国家情报委员会负责近东和南亚地区的国家情报官员保罗·R·皮勒说ˇ反恐怖主义工作远远不止那些带有"反恐怖主义"名称的行动。反恐怖主义涉及外交、执法、金融控制、军事力量和情报收集等多种手段。他说ˇ"使用每一种反恐怖主义手段都会有困难。成功地将它们集合使用更是难上加难。但是调动所有这些手段对反恐怖主义斗争具有关键作用。"

在反恐怖主义斗争中所使用的每一种手段都有其作用ˇ也有其很大的局ˇ性。因此ˇ反恐怖主义斗争必须利用所有ˇ有手段ˇ因为没有任何单一手段可以成就一切。正如恐怖主义本身是多层面的ˇ反恐怖主义斗争也必须是多层面的。

反恐怖主义工作远远不止那些带有"反恐怖主义"名称的行动。甚至在2001年9月11日的攻击事件使这个问题似乎成为美国全力关注的问题之前ˇ这一工作就包括了很多不同的部门和机构。反恐怖主义包括使外国政府有关行动和谐一致的外交努力ˇ包括许多执法机构的调查工作和起诉恐怖主义罪行的ˇ关司法工作ˇ包括金融管理机构阻止恐怖主义分子筹集资金的措施。正如2001年10月开始的在阿富汗的联合军事行动所ˇ示的ˇ这一工作有时还包括使用武装力量。情报机构收集信息的工作是反恐怖主义的另一个主要部份。而在所有这些积极反击恐怖主义的努力背后ˇ还有着私营机构和各级政府所采取的预防恐怖主义的多种防御措施。

外交

外交手段在战胜ˇ代国际恐怖主义中至关重要ˇ因为ˇ代恐怖主义活动在很多方面是跨国界的。恐怖主义集团越来越多地把触角伸ˇ全球各地。打击ˇ乌萨马·本·拉登的"基地"组织这样的恐怖主义网必须有许多国家的合作努力ˇ因为这个网的活动遍及很多国家。有效的反恐怖主义的外交犹如粘合剂ˇ使各方努力形成协调的整体ˇ而不是散沙一片。在9月11日的攻击事件后结成反恐怖主义联盟只不过是一个最新的明ˇ例证ˇ说明即便是在反击那些目标直指美国的威胁时ˇ美国也需要外国夥伴的帮助。

反恐怖主义外交不仅是外交部门中的职业外交官的责任。执行其它同反恐怖主义有关的专门职能的官员在工作中也必须同外国同事大力合作。例如ˇ民航客机和其它交通工具的安全管理机构必须展开其实富有外交性的工作才能做好在自己的安全系统同其它国家的安全系统ˇ交时所需要的协调。海关和移民官员也必须这样做。

这种专门合作大多数是双边的ˇ但多边外交也有其作用。多边外交能够产生普遍性的措施ˇ而这样的措施若仅ˇ于单个国家则难以具有同样的合理地位。联合国安理会通过(从1999年第1267号决议开始)关于塔利班对以阿富汗为基地的恐怖主义的支持的各ˇ决议就是这样的例子。多边外交 ˇ 包括联合国大会决议和十几个关于恐怖主义的国际公约 ˇ 也强化了反对恐怖主义的国际标准。其中一些公约 ˇ 如处理劫机问题的公约ˇ在国家管辖权出ˇ重叠的情况下ˇ为处理有关问题提供了实际合作的基础。

外交作为反恐怖主义手段的局ˇ性ˇ而易见。恐怖主义分子不会因条约或联合国决议而直接改变他们的所作所为。但外交手段是其它所有的手段的后盾ˇ既可以使之富于道德力量ˇ也可以为使用这些手段提供国际法律框架。

刑事司法

在刑事法庭对具体恐怖主义分子提起公诉一直是被使用得最多的反恐怖主义手段之一。将恐怖主义分子绳之以法是美国反恐怖主义政策的一ˇ长期原则ˇ因此美国尤其重视这一手段。其它国家的法庭也发挥了重大作用。在荷兰开庭的一个苏格兰法庭曾被用来审理被控于1988年炸毁泛美航空公司103号航班的两名嫌疑人。

利用刑事司法体系能有助于在几方面减少恐怖主义。终身监禁一个恐怖主义分子(或处决他)ˇ然能阻止他进行更多的攻击活动。逮捕和审判还有可能对其他恐怖主义分子起到威慑作用进而使他们不敢妄动。即便没有起到威慑作用ˇ那些仍然逍遥法外的恐怖主义分子的行动也会由于其属于被通缉分子而受到阻碍。刑事审判的情景和舆论报导也会有助于保持公众对反恐怖主义的支持力ˇˇ示出政府追究恐怖主义分子的决心ˇ并鼓励其它政府采取同样做法。

利用刑事司法体系对付恐怖主义的一个局ˇ性在于逮捕和惩处对某些恐怖主义分子不具威慑力。对从事自杀性爆炸的人ˇ也许还有其他一些同样死心塌地的基层恐怖主义活动分子来说逮捕和惩处ˇ然与他们毫不ˇ干。而通常远离犯罪ˇ场也更难被抓获的高层恐怖主义头目可能根本不在乎其手下人是否会被抓。

对一个恐怖主义分子提起公诉还面临着要汇集起足以定罪的充份合法证据的实际困难。仅仅从情报部门或警方角度看有足够信息、能够ˇ当肯定地确认某人是恐怖主义分子是不能达到美国法庭的定罪标准的。然而要得到恐怖主义头目发布的决定或命令的直接证据是极其困难的。国际恐怖主义组织的策划和决策分散在不同地方进行ˇ因此很多恐怖主义攻击的准备活动并非在被攻击国家内进行ˇ并非在首要调查员的辖区内进行。

在对恐怖主义分子实施刑事司法方面的国际合作的必要性ˇ而易见。它不仅涉及获取法庭所需证据ˇ而且涉及将逃犯引渡或交付到对他们提出指控的国家接受审判。

金融控制

使9月份攻击事件的罪犯得以事先做培训准备和旅行的资金突ˇ出截获恐怖主义资金的重要性。美国使用两种打击恐怖主义的金融控制手段ˇ冻结属于恐怖主义分子个人、恐怖主义组织和支持恐怖主义的国家的资产ˇ禁止ˇ恐怖主义分子提供物质支持。关于恐怖主义的一ˇ最新多边公约也关注到资金问题ˇ这就是《制止ˇ恐怖主义提供资助的国际公约》。它于2000年1月开始徵求签署国。

切断恐怖主义分子的资金面临着两个严峻的挑战。首先ˇ尽管金融支持对9月份的劫机分子很重要ˇ但大多数恐怖主义活动不需要大规模资助。其所需资金比非法贩毒、走私武器和其它一些跨国犯罪活动所需的资金都少。另一个挑战是追踪恐怖主义资金的流动极为困难。伪造帐户名称、聘用经济人和将合法目的和非法目的的资金混为一体是犯罪分子的惯用伎俩。大量资金是在正规银行系统之外通过非正规的渠道流动的。

尽管有这些挑战ˇ但我们能够更加有效地阻止恐怖主义分子的金融活动。财政部的外国资产控制办公室(OFAC)为美国提供了这方面工作的重点和方ˇˇ但大部份金融活动ˇ甚至包括那些以美国为目标的组织的金融活动ˇ都在美国的管辖范围之外进行。其它国家的政府设立类似于外国资产控制办公室这样的机构以及这些机构之间的密切合作将会更有效地打击恐怖主义分子的金融活动。

军事力量

精确制导的ˇ代化武器使武装力量成为一种比过去灵敏也更为有效的反恐怖主义手段ˇ但按照情理这一手段仍然很少被使用。在过去的30年里ˇ有几个国家使用过军事力量营救人质ˇ取得了不同程度的成功。最近ˇ军事手段被用来还击恐怖主义的攻击。在利比亚、伊拉克和乌萨马·本·拉登分别于1986年、1993年和1998年发动恐怖主义攻击后ˇ美国曾使用武装力量予以反击。

军事攻击是可能采取的最有力的反恐怖主义行动ˇ从而能最强烈地体ˇ出击溃恐怖主义分子的决心。使用军事力量的主要局ˇ性在于恐怖主义设施不同于常规军事设施ˇ不以容易被摧毁的大型固定目标的形式存在。鉴于ˇ在恐怖主义威胁更多地来自集团组织而不是国家ˇ因此能够为破坏恐怖主义能力或者为阻止今后发生恐怖主义事件而打击的目标就更少。

美国和英国于10月份在阿富汗开始的军事行动在程度上超出了以往任何一次反恐怖主义的军事行动ˇ即ˇ这次行动不仅ˇ于还击ˇ而且也致力于铲除恐怖主义网的一个主要源头及其庇护所。以目标和规模而论ˇ这次行动对恐怖主义产生的震撼可能比以往任何一次军事行动都大得多。在阿富汗的成功既取决于这个国家历史上未来的军事进程ˇ也取决于其政治蓝图。然而ˇ即使在阿富汗取得成功ˇ那里的军事行动也不会直接触及"基地"组织网在其它地方的分支ˇ因此ˇ军事手段必须是ˇ灭这些分支的范围更广的反恐怖主义行动的一部份。

情报

收集和分析情报是最隐形但在某些意义上却是最重要的反恐怖主义手段ˇ它的确可以被认为是反恐怖主义的"第一道防ˇ"。但这个手段也有其局ˇ性ˇ主要局ˇ之一是ˇ挫败恐怖主义阴谋所必需的那类极为具体的战术性情报很难获得。这种可供采取行动的信息之所以难以收集是因为它需要深入到那些规模小、怀疑外人并对自身行动安全非常谨慎的集团组织中。

大部份有关恐怖主义集团的情报都是零碎不全的ˇ模糊的ˇ经常不甚可靠。因此ˇ分析情报几乎和收集情报一样艰难。情报的作用与其说是提供关于即将发生的恐怖主义活动的系统情况ˇ不如说是更多地提供战略性认识ˇ即ˇ哪些组织构成的威胁最大ˇ哪些时间和哪个地区的危ˇ最大ˇ以及最可能针对的是哪些目标和使用哪些手段。

反恐怖主义情报的局ˇ性意味着它不应被当成是指明哪里存在威胁和哪里不存在威胁的万无一失的保证。但它可以为防范恐怖主义危ˇ提供非常宝贵的指导ˇ既可针对关于场所安全的具体决策ˇ也可针对分配反恐怖主义资源的更广泛决策ˇ它当然也在所有其它反恐怖主义手段的运作中具有关键作用。

各种手段ˇ结合

运用本文所谈到的种种手段必须有良好协调。如果协调有方ˇ其整体效果会大于个体效果之和。如果协调不当ˇ它们会彼此ˇ耗抵ˇ。例如ˇ刑事执法可能会妨碍收集情报ˇ而军事行动可能会干扰执法工作或情报收集工作。

美国的日常协调是通过内阁小组委员会、跨机构人员分配以及其它一些围绕国家安全委员会、涉及国务院、国防部、司法部、财政部、情报机构等部门的正式和非正式机制来实ˇ的。协调反恐怖主义的最佳方式各政府会有所不同ˇ但有效协调应体ˇ三个原则。首先ˇ所有ˇ关部门和机构 ˇ 包括负责军事事务、国内安全、情报和外交事务的部门 ˇ 都需参加进来。其次ˇ应有核心领导ˇ如一位内阁负责官员或ˇ当于美国国家安全委员会这样的机构。第三ˇ各有关部门需培养起日常合作共事的习惯ˇ使之成其自然ˇ从而在危机期间见成效。

使用每一种反恐怖主义手段都会有困难。成功地将它们集合使用更是难上加难。但是调动所有这些手段对反恐怖主义斗争具有关键作用。

(完)