在2001年9月11日的悲劇發生後，美國電視網的主管和記者倉促尋找能夠回答兩個關鍵問題的政策專家：為什麼美國經濟和軍事威力的最重要標志──世界貿易中心和五角大樓──遭到攻擊？誰對組織和協調這些令人發指的行徑負有根本責任？

為了向數百萬觀眾提供關於這些問題和其他問題的答案，新聞記者翻找各自的通訊錄，以期向幾十個美國智囊機構的政策專家求助。他們的努力是有效的。的確，即使在人們尚未擺脫震驚，看清所發生的一切的時候，美國一些主要外交和國防政策智囊機構的專家就已經開始在主要電視網的節目中提出他們的分析和見解。在其後的幾個星期和幾個月裡，在媒體上露面的智囊機構的學者仍然源源不斷。

對於原已目睹智囊機構日益積極介入決策過程的一些學者來說，智囊機構願意加入圍繞9.11事件的鋪天蓋地的媒體報導是不足為奇的。由於智囊機構的職能就是發展、調整以及向決策人及和公眾推銷各種主張和建議，因此，他們不可能放棄對美國當代歷史上最悲慘的事件之一發表評論的機會。然而，利用媒體只是智囊機構用來影響公眾輿論和公共政策的多種策略之一。

這篇文章不是要單純描述美國智囊機構的活動，也不是要對這些機構可能具有或不具有的影響程度進行推測。我的目的是，簡要地探討美國智囊機構的演變和發展，指出它們用來影響外交決策的種種策略。人們將從中看到，美國的智囊機構為什麼已經成為美國政治環境中的一個有機部份，以及為什麼國會、行政部門和聯邦政府其他機構的決策人經常向智囊機構征詢政策意見。

美國智囊機構發展簡史

研究美國智囊機構發展歷史的學者一般認為，非集權性質的美國政治體制，加之政黨規範鬆散和來自慈善基金會的大筆資金，是使智囊機構在過去25年中大量湧現的主要原因。但遺憾的是，人們對於美國的第一個智囊機構創立於何時、或者智囊機構具有哪些特徵莫衷一是。因此，研究人士不再力求給智囊機構定義──智囊機構種類之繁多使這樣做費力而難有成效，而是轉向致力於確定出智囊機構的主要發展潮流或階段。不過，在這篇文章中，我將把智囊機構作為非營利、非黨派(這並不意味著非意識形態)的研究性機構來對待，它們的主要目的之一是影響民意和公共政策。

有幾點需要說明。第一，雖然"智囊機構"這個詞最初在英文裡的意思是"思考箱"(think tank)，指的是美國在第二次大戰期間為國防科學家和軍事參謀提供的一種能夠讓他們在一起討論戰略問題的安全保險的房間或環境，但是它的意思後來被擴大用來描述美國2000多個從事政策分析的組織和全球其他大約2500個類似的機構。提到智囊機構，既可能使人想到像蘭德公司(RAND Corporation)這樣的機構──它是美國最重要的外交和國防政策研究所之一，有1000多名成員和1億多美元的年度預算；也會指的是諸如設在華盛頓的政策研究所(Institute for Policy Studies)這樣的規模小得多的機構──政策研究所僅有20多名雇員，預算介於100萬到200萬美元之間。

在記述美國智囊機構的歷史、特別是那些從事外交政策研究的智囊機構的歷史時需要牢記，智囊機構是相互間有著千差萬別的一個組織類別；同時還必須看到，雖然智囊機構的目的都是要影響民意、政策取向和決策者的決定，但是，它們施加影響的方式取決於各自的宗旨、資源和側重點。

第一代：以政策研究為主旨的智囊機構

美國第一批主要的外交智囊機構出現在20世紀初，主要是因為當時有一批重要的慈善家和知識分子希望通過創辦這樣的機構，使學者和政府及民間領袖能夠聚集在一起討論和辯論世界大事。在20世紀前十年尤其嶄露頭角的有三個機構：由匹茲堡鋼鐵大王安德魯·卡內基(Andrew Carnegie)1910年創立的卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)；由前總統赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)1919年創立的胡佛戰爭、革命與和平研究所(Hoover Institution on War, Revolution and Peace)；和1921年由一個每月餐會俱樂部發展而成的、世界最具聲望的外交事務研究所之一對外關係委員會(Council on Foreign Relations)。另有兩個後起的智囊機構也逐漸將很大精力側重於廣泛的外交政策問題：一個是1916年成立的政府研究所(Institute for Government Research)，它後來在1927年與另外兩個研究所合並，組成了首都華盛頓的著名機構布魯金斯研究所(Brookings Institution)。另一個是1943年成立的美國企業公共政策研究所(American Enterprise Institute for Public Policy Research，簡稱美國企業研究所)。這是一個頗具聲望的保守派智囊機構，後來開始將重點側重於研究廣泛的外交政策問題。

這些以及其他一些在20世紀前幾十年創立的智囊機構致力於運用專業知識研究一系列政策問題。像卡內基基金會和布魯金斯研究所這樣的智囊機構，都把從事高質量的學術研究視為自己的首要使命。用布魯金斯研究所學者肯特·韋佛(Kent Weaver)的話來說，它們是"沒有學生的大學"。這些智囊機構出版書籍、期刊和其他針對不同讀者的材料。雖然在創建初期，這些機構的學者偶爾為決策者提供咨詢，但他們的主要目標並非直接影響決策，而是幫助決策人和公眾了解和理解種種外交決策方案的潛在後果。以政策研究為目標的智囊機構之所以願意置身於政治程序之外，其部份原因是因為他們致力於維護自己的學術和機構獨立，而當代的許多智囊機構不惜犧牲這種獨立性。

第二代：政府合同智囊機構的出現

在第二次大戰後，美國決策者更加迫切地需要得到獨立的外交政策意見分析。由於美國變成兩極對立世界中的一個主要強國而面臨著比過去更大的責任，因此，華盛頓的決策人需要智囊機構提供有助於制定連貫妥善的國家安全政策的見解和專長。到1948年時，決策人已經知道到哪裡尋求幫助。1948年5月成立的蘭德公司就是為了促進和保護美國在核時代的安全利益。

蘭德公司不僅填補了社會上政策研究機構在數量上的不足，而且還開啟了一代新型的智囊機構──政府合同機構，即主要由政府部委和機構提供資金、以解決決策人關注的具體問題為己任的政策研究機構。在蘭德公司先例的啟示下，逐漸又出現了其他一些政府合同智囊機構，其中包括1961年成立的哈得遜研究所(Hudson Institute)和1968年成立的城市研究所(Urban Institute)等。

第三代：遊說智囊機構的出現

過去30年來，沒有任何類型的智囊機構比所謂的遊說智囊機構更頻繁地在媒體上拋頭露面。這些機構將政策研究同咄咄逼人的推銷技巧相結合──在這後一點上，它們與很多遊說利益集團的功能相同，從而從根本上改變了智囊界的性質和作用。遊說智囊機構與20世紀早期不願介入政策辯論的智囊機構不同，它們願意有機會既影響外交政策的方向，也影響外交政策的內容。這類機構包括：1962年成立的戰略和國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)、1973年成立的傳統基金會(Heritage Foundation)和1977年成立的加圖研究所(CATO Institute)。隨著美國智囊界的競爭日趨激烈，大多數智囊機構開始認識到吸引公眾和決策者注意的重要性。

第四代：名人智囊機構

在外交政策領域出現的最新一類智囊機構有時被稱為"名人"智囊機構。這些智囊機構，如位於亞特蘭大市的卡特中心(Carter Center)和位於首都華盛頓的尼克鬆和平與自由中心(Nixon Center for Peace and Freedom)，由前總統所創立，目的是在外交和國內政策方面留下永久的業績。這些機構出版內容廣泛的刊物，舉辦研討會和講習班，從事某些政策方面的研究。

施加政策影響：美國智囊機構的策略

智囊機構的宗旨是提出和推行觀點意見，像民間的企業公司一樣，它們投入大量的資源推銷自己的產品。但是與企業不同的是，智囊機構用以衡量成功的尺度不是利潤率(畢竟其注冊類別是獨立和非營利組織)，而是影響民意和政策的程度。從這個意義上說，智囊機構如同利益集團或遊說團體一樣，為政治權力和聲望而與其他非政府組織展開競爭。盡管智囊機構與利益集團之間有一些明顯的區別，但是隨著時間的發展，這兩者之間的不同特徵已經變得越來越模糊。

智囊機構在規模、人員和機構資源方面差異很大，但都在某種程度上依靠官方和民間渠道來對政策施加影響。在美國大約2000個智囊機構中，有將近25%被認為是獨立或自立的。絕大多數智囊機構附屬於大學院系。

智囊機構採用許多公開的手段向決策者和公眾傳遞它們的觀點和策略，其中包括：舉行討論各種外交政策議題的公開會議和研討會，鼓勵機構中的學者到大學、扶輪社等舉辦講座；為立法委員會提供證詞；加強在印刷媒體和電子媒體上的知名度；傳播自己的研究成果；在因特網上建立網站等。

智囊機構的專家也力求通過一些非公開的方式介入外交決策，比如：接受內閣級、內閣級以下、或其他的聯邦政府職務(在政府供職後，許多決策人返回或謀職於智囊機構)；在總統大選期間、在政府換屆的過渡班子裡、以及在總統和國會顧問班子中擔任顧問；邀請國防部、國務院、國家安全委員會、中央情報局和其他情報機構參加不公開的講習班和研討會；為國會、政府行政部門和聯邦其他機構的決策人提供政策簡報和針對當前外交政策問題的相關研究──這是被稱為遊說智囊機構的典型的傳統基金會的標志。

評估政策影響：美國智囊機構有影響力嗎？

直到不久以前，學者和新聞記者一直認為，智囊機構是一個獨特的美國現象，而且位於首都華盛頓及其四週的智囊機構尤其具有影響力。這兩種看法都有待探討。首先，雖然美國有著世界上一些最傑出的智囊機構，但在大多數發達國家和發展中國家都已出現了數量可觀的智囊機構。近幾年來，在加拿大、英國、德國、澳大利亞，確實，在東、西歐的大部份地區以及整個亞洲、中東和非洲，智囊機構的作用變得比過去更加明顯。由慈善基金會、企業財團以及像世界銀行這類國際組織和各種政治組織資助的智囊機構，如今已經是一種全球現象。

除數量以外，美國智囊機構的獨特之處體現在很多智囊機構積極介入決策過程的程度。簡單地說，使美國智囊機構有別於世界其他國家智囊機構的，並不是有些智囊機構的財力資源多麼雄厚，而是美國智囊機構直接和間接參與決策的能力，以及決策者向它們徵求政策咨詢的意願。一些學者因此認為，美國智囊機構具有對公共政策的最大影響力。

遺憾的是，很少有學者仔細研究過智囊機構如何實現對政策的影響，以及為衡量或評估智囊機構的影響力所必須克服的種種障礙。至少有一點是必須認識到的，即在決策週期的不同階段，智囊機構施加的影響不盡相同。有些智囊機構，如美國企業研究所和傳統基金會，善於設計組織政策辯論，例如對導彈防禦的辯論；而其他一些智囊機構，如蘭德公司等，則更善於通過與決策人一道評估發展新軍事技術的費用和效益而施加影響。

鑑於美國和國際社會的智囊機構不斷增多，人們往往猜測智囊機構的影響力在不斷上升。但是，在下這樣的結論之前，學者和新聞記者需要更加注意觀察智囊機構是如何對具體的政策辯論產生影響，以及在政府不同分支、部門和機構中的決策者是否重視它們的意見。只有這樣，才能對智囊機構的作用及其影響做出有根據的描述。

智囊機構已經成為決策圈中一個引人注目的、從很多方面來說也是重要的角色。然而，它們在數量上的激增所更多反映出的是美國的文化、社會和政治，而不是這些形形色色的機構在多大程度上影響了決策環境和具體的政策決定。毫無疑問，智囊機構能夠並且已經為美國的外交和國內政策做出了寶貴貢獻。學術界人士所仍然面臨的問題是，智囊機構的影響有多大？表現在哪些具體方面？對這些和其他一些問題的答案將加深人們對智囊機構的角色、功能以及它們在美國外交決策過程中的位置的認識。

(完)

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