一个日趋严重的ˇˇ

人口贩运问题是对人权和执法的一个根本的、严峻的挑战。正如国会所指出的ˇ根据可靠估计ˇ每年至少有70万人被跨国贩运ˇ特别是妇女和儿童。有些观察家估计ˇ这个数字可能还要高得多。受害者被迫在血汗工厂、建筑工地、妓院和田地里辛苦劳作。很多受害者ˇ受不到自己做人的权利ˇ受到针对其个人和家人的威胁和暴力ˇ并处于可怕的生活环境和危ˇ的工作场所之中。有些受害者根据广告应徵ˇ他们ˇ信在一个新国家里有一份好工作在等待他们。另一些人被亲戚、熟人或家庭朋友卖进这种ˇ代奴役制。贩运发生在国际和国内。它既发生在发达国家ˇ也发生在发展中国家ˇ既存在于政府践踏人权的国家ˇ也存在于政府的人权记录总体上优秀的国家。

贩运产生的根本原因包括贪婪、道德堕落、经济原因、政治不稳定和转型ˇ以及社会因素。很多贩运分子也参与其它的跨国犯罪。犯罪集团也选择贩运人口是因为从中可以牟取暴利ˇ而且直到ˇ在经常是低风ˇ的ˇ即ˇ人不ˇ其它"商品"ˇ人能被反复使用ˇ而且不需要投入大量资本。他们毫不顾忌受害者的权利和尊严。

很多贩运受害者成为这一行径的牺牲品是因为他们寻求更好的生活或更多的经济机会。因而ˇ他们轻信有关好工作和高工资的骗人的许诺。政治上的不稳定、军事好战、国内暴乱、国内武装冲突和自然灾害可能造成贩运活动的增加。动荡和流离失所的人口更容易受到贩运和强迫劳动的剥ˇ和虐待。战争和国内冲突可能导致大规模流亡人口ˇ从而使孤儿和流浪街头的儿童特别容易受贩运之害。

在一些国家ˇ社会或文化习俗助长了贩运。这包括在社会上贬低妇女和儿童的价值ˇ以及把穷困儿童托付给比较富裕的朋友或亲戚的习俗。有些父母卖掉自己的孩子ˇ不仅为钱ˇ也希望孩子能摆脱贫困ˇ到一个有更好的生活和更多机会的地方。对艾滋病病毒/艾滋病的恐惧也影ˇ到了贩运分子。儿童对他们和他们的客户更有吸引力ˇ因为他们ˇ信儿童没有艾滋病。

贩运罪行及其受害者

正是在国际社会关注和打击人口贩运的行动与日俱增的形势下ˇ国会通过了《2000年贩运和暴力受害者保护法》(《保护法》)ˇP.L.106 - 386。该法律要求国务卿在6月1日前ˇ国会提交一份有关严重的贩运人口形式的动态报告。《保护法》对"贩运人口严重形式"的定义如下ˇ

(1)以暴力、欺骗或强迫的方式从事性贩运ˇ包括卖淫ˇ或被诱使从事这类事情的人不满18周岁ˇ或(2)通过使用暴力、欺骗或强迫手段ˇ征召、藏匿、运送、提供或找人充当劳工或提供服务迫使其服奴役、做苦工、充当债奴或沦为奴隶。

在本报告中ˇ"贩运行为"一词指上文提到的这些行为。

鉴于贩运人口是一种秘密犯罪活动ˇ因此难以确切衡量其范围或程度。在一些国家ˇ特别是在中转国ˇ难以把偷渡移民和贩运区分开来。仅为非法进入一个国家提供便利不属于贩运ˇ除非它符合《保护法》中的定义ˇ如使用武力、欺骗或强迫手段。在很多受害者的国家ˇ政府引起恐惧而不提供帮助ˇ受害者一旦落到贩运分子的手里ˇ常常不愿寻求帮助。这使衡量这一问题的程度更加困难。在一些国家ˇ受害者本人因违反移民法或其它法律而被起诉或监禁。更严重的是ˇ贩运分子可能ˇ受害者或其家人发出生命威胁。

贩运人口问题不是一个新问题ˇ它在很多方面是一种持续到21世纪的ˇ代奴役。但只是在最近几年ˇ贩运人口的新ˇˇ才引起了各国政府的注意ˇ政府才开始有计划地处理这一问题。尽管一些国家积极行动并在处理贩运问题上达到了《保护法》的最低标准ˇ但它们仍存在严重的贩运问题。这提醒我们世界要ˇ结束这一可怕行径ˇ还有很长的路要走。政府需要强有力的个人和集体的行动来打击这一ˇˇˇ并将责任者绳之以法。这个问题的严重性远远超出一些国家的解决能力ˇ而且如果没有其它始发地、中转地和目的地国家的共同行动ˇ一个国家的良好愿望可能不足以使其达到最低标准。

美国的承诺

美国主要是贩运人口的中转地和目的地。据估计ˇ每年有45,000到50,000人被贩运到美国ˇ其中主要是妇女和儿童。美国政府坚决致力于在国内外打击人口贩运。《保护法》加强了已有的刑事处罚ˇˇ贩运受害者提供新的保护措施ˇ并使严重贩运形式的受害者得到某些帮助和服务ˇ建立一个内阁级的联邦跨机构特别工作组来调查贩运并提起公诉ˇ以及建立一个联邦试点ˇ目ˇ贩运受害者提供服务。美国政府认识到有必要保持并进一步加强我们的努力以实ˇ《保护法》的目标和宗旨。

美国国务院于1994年开始监控人口贩运问题ˇ这个问题从那时起被纳入国务院关于各国人权状况的年度报告。最初ˇ报告的重点放在以性为目的贩运妇女和女童的行为。几年来我们对问题的认识更加广泛ˇˇ在美国驻世界各地的大使馆定期监控并报告除卖淫目的以外ˇ以强迫从事农业、家庭服务业、建筑业和血汗工厂劳工为目的而贩运男子、妇女和儿童的案例。

美国发起了很多国际反贩运发展计划以帮助各国打击这一日趋严重的ˇˇ。发起这些计划ˇ示了美国致力于防止人们成为贩运受害者、保护贩运受害者以及对贩运分子提起公诉。我们的发展计划包括传播有关贩运危ˇ性的信息、增强妇女和反贩运组织保护这些人不受虐待和暴力的能力ˇ以及为那些最有遭受贩运危ˇ的人提供关怀和经济机会的计划。美国曾协助各国制定反贩运法、培训执法官员、检察官和司法官员。

本报告

在起草这份报告的过程中ˇ设在华盛顿的国务院ˇ美国驻世界各地的使馆和领馆索取信息。美国驻世界各地的186个使馆和领馆同所在国政府协商ˇ付出了大量时间和精力整理和报告贩运问题在所在国存在的程度ˇ以及所在国政府解决问题的努力。使馆的报告包括同所在国政府、当地非政府组织(NGOs)、移民官员、警方、记者和受害者的谈话ˇ也包括政府和新闻界的评论以及非政府组织的报告。国务院国际麻醉品和执法事务局、民主、人权和劳工局、各地区司和法律顾问办公室ˇ在情报机构的协同下审议了美国驻外使馆和领馆的报告。国务院还审议了来自其它渠道的信息ˇ这些ˇ息来源包括但不ˇ于联合国儿童基金会、联合国难民事务高级专员公署、国际移民组织、人权观察、大赦国际、保护ˇ目和媒体报导。其它美国政府机构也进一步为这份报告提供了有关信息。这份报告涉及的事件贯穿至2001年4月15日。

方法

国务院官员制定了一套严谨的方法来汇编这份报告中的三列国家名单。首先ˇ根据来自上文提到的所有这些来源的信息ˇ各局的审议者决定一个国家是否应被列入报告中三列国家名单中的任何一列。关于每一个国家的决定都是基于它是否是"数量可观的被贩运人口的来源地、中转地或目的地"。为确认一个国家有"大批"贩运受害者的情况ˇ国务院要求得到有受害者数目的可靠报告。根据今年得到的信息ˇ只有数百人或数百人以上才被认为是大批。

很多国家没有出ˇ在这份报告中。有证据ˇ示ˇ在世界各地的这些国家中ˇ有些存在贩运ˇˇˇ但这些证据没有ˇ示有大批受害者。另外ˇ尽管美国使馆、领馆和国务院竭尽全力大量获取可能得到的信息ˇ包括一个国家的官员可能有串通行为的情况ˇ但贩运人口的罪行经常得不到充份报导或被掩盖。最后ˇ由不同原因导致的信息不足可能使一些国家未能被列入报告。

我们希望这份报告将引起各地对这个问题的新的重视ˇ以使世界各国制定发ˇ和制止贩运活动的机制。国务院和我们在世界各地的使馆将继续监视贩运活动及其所在国家政府打击贩运的努力ˇ包括尚未包括在本报告中的国家ˇ并将继续寻求新的信息渠道。因此ˇ这些国家可能出ˇ在今后的年度报告中ˇ而一些列入本报告中的国家也可能被除名。

第二步ˇ有"大批"受害者的国家ˇ根据这些国家政府打击贩运的努力ˇ被列入报告中的三种国家之一。根据《保护法》ˇ其政府完全达到《保护法》中取缔贩运的最低标准的国家被定为一列。没有完全达到这些最低标准的国家ˇ如果它们正在做出"明ˇ努力以使自己达到"这些标准ˇ被定为二列ˇ否则被定为三列。每一列都包括范围广泛的国家。

最低标准

《保护法》对"取缔贩运的最低标准"做了如下规定ˇ

(1) 政府应禁止贩运并惩处贩运行为。

(2) 政府应规定使重大犯罪得到最严厉惩处ˇ如暴力性攻击ˇ或蓄意从事最可鄙形式的贩运活动(为性目的贩运、用强奸或绑架手段贩运和造成死亡的贩运)。

(3)对任何蓄意贩运行为ˇ政府应规定严厉的惩处ˇ使之足具威慑力并充份反映这一罪行令人发指的性质。

(4)政府应为取缔贩运活动做出认真和持久的努力。

《保护法》还列出了7ˇ标准ˇ它们应被作为以上第四点的具体说明ˇ即"为取缔贩运活动做出认真和持久的努力"ˇ

(1) 该国政府是否大力调查和起诉其领土上的贩运行为。

(2)该国政府是否保护贩运受害者、鼓励受害者在调查和起诉过程中提供协助、ˇ受害者提供其它合法选择使他们不被送到可能受到惩罚或处境艰苦的国家ˇ并确保受害者不仅仅因为贩运直接导致的违法行为而受到不合理的处罚。

(3) 该国政府是否采取了ˇ公众教育这样的措施来防止贩运活动。

(4) 该国政府是否同其它政府合作对贩运活动进行调查和起诉。

(5) 该国政府是否ˇ它引渡犯有其它严重罪行的人一样引渡被指控犯有贩运罪的人。

(6) 该国政府是否注意观察进出境人流规律以发ˇ贩运活动的迹ˇˇ以及执法机构是否做出适当反应。

(7) 该国政府是否大力调查并起诉参与贩运的公务员ˇ并对宽容贩运行为的官员采取一切应有措施。

《保护法》还阐述了国务院在决定一个国家是否做出重大努力以使自己达到这些最低标准时考虑的三个因素。这些因素是ˇ(1) 该国贩运活动的程度ˇ(2)该国政府与最低标准的差距ˇ特别是政府官员串通进行贩运的程度ˇ(3)根据该国政府的资源和能力ˇ哪些是使其达到最低标准的合理措施。

类别

这些国家〈注〉被列入报告的原因是那里有大批受害者。"一列"中的国家完全达到《保护法》的最低标准。这些国家把贩运定为犯罪ˇ并成功地将贩运分子诉诸法律ˇ而且ˇ受害者提供广泛的保护服务。除此之外ˇ这些国家的政府展开或协同进行旨在遏止贩运人口流动的预防运动ˇ其中有些政府面临打击贩运所需的资源上的ˇ制和其它障碍ˇ但它们在尽其最大能力制止贩运人口。

《保护法》规定ˇ尚未完全达到《保护法》的最低标准但正在为达到这些标准做出重大努力的国家应被归入"二列"国家。有些国家采取有力措施起诉贩运分子ˇ但ˇ受害者提供的帮助却很少或是没有。另外一些国家为受害者提供帮助并惩处贩运分子ˇ但尚未采取重大举措防止贩运。有些国家才刚刚开始处理贩运问题ˇ不过已经采取了重大步骤。

根据《保护法》ˇ"三列"国家没有完全达到最低标准ˇ而且没有为达到标准做重大努力。这些国家中有的拒不承认在其领土范围内存在贩运活动。但较具积极意义的是ˇ"三列"国家中的有些国家正在开始采取具体措施打击贩运。尽管这些措施尚未达到《保护法》所规定的重大努力的水平ˇ但其中很多国家正在进入"二列"的正确方ˇ上。

有些国家的贩运问题来源于在其控制的领土上有叛乱组织从事贩运活动ˇ这种贩运包括强迫儿童充军或当劳工ˇ或ˇ叛乱分子提供性服务。在这类情况下ˇ贩运问题可能完全超出政府的控制能力ˇ政府可能无法依照《保护法》规定的"最低标准"采取很多措施。在这种情况下ˇ本报告主要根据政府采取哪些措施帮助受害者来给国家分类。在某些国家ˇ政府同叛乱组织进行的武装斗争间接打击了贩运分子ˇ同时政府ˇ受害者提供了直接的服务和帮助。

根据《保护法》ˇ从2003年的报告开始ˇ"三列"名单上的国家将受到某些制裁ˇ主要是终止除人道援助以外的和非贸易性质的援助。这些国家还将面临美国反对国际金融机构ˇ特别是国际货币基金组织以及世界银行等多边开发银行ˇ其提供援助(除去人道援助、同贸易ˇ关的援助和某些同发展ˇ关的援助)。某些制裁可能在某些情况下免于实施ˇ其中包括总统做出的国家利益决定。

〈注〉《台湾关系法》第4(b)条规定ˇ"当美国法律中提及外国、外国政府或类似实体、或与之有关之时ˇ这些字样应包括台湾在内ˇ而且这些法律应对台湾适用"。

解决措施

贩运是一个在全球达到了惊人程度的问题。只有通过协同努力才可能解决这个问题并解除其众多受害者的痛苦。这一努力不仅必须要政府间的双边和多边合作ˇ也必须有政府和非政府组织间的合作。它必须有政府协调的打击贩运的全国战略ˇ也必须有地方基层上的协调ˇ例如ˇ在地方警察和ˇ受害者提供服务的非政府组织间的协调。贩运活动的目的国必须同中转国和始发国一起努力遏止贩运人口的流动ˇ始发国不仅必须努力防止贩运活动ˇ而且必须帮助贩运受害者重新融入他们自己的社会。

联合国大会于2000年11月采纳的联合国打击跨国有组织犯罪公约的附件 ˇ 联合国防止、禁止和惩处贩运人口特别是贩运妇女和儿童行为议定书ˇ是促进国际合作的一个重要的新手段。签署和批准了这个议定书的政府保证把贩运定为犯罪并保护其众多受害者。美国和其它80个国家于2000年12月签署了这个议定书。

另外两份处理买卖和贩运儿童问题的国际协定最近也被采纳 ˇ 国际劳工组织(ILO)关于禁止并立即采取行动取缔最恶劣的童工形式的第182号公约(美国于1999年12月批准)ˇ和关于买卖儿童、童妓和儿童淫秽作品的儿童权利会议议定书(美国于2000年7月签署)。

结束语

本报告清楚ˇ示ˇ大多数国家实际上都在采取措施遏止骇人听闻的贩运人口行径ˇ并帮助深受其害的成千上万男女和儿童。我们必须继续发展预防、保护和起诉的方针ˇ目ˇ以确保这种ˇ代奴役不会在21世纪长期存在下去。我们在这第一份报告中列出国家名单不是要批评这些国家在打击贩运方面的努力或给予惩罚。ˇ反ˇ我们希望通过强调这个问题、强调各国在国内认识到这个问题并采取行动的必要性和国际上对于建立新的合作机制的高度重视ˇ使今后的报告能ˇ示出打击贩运人口的努力所取得的进展。

人口贩运问题国(地区)名单