。杰斐逊的作风影ˇ全国ˇ各州先后废弃了选举资格须受财产ˇ制的规定ˇ并通过了许多合乎人道的债务法和刑事法。
杰斐逊的一个步骤使美国的国土立刻增加了一倍。西班牙一直占有密西西比河以西的地区ˇ以及离河口不远的新奥尔良港ˇˇ这是俄亥俄河和密西西比河流域的美国产品轮出的必经港口。杰斐逊出任总统不久ˇ拿破仑强迫懦弱的西班牙政府把一大块叫做路易斯安那的土地还给法国。这举动使美国人民又怕又怒。拿破仑ˇ在美国西邻开拓大殖民帝国的计划ˇ对内陆居民的贸易和安全构成了极大的威胁。
杰斐逊声明ˇ如果法国取得路易斯安那ˇ「从那时起ˇ我们就必须和英国舰队及政府联合起来ˇ」欧洲战争一旦爆发ˇ英美联军马上就进入新奥尔良。
拿破仑知道在短暂的和平之后ˇ英法另一次战争将会爆发ˇ他也知道在这场战争之中ˇ法国一定会丧失路易斯安那。因此ˇ他决定将路易斯安那出售给美国ˇ这样ˇ既可增加国库收入ˇ也可以使英国拿不到路易斯安那。
一八O三年美国以一千五百万美元的代价ˇ获得了二百六十万平方公里的土地和新奥尔良港口。美国获得了一片广阔肥沃的平原ˇ在八十年内ˇ这个地区将成为世界上数一数二的谷仓。同时ˇ美国也控制了北美河流系统的中心地区。
杰斐逊受到举国的爱戴ˇ一八O四年ˇ他再次当选总统。路易斯安那ˇ然是一个了不起的收获ˇ整个国家呈ˇ一片欣欣ˇ荣的气ˇ。这位总统自己也在努力争取各方面的欢心。在他一八O五年开始的第二任任期中ˇ杰斐逊宣布在英法战争中ˇ美国保持中立。由于英法两国都采取封锁措施ˇ美国的商业受到很大的打击。美国船只因为怕被扣留ˇ所以不敢和法国或英国通商。
英国海军ˇ拥有战舰七百余艘ˇ海军人员近十五万人ˇ英国就依靠这支力量来维持英国本身的安全ˇ保护商业ˇ并保持和殖民地之间的关系。但是。海军人员待遇极坏ˇ因此ˇ用自由应征方法征兵ˇ根本是不可能的。很多水手逃到美国船上去避难。在这种情形下ˇ英国军官们认为他们有权搜查美国船只ˇ并索回所有英国人。这对美国来说是很大的耻辱。此外ˇ许多英国军官还常常拉走许多美国海员ˇ要他们加入英国海军。
杰斐逊最后要求国会通过一ˇ禁运法案ˇ禁止对外贸易。这一法案后患无穷。航运事业几乎完全被它摧毁ˇ新英格兰地区和纽约对此大为不满。农业方面也因此受到严重打击ˇ因为南部和西部农民的剩余谷物、肉类和烟草无法输出ˇ价格便一落千丈。
一年之内ˇ美国的出口额降到仅及以往数量的五分之一。ˇ用禁运使英国ˇ于饥饿ˇ进而迫使它改变政策的希望ˇ完全破灭了。国内不满的情绪日见增长ˇ杰斐逊只好转而采取比较温和的办法ˇˇ国内的航运业作出妥协。代替禁运法的是一ˇ不交往法ˇ允许商人与英法及其属地以外的任何国家进行贸易。这ˇ新法规定ˇ总统有权在英法两国中任何一国取ˇ对美国贸易的ˇ制时ˇ终止执行此法ˇ从而为谈判铺平了道路。一八一0年ˇ拿破仑宣布放弃他的各种ˇ制。事实上ˇ他仍在继续执行这些ˇ制。但是ˇ美国ˇ信了他的话ˇ只对英国实施不交往法。
一八0九年ˇ麦迪逊继杰斐逊出任总统。美英关系日益恶化ˇ两国迅速备战。美国总统ˇ国会提交一个ˇ细报告ˇ列举了六千零五十七宗英国强迫美国公民服役的事件。此外美国西北部移民ˇ常受印第安人袭击ˇ他们ˇ信这些袭击是加拿大境内英国工作人员策划的。一八一二年ˇ美国终于对英国宣战了。
美国国内发生了最严重的分裂。西部和南部主张战争ˇ但纽约和新英格兰都反对。军事准备还没有完成ˇ政府就宣战了。分布在靠近加拿大边界的沿海各据点ˇ和内地荒僻地带的正规军队ˇ总共不到七千人。增援他们的将是几个洲的一些缺乏训练、纪律散漫的民兵。
开始时ˇ美国对加拿大发动三路进攻ˇ这一行动如果把握好时机ˇ指挥得当ˇ原可以联合起来进攻蒙特利尔的。但由于调度完全失误ˇ结果英军占领了底特律。不过ˇ海军的胜利却使美国恢复了自信心。八月十九日ˇ艾萨克ˇ霍尔上校指挥的「ˇ法号」在波士顿东南海面上和英舰「盖里尔号」ˇ遇ˇ并一举歼灭了英舰。两个月后ˇ美国的单桅战舰「黄蜂号」又把英国的单桅战舰「快活号」击溃。此外ˇ大西洋沿岸的美国武装民船ˇ在一八一二年至一三年的秋冬雨季里ˇ前后俘获了五百艘英国船。
一八一三年的战斗ˇ发生在伊利湖周围地区。在西面ˇ威廉ˇ亨利ˇ哈里森将军率领一支由民兵、志愿军和正规军组成的队伍ˇ从肯塔基州出发ˇˇ要收复底特律。九月十二日ˇ他还在俄亥俄北部时ˇ就听说奥利佛ˇ哈泽德ˇ佩里准将的海军ˇ已经在伊利湖中ˇ灭了敌人的舰队。哈里森跟看占领了底特律ˇ并开始ˇ加拿大推进ˇ击败了在泰晤士河上落荒逃窜的英军和他们的印第安盟友。于是ˇ美军便控制了整个地区。
一年后ˇ托马斯ˇ麦克多诺准将在纽约北部ˇ普兰湖上与一队英国舰队展开的近距离枪战中ˇ打了一次胜仗ˇ这是决定战争胜负的另一个转折点。由于得不到海军的支持ˇ拥有一万人的英军ˇ只好退回到加拿大去。但约在此同时ˇ英国舰队却奉命进行「破坏和劫掠」ˇ不断骚扰东面沿海一带。八月廿四日夜晚ˇ远征军突然袭击联邦政府的总部华盛顿ˇ全城ˇ于火海之中。麦迪逊总统及其它官员纷纷逃到弗吉尼亚去。
三星期后ˇ英国舰队进攻巴尔的摩ˇ炮轰守护该城的麦克亨利要塞。要塞坚保不失;当时被扣留在英国船上的一位马里兰的年轻律师弗朗西斯ˇ斯科特ˇ基ˇ目击该场战事后ˇ备受鼓舞ˇ写下了「星条旗」这支歌。
根特条约结束了这次战争。该条约规定停止敌对行为ˇ放弃占领的地盘和设立一个委员会ˇ以解决疆界纠纷。安德鲁ˇ杰克逊在新奥尔良击败了一支强大的英国舰队ˇ获得一次大胜利。这一战役发生于和约签定之后ˇ但当时美国人民还不知道签约的ˇ息。
一八一二年的战争ˇ加强了国家的团结和爱国的情绪。一八0一年到一八一三年期内任美国财政部长的艾伯特ˇ加勒廷认为ˇ在这次战争之前ˇ美国人已经日渐变得很自私ˇ只顾为自己地区打算。他说:「这次战争ˇ振兴和恢复了原为革命所赐予ˇ其后日见减弱的爱国心。人们ˇ在有了许多共同依恋的事物ˇ他们均自只和政冶见解ˇ都和这些事物息息ˇ关。他们更ˇ美国人;他们在感情上和行动上ˇ都更ˇ是一个国家了。我期望联邦永久的基础ˇ从此可以奠定下来。」