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美國智囊機構人士撰文：「智囊機構與外交政策的超國界化」
以下是美國外交政策研究所(Foreign Policy Research Institute)高級研究員、麥甘咨詢公司(McGann Associates)總裁詹姆斯·G·麥甘(James G. McGann)在美國國務院國際信息局英文電子期刊上發表的文章；由國務院國際信息局《美國參考》翻譯。
智囊機構與外交政策的超國界化
(Think Tanks and the Transnationalization of Foreign Policy)
外交政策研究所高級研究員
詹姆斯·G·麥甘
我們生活在一個動蕩的時代，唯一恆定不變的就是變化；不可思議的事情變成無情的現實，國內政治和國際政治之間的界線日益模糊。全球化帶來的希望和風險改變了我們看待國際關係的方式，使決策過程中出現了一系列新的角色、議程和結果。國際關係曾經純粹屬於外交人士、政府官員和國家的範疇，而如今，決策人在制定外交政策時必須考慮到一系列新型國際角色，如有線新聞電視網(CNN)、半島電視台(al-Jazeera)、國際禁雷行動(International Campaign to Ban Landmines)、綠色和平組織(Greenpeace)、德意志銀行(Deutsche Bank)、"基地"組織(al-Qaeda)、東南亞國家聯盟(ASEAN)和石油輸出國組織(OPEC)等等。這些組織雖不是全球化的產物，但是全球化增強了它們的實力。我們只要回顧一下1950年時世界上只有50個民族國家(nation state)和有限數量的政府間組織和非政府組織這個事實，就能開始理解決策人今天在制定有效的外交政策時所面臨的挑戰有多麼復雜和獨特。鑑於美國的超級大國地位、它的全球性承諾和它每天都必須應對的多種多樣的跨國勢力和事務，美國決策者所面臨的挑戰更為艱巨。
在這個越來越復雜、相互依賴性越來越強、信息越來越豐富的世界，政府和決策者個人所面臨的一個普遍問題是如何使專業知識為政府的決策服務。決策人需要關於世界和他們所管理的社會的基本信息，了解目前政策的效用，以及可能存在的其他選擇及其代價和後果。
很多國家的決策人認為，政界人士和政府官員所面臨的問題不是信息匱乏，而是信息和文件泛濫。決策人確實常常苦於信息多得難以招架：選民的申訴、國際機構和公民社會組織的報告、政府官員的建議、遊說人士和利益集團的意見書，以及大眾媒體或精英媒體揭露現行政府項目問題的報導等等。而且，這些信息可能缺乏系統性，不可靠，或染上了發布者自身利益的色彩。有些信息的技術性很強，一般決策者無法理解或使用。還有些信息從政治、金融或行政角度來說可能不實用，或同決策者的目標相悖，而他們必須根據常常令他們感到不充份的信息做出決定。其他信息可能沒有用處，因為它們同接收對象的世界觀或意識形態相去甚遠。在發展中國家和正在轉型的國家，做出知情決定所需的基本資料通常不是現成的，必須有人來進行收集和分析，然後將其變成可供議員和官員使用的形式。
在政治領域，除非信息來得適時適當，否則不再能形成力量。政府和決策人常常是因為看到所需的社會或政治力量就緒而採取行動，以便抓住時機，或者是因為某個危機迫使他們採取行動。無論在哪一種情況下，他們通常都要迅速行動，並且是根據現有信息做出決定，而這些信息並非總能導致做出知情度最高的決策。簡言之，決策人和其他關注決策過程的人需要的是及時、易懂、可靠、拿得到、用得上的信息。
這種信息的來源可能多種多樣，包括政府機構、大學學者、研究中心、贏利性咨詢公司和國際機構。但在世界各地很多國家，政界人士和政府官員越來越多地求助於一類專門機構來滿足他們的需要。獨立的公共政策研究和分析機構，通常被稱為"智囊機構"，或者"智庫"，便滿足了決策人對同政策有關的資訊及其系統性分析的巨大需求。第一批應運而生的智囊機構陸續出現於20世紀初期──皇家國際事務研究所(Royal Institute for International Affairs, 1920年)、卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace, 1910年)、基爾世界經濟研究所(Kiel Institute for World Economics, 1914年)和布魯金斯研究所(Brookings Institution, 1916年)，這種對信息的巨大需求在今天也仍然是公共政策研究組織層出不窮的主要動力。國際公民社會的興起也激發了人們對智囊機構的興趣，人們視其是有關國際、國內和地方問題信息的另一個來源，並且有可能對國家政府和國際機構的政策提出批評，發出獨立於政府和商業界影響的客觀的聲音。注1
在20世紀大部份時間裡，作為一種組織類型，研究公共政策並提出相關建議的獨立的公共政策智囊機構主要存在於美國，另有很少一部份在加拿大和西歐。盡管智囊機構在日本已存在多年，但它們大都缺乏獨立性，同日本各省、廳或株式會社保持密切聯繫。注2 80年代，在全球化的推動下，隨著冷戰的結束和跨國性問題的出現，智囊機構開始在世界各地激增。在如今的所有智囊機構中，有三分之二成立於1970年以後，有一半以上出現於1980年以後。
全球化對智囊機構發展的影響在非洲、東歐、中亞和部份東南亞地區最為明顯，在這些地區，國際社會做出了協同努力，支持創建獨立的公共政策研究組織。外交政策研究所的"智囊機構和公民社會項目"最近進行的調查凸顯了這一努力的重要意義，並且顯示，這些地區的大部份智囊機構都成立於最近10年。今天，世界各地的這類機構有4500個以上，其中在冷戰期間建立的知名度較高的很多智囊機構著重於研究國際事務、安全問題和外交政策。
在幾乎每個人口超過幾百萬、至少有少量學術思想自由的國家都有智囊機構。在上個世紀大部份時間裡，絕大多數智囊機構盡存在於美國，但現在，世界其他地區的智囊機構數目第一次超過了美國。注3 如今的智囊機構運作在形形色色的政治體制中，參與範圍廣泛的政治活動，形成了形式各異的一系列多樣化組織。盡管所有智囊機構都履行相同的基本職能──為決策過程提供知識和專長，但並非所有智囊機構都享有同等的財務、學術和法律獨立。所有智囊機構面臨的一個共同挑戰是，如何獲得並保持獨立性，以便能"對當權者直言相諫"。注4
考慮到各種政治體制、公民社會間的相對差異，我對智囊機構做出以下分類，力求涵蓋存在於當今世界各地的智囊機構的所有類型。美國有各種類型的智囊機構，但世界其他地區的智囊機構在規模和種類上比較有限。美國以外的智囊機構主要有三種──隸屬於大學的、隸屬於政府的、隸屬於政黨的，它們往往沒有美國同類機構所有的那種自主權。
盡管結構各異，但智囊機構已是政治現實中的一個如此固定的成份，以致它們變成了很多國家政治程序中的一個有機部份。多種多樣的智囊機構發揮著多種多樣的功能，其中包括：
對政策問題做出研究和分析；
就政策方面的當務之急提出建議；
評估政府項目；
為電子媒體和印刷媒體解釋政策，從而促進公眾對政策提案的理解和支持；
幫助建立"議題圈"，使不同領域的決策人士能夠為某一政策議題或問題聚集到一起展開討論；
為政府提供重要的人材資源。
盡管政治當局並非總是把智囊機構的出現視為好事，但智囊機構對決策程序產生的積極影響超過消極影響。這在很多發展中國家和正在轉型的國家中尤為明顯。智囊機構在這些國家發揮了變革催化劑的作用，幫助促進政治環境的改觀和生機勃勃的公民社會的形成。
盡管世界其他地區的歷史和政治傳統同美國有很大差異，盡管每個國家都有自己獨特的政治問題和需求，但它們從美國的經歷中可以汲取一些有益的經驗。美國智囊機構文化的起源與美國進步主義時代緊密相連，那個時代的特點是企業慈善捐贈，立法部門和行政部門分工明確，政黨薄弱，公眾致力於開放和獨立，公眾和他們選舉的官員往往對民間機構影響和幫助政府的作用持信任態度。由於這些因素的存在，希望進入思想交流的市場和參與決策過程的政治分析人士、理論家和企業家不會遇到多少障礙。此外，由於人們認為智囊機構經常能夠做到政府機構所做不到的事，因此智囊機構的聲望日益提高。
具體而言，智囊機構的特點是：
比政府研究人員更能著眼於未來，因為在政府研究人員的工作環境中，富有創造性的幹預打擾很少受到鼓勵；
更可能使政策議程得到新的調整，而政府工作人員則善於在標準運作程序所提供的、有最大保險度的環境中工作；
能夠更好地促進不同方面的研究人員為一個共同的目標合作，因為他們在任何一個領域都沒有一成不變的既得利益。
此外，智囊機構打破官僚機構之間的隔閡，有助於學術思想的融合。其原因如下：
能比政府機構更好地向政府內部和外界的政策權威人士、媒體和公眾宣傳有關的政策研究；
更有能力應對縱橫交錯的全球政策問題；
更有能力召集和促使有相關利益的人參與決策過程；
更有能力"壓縮"決策過程──從收集資訊到知識/政策的形成；
有能力比政府機構更好地設計實施方案，因為政府機構內部會存在部門和專業領域之間的分割。
盡管一些學者和決策人對美國式的獨立智囊機構能否適用於世界其他地區和國家表示懷疑，但全球很多決策者和公民社會組織已在努力創建能幫助他們的政府思考的真正獨立自主的智囊機構。因此，盡管把布魯金斯研究所、蘭德公司(RAND Corporation)或傳統基金會(Heritage Foundation)的模式照搬到其他國家和其他政治文化中的可行性值得商榷，但人們認為有必要、也希望效仿這類機構所享有的獨立性和影響力；這一點是無庸置疑的。
智囊機構的跨國發展常常得到國際捐助機構和個人以及美國、歐洲和日本的私人基金會的鼓勵和資助。國際資金來源導致了智囊機構研究人員的國際化。布魯金斯研究所、卡內基國際和平基金會、綜合研究開發機構(National Institute for Research Advancement)、伍德羅·威爾遜國際學者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars)、德國馬歇爾基金會(German Marshall Fund)、阿特拉斯經濟研究基金會(Atlas Economic Research Foundation)等機構主辦的項目，為發展中國家和轉型經濟體中的智囊機構和高等院校研究人員提供機會，讓他們來和他們的同仁進行商討，以便能就國際問題交換信息和看法，並學習創辦和支持獨立的公共政策機構的最佳途徑。
美國的智囊機構還一直積極地向其他國家輸送學術人員，介紹自己的政策分析體系和組織結構。城市研究所(Urban Institute)、傳統基金會、外交政策研究所和哈德遜研究所(Hudson Institute)積極地向非洲、亞洲、東歐和前蘇聯的組織團體推廣自己的政策分析方法。城市研究所、卡內基基金會和傳統基金會還進一步建立了海外附屬機構。
信息系統和通訊的發展還極大地擴大了機構和學者之間的協作範圍及其影響。技術進步使智囊機構研究人員能更有效地跨國界進行交流和運作，雙邊和多邊交流每天都在進行。因特網使世界各地的智囊機構能以幾年前無法想見的方式相互聯繫。全球性的論壇、會議和辯論經常通過全球互聯網舉行。由20或20個以上國家的研究人員協同進行的研究項目現在司空見慣。最近，像卡內基國際和平基金會的全球政策項目，世界銀行的全球發展網，聯合國的全球公共政策網和外交政策研究所的智囊機構與公民社會項目，都同世界各地的智囊機構建立了夥伴關係，目的是形成份析全球事務、制定外交政策、對國際機構的項目和重點施加影響的全球聯繫網。此外，具有這類相同目標的地區聯繫網也以同樣的數量在世界各地發展，例如歐洲的轉型政策網(Transition Policy Network)、跨歐洲政策研究協會聯繫網(Trans European Policy Studies Association network)、和平夥伴關係聯繫網(Partnership for Peace network)，亞洲的東南亞國家聯盟戰略和國際研究所聯繫網(Association of Southeast Asian Nations Institute of Strategic and International Studies network)，非洲的非洲能力建設基金會聯繫網(African Capacity Building Foundation network)，拉丁美洲的阿特拉斯基金會聯繫網(Atlas Foundation network)，等等。
公共政策研究組織在過去20年中的發展情況用"爆炸性"一詞來形容絕不為過。這些組織不僅數量增加，而且研究範圍和影響力也大幅度擴大。然而，智囊機構在全球支持、維護民主政府和公民社會的潛力還遠遠沒有得到充份發揮。新時代提出的挑戰是，要將蘊藏在世界每個地區的公共政策研究機構中的大量知識、信息和組織能量利用起來。美國國務院和美國政府其他負責國際事務的機構極其有必要立即採取措施與智囊機構合作，並通過智囊機構，在尋求解決我們這個時代的新興和長久的政策問題的過程中，幫助建立和維持跨越國界、政治分界和學科界限的全球範圍的政策機構網。
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注1 參見James G. McGann和Kent R. Weaver編輯的《智囊機構與公民社會：思想和行動的催化劑》(Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action)；Transaction Publications 2000年出版。另可參見Jeffrey Telgarsky和Makiko Ueno為由他們編輯的《民主社會中的智囊機構：不同的聲音》(Think Tanks in a Democratic Society: An ALternative Voice)一書撰寫的序言「智囊機構和一個變化中的日本」("Introduction: Think Tanks and a Changing Japan")，第3頁。(Washington D.C.: The Urban Institute 1996年)返回正文
注2 Telgarsky和Ueno撰寫的序言，第2頁。返回正文
注3 根據外交政策研究所的智囊機構和公民社會項目最近收集的資料，全世界有4500多個智囊機構，其中約有1500個在美國。返回正文
注4《對當權者直言相諫：政策分析的藝術和技巧》(Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis)，Aaron Wildavsky著；Boston: Little, Brown and Co. 1979年出版。返回正文
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