蒙特里国际问题研究所高级研究员贾森·佩特说ˇ"在过去15年中的发展趋ˇ表明ˇ受宗教观念驱使而联系在一起的谋求制造大规模伤亡的非正式跨国网络正在取代主要出于政治动机的较为'传统的'恐怖主义分子 ˇ 比如力图建立某种独立王国或报复其所认为的政府压迫。新的趋ˇ意味着有可能发生造成大规模伤亡的攻击事件。由于生物制剂可被用于这种目的ˇ因此我们可能正在面临导致大规模伤亡的生物恐怖主义。"

引言

发生在9月11日的前所未有的恐怖主义攻击及随后发生的炭疽病攻击代表着恐怖主义活动在美国进入了一个新时期。虽然此前在美国也发生过ˇ1995年俄克拉荷马城爆炸案那样规模较大的恐怖攻击事件ˇ但9月11日攻击事件所具有的协调、计划和规模都ˇ示ˇ大规模杀伤性恐怖主义已侵入美国国土。

其实ˇ生物恐怖主义并非美国历史上的新ˇˇ。1984年ˇ俄勒冈州一个小城的一个邪教为了影ˇ地方选举结果就曾使用沙门氏菌污染餐馆里的凉拌菜自助柜。这个邪教达到了使751 人生病的目的ˇ但无人死亡ˇ因为他们使用的是致伤致残但不致命的病原体。1994年和1995年ˇ明尼苏达州一个叫作"爱国者理事会"的反政府极端主义组织的四名男性成员因违反1989年生物武器反恐怖主义法ˇ持有可被用作武器的生物制剂而成为美国历史上第一次被定此类罪行的人。这几个人获得了从蓖麻籽中提炼出来的蛋白质毒素蓖麻毒蛋白ˇ有可能用来对付地方执法官员和联邦官员。虽然爱国者理事会从未将其计划付诸实施ˇ但这个组织深受右翼极端派的"基督教本体"观念的影ˇ。制造俄克拉荷马城爆炸案的蒂莫西·麦克维也受到类似观念影ˇ。

尽管生物恐怖主义和大规模的常规恐怖主义在"九·一一"事件以前就已对美国构成威胁ˇ但过去两个月里所发生的事件表明ˇ恐怖主义分子的策略可能正在发生突变。恐怖主义在过去15年中的发展趋ˇ表明ˇ受宗教观念驱使而联系在一起的谋求制造大规模伤亡的非正式跨国网络正在取代主要出于政治动机的较为'传统的'恐怖主义分子 ˇ 比如力图建立某种独立王国或报复其所认为的政府压迫。新的趋ˇ意味着有可能发生造成大规模伤亡的攻击事件。由于生物制剂可被用于这种目的ˇ因此我们可能正在面临导致大规模伤亡的生物恐怖主义。

本文首先回顾当前正在发生的炭疽病攻击的历史背景ˇ并着重从宏观的角度来讨论目前面临的形势ˇ然后ˇ探讨使美国容易遭受这类恐怖主义攻击的因素ˇ最后提出一些应对生物恐怖主义攻击的政策建议。

当前的炭疽病攻击

虽然自1998年以来发生了数百次炭疽病菌恶作剧ˇ但是最近的炭疽攻击是一次前所未有的事件。在美国历史上ˇ无论是在战争中还是在和平时期ˇ都还从未有人对美国人使用过生物制剂。利用炭疽病菌从事破坏无论从技术角度还是政治角度来看都不令人意外。从技术角度来看ˇ炭疽菌是一种典型的生物武器制剂 ˇ ˇ对容易生产ˇ剧毒ˇ但不具传染力ˇ故炭疽病只在直接受攻击的人当中爆发。最重要的是ˇ炭疽病菌在受到环境压力时会形成结实的孢子ˇ而这样的孢子有助于发展武器生产。

从政治角度看ˇ自1995年以来ˇ政界和媒体都对炭疽病予以高度重视。从90年代中期至末期出ˇ了一系列有关伊拉克、苏联及其后的俄罗斯以及南非设置包括炭疽病研制在内的大规模生物武器ˇ目的ˇ息。此外ˇ围绕美国军方采用的预防炭疽病的疫苗安全性问题也出ˇ广泛辩论ˇ这方面的担心尚未在临床试验中得到证明。最后ˇ广为人知的一名右翼极端分子1998年因涉嫌拥有炭疽病菌 ˇ 他实际仅有无害的炭疽病菌苗 ˇ 而被捕的ˇ息导致在1998年-2001年间出ˇ了数百次炭疽病菌恶作剧。在1995年到2001年的整个时期内ˇ数以百计的媒体、学术界和政府报告突出ˇ示美国缺少抵御生物恐怖主义攻击的能力ˇ这不仅告诉未来的恐怖主义分子美国没有应对生物恐怖主义的准备ˇ而且美国公众十分害怕这种攻击。

有几个问题对理解"九·一一"事件以后的生物恐怖主义威胁具有十分重要的作用ˇ包括断定使用炭疽病菌的人及其动机。人们提到在最近攻击中使用的炭疽病菌的质量。很明ˇˇ这些炭疽病菌是用比较复杂的技术制成的ˇ某些迹ˇ表明在制作过程中使用了提高孢子效力的化学添加剂。这些技术上的细节表明ˇ这起攻击可能有国家的参与。但是ˇ目前问题仍多于答案。在元凶不明的情况下难以给未来做准备。元凶是只拥有数量有ˇ的炭疽病菌呢ˇ还是拥有不断生产这种病菌的能力ˇ

也许更重要的问题是动机。迄今为止ˇ攻击针对的不是大批人ˇ而且伴有警告信ˇ不仅说明攻击事件已经发生ˇ而且说明攻击中使用了何种生物制剂。此外ˇ信件也不是一种有效的运载病菌的方式ˇ因为受感染的人数很少。未来的大规模生物恐怖主义攻击可能不会提供如此清楚的标志。为了造成尽可能多的人的死亡ˇ凶手不会宣告事发。人们开始出ˇ症状ˇ随后死亡ˇ只有在公共卫生系统做出判断后才知道发生了攻击事件ˇ然而此时已经来不及挽救众多受感染的人。

总之ˇ最近的炭疽病攻击发生在一定的历史背景下。虽然这种攻击没有先例ˇ但未必出乎意外。幸运的是ˇ这次攻击的范围很有ˇˇ但是ˇ通过规模大得多的气雾喷洒手段造成大规模杀伤的可能性是存在的。

美国易受大规模杀伤性生物恐怖主义攻击的原因

美国是一个幅员辽阔的开放社会ˇ这一特徵决定了美国一般容易受到恐怖主义的攻击。美国的边界既ˇ货物也ˇ人员开放ˇ对州与州之间的通行没有管制ˇ而过去也从未有理由需要改变这种状况。在可以造成大量人员伤亡的各种形式的恐怖主义活动中 ˇ 从卡车炸弹爆炸到劫持飞机到炭疽病攻击到天花流行病 ˇ 美国最难以应付的也许就是生物恐怖主义了。虽然可以通过采取机场安全措施避免"九·一一"事件的重演ˇ虽然可以加强一些重要建筑抵御传统的攻击的能力ˇ但是ˇ对生物恐怖主义问题没有快速简单的解决办法。

美国难以抵御生物恐怖主义攻击的原因之一是ˇ过去30年来ˇ美国历届联邦、州和地方的各级政府听任美国公共卫生基础设施每况愈下。由于成功根除了很多病原ˇ出ˇ了强力抗菌素ˇ形成了普遍健康的中上阶层ˇ所以在70年代ˇ减预算的过程中公共卫生似乎没有被视为重要ˇ目。今天ˇ全美国的公共卫生体系的资金、人员到其它资源勉强应付日常之需ˇ不足以应付大规模疾病爆发或生物恐怖主义攻击造成的危机。美国根本没有能力应付影ˇ千百万人的生命与健康的疾病大爆发。

在国际层面上ˇ对付生物恐怖主义威胁的有效手段廖廖无几。1972年的《禁止生物武器公约》(BWC) 是有关生物武器的主要国际条约。其它的机制也存在ˇ如旨在为与生物武器生产ˇ关的技术出口提供指导方针的"澳大利亚集团"。但是这一机制的执法权力有ˇˇ而且不包括某些令人关注的国家。此外ˇ这个集团只对较大规模的设备加以ˇ制ˇ没有涉及较小规模的秘密生产问题。《禁止生物武器公约》本身也不具有核实执行情况的机制ˇ虽然今年曾经有一ˇ议定书草案被提交给参加该公约国家的多边会议审议ˇ但是ˇ美国拒绝在这ˇ文书上签字ˇ从而使增强这ˇ条约实施其条款能力的工作实际ˇ于停顿。《禁止生物武器公约》审议会议定于2001年11月举行ˇ但是ˇ能否就达成核实协议取得更多进展仍不得而知。

但是ˇ即使美国签字并完成议定书ˇ这ˇ公约在反生物恐怖主义的斗争中除了能帮助建立和加强反生物武器的国际规范以外是否还能发挥其它作用仍然很不明朗。实际上ˇ公约的条文并没有提及恐怖主义问题ˇ而是集中于某些国家的生物武器威胁。

在国家政策层面上ˇ在冷战期间十分有效的威慑力和外交政策这些概念并不适用于生物恐怖主义的威胁。我们的敌人是由暗藏的、以生命效忠其事业的敢死队员组成的秘密网络ˇ面对他们我们几乎不可能制定出ˇ应策略。无论是在资金上还是在军事上ˇ恐怖主义分子很少有我们可以打击的目标。冻结恐怖主义分子金融资产的努力因国际银行系统的庞大而受到ˇ制ˇ只有在支持恐怖主义分子的某些国家才有军事打击目标。摧毁"基地"组织基础设施的一切努力都值得鼓励ˇ美国也应继续追捕策划9月11日恐怖主义攻击事件的凶犯。但是ˇ必须要记住的是ˇ这些努力价值有ˇ。

总之ˇ美国缺乏抵御生物恐怖主义的能力ˇ国际社会缺乏有效手段ˇ以及根深蒂固的冷战外交政策概念ˇ都使对付生物恐怖主义的威胁变得极其复杂和富有挑战性。

政策建议

对付生物恐怖主义威胁的政策可分为三个方面ˇ总体政策ˇ具体应对造成大规模死亡的生物恐怖主义事件ˇ以及最大ˇ度地利用一切ˇ有的国际机制。

美国应该继续利用一切可以利用的手段铲除目前来自"基地"组织及其ˇ关组织的恐怖主义威胁。这些手段包括使支持恐怖主义代价高昂从而令恐怖主义分子无法轻易活动ˇ最大ˇ度地加强针对恐怖主义的情报活动ˇ为阻止未来的恐怖主义事件明确表明不容许恐怖主义。此外ˇ美国应该同国际夥伴非常密切地合作ˇ协调减少生物武器威胁的努力。如果生物武器得到更大禁止并且国际社会齐心对付生物武器的威胁ˇ那么就会有更大的安全。

美国在国内和国际上采取对付生物恐怖主义的措施是有ˇ度的。因此ˇ决策者应该接受这样的事实ˇ要完全ˇ除恐怖主义分子的威胁和来自生物恐怖主义的威胁都是不可能的。因此ˇ美国为发ˇ和应对生物恐怖主义事件做好准备至关重要ˇ其中包括采取如下措施ˇ

● 立即加强公共卫生体系ˇ包括增加资金和资源ˇ提高公共卫生体系的能力。

● 设计实施一个广泛的监视疾病爆发的网络。

● 将所有医疗机构在因特网上联网ˇ建立提供疾病信息的网上资料库。即时资料将使卫生官员得以监督公共卫生状况ˇ及时发ˇ事态的重大变化ˇ从而避免失控局面。

● 提高实验室能力从而使更多实验室具备用标准程序确定病原体的能力ˇ这些程序也有待确立。

● ˇ所有医疗保健人员提供培训和信息ˇ使他们能够识别有可能是疾病爆发的迹ˇ和症状。

(完)