乔治·华盛顿大学法学院教授彼得·雷文-汉森说ˇ"通过法治手段将恐怖主义分子绳之以法是一件耗时费力的事。"但美国继续在全球反恐怖主义之战的调查和起诉中依法行事。"美国针对恐怖主义攻击所采用的是刑事司法中的手段ˇ监视、逮捕、拘留和审判。"

  没有法治的警察国家的历史使人们不难预料这些国家在遭到恐怖主义攻击时会做出何种反ˇˇ 政府会宣布全国紧急状态以动用新的"紧急"权力和措施。本就在秘密追踪很多公民的警察将在寻找攻击者的过程中扩大监视范围。他们会迅速逮捕有嫌疑的人和可能的证人ˇ还可能逮捕持不同政见者和批评人士。被逮捕的人将被单独关押并可能受到逼供折磨。最后ˇ当局会秘密决定谁有罪(或谁应被说成有罪)并在随后走形式的审判中宣布这一裁决ˇ然后实行处决或长期监禁。不依据法律的反应行动会是迅速的而且从表面上看卓有成效ˇ因为它能由一个或几个人决定ˇ这些人的命令对其下属来说就是"法律"。

美国针对恐怖主义攻击所采用的是刑事司法中的手段ˇ监视、逮捕、拘留和审判。但在一个服从法治而不是个人命令的国家ˇ这些手段不是由布什总统和他的顾问所制定ˇ而是由美国ˇ法中的既定法律、国会通过的立法和行政规则所准许。此外ˇ美国总统的"紧急权力"很少例外地是由国会以前通过的法律所赋予ˇ而不是因为总统自认为必要而自行颁布的。如果法律提供的手段被证明为太慢、太繁琐ˇ难以应对恐怖主义威胁的话ˇ它们也必须由一个公共立法程序而不是由总统的命令来改变。

监视

美国ˇ法保护人民不受"无理搜查和扣押"。要做到合理ˇ无论是在家中进行的实地搜查还是通过电子监听或其它通讯检查ˇ通常都必须得到一位独立法官的事先批准ˇ法官要看到证据ˇ说明有适当根据认为搜查会找到犯罪证据。在违背这些标准的情况下所获得的证据可能不被法庭承认。但美国最高法院认识到ˇ收集秘密情报和收集犯罪证据不同ˇ部份原因是其作用是防止间谍或恐怖活动ˇ而不仅是侦破案情复杂的犯罪。因此ˇ国会通过了法律ˇ允许独立法官在批准以收集国外情报为目的的监视措施时放宽ˇ度。政府只需ˇ示有适当根据ˇ信监视对ˇ是外国特工或国际恐怖主义分子即可。

这种外国情报监视措施早在9月11日攻击美国的事件发生前就付诸实施ˇ并确实获取了针对1998年美国驻坦桑尼亚和肯尼亚大使馆被炸案的恐怖主义嫌疑分子的关键证据ˇ使他们最终受到审判。但9月11日以前实行的法律也ˇ制了某些监视工作。例如ˇ据美国报纸报导ˇ在9月11日以前ˇ政府出示的理由不足以获得对一名ˇ被怀疑参预了9月11日攻击事件的人实行监视。此外ˇ9月11日以前的外国监视法在某些方面在技术上过时了ˇ其主要目的是用于传统的电话窃听ˇ不适用于法律生效后发展起来的电子邮件和其它通讯手段。

因此ˇ布什政府在9月11日攻击事件后力争让国会修改法律。由于美国立法程序是公开的ˇ国会和美国大众媒体为此而进行的辩论也是公开的。主张保护隐私的人士反对政府ˇ要进行的多ˇ修改ˇ而支持强化安全措施的人士则主张进行修改。最后ˇ以折衷方式形成了一ˇ扩大安全监视措施的新法律。但是新法律不允许随意监视ˇ而那是警察国家中会有的情况。安全监视仍必须得到独立法官的批准ˇ它仍必须针对外国特工或国际恐怖主义分子ˇ美国公民则在很多情况下受到特殊保护ˇ而且这种监视仍然不是毫无ˇ制的。

逮捕和拘留

在调查9月11日攻击事件的最初7个星期中ˇ联邦调查局拘留了1,100多人。但美国ˇ法既保护人们不受不合理的搜查ˇ也保护人们不受不合理的"扣押"ˇ即逮捕和拘留。除了对战争中的外国敌人以外ˇ任何法律都不允许"防范性拘留"ˇ即无ˇ期地拘留某人ˇ目的是防止他将来犯罪。警方只有在合理怀疑某人曾经或正在参预犯罪活动时才能拦住其盘问ˇ并在提出犯罪指控以前只能对其作暂时拘留。

对这1,100人中的绝大部份人的逮捕是符合这个标准的ˇ但并非因为他们受到参预9月11日攻击事件的合理怀疑。他们被逮捕是因为被怀疑有美国司法部长所说的"在人行道上吐痰"的行为ˇ诸如违反交通规则、使用假证件或盗用信用卡等轻度犯罪行为。对这种轻度违法行为采取无保释拘留是不寻常的ˇ通常甚至被判犯有这类罪行的人都不必服刑。因此ˇ以"在人行道上吐痰"为由实行拘留日益成为媒体争论的话题ˇ保护公民自由的人士坚决认为政府在采用一个没有先例的、在法律上有争议的防范性拘留政策来对付恐怖主义威胁。

另外有200个被拘留者是外国人ˇ他们受到违反在美国的移民身份的合理怀疑ˇ如学生签证逾期不归。不过在9月11日以前ˇ被怀疑有非重大"逾期逗留"问题的人一般至多在等候移民听审的过程中被短暂拘留。在九·一一事件的调查中对这些外国人的持续拘留被批评为是防范性拘留。

但九·一一事件后的拘留同非法治的警察国家会出ˇ的那种不分清红皂白、毫无顾忌地搜捕嫌疑人和持不同政见者的情形有本质的区别。这种区别在于美国政府一ˇ必须公开说明逮捕的法律依据ˇ即便其解释遭到批评。此外ˇ被拘留者在押期间ˇ有美国法律给予的权利。被拘留者有权召唤律师ˇ如果他被指控有罪ˇ有权得到费用由政府承担的指定律师。司法部坚称每个被拘留者都被告之有这种权利ˇ但对于被拘留者使用这种权利的便利程度仍存在疑问。被拘留者还有权受到保护ˇ在押期间不受身体伤害。尚未出ˇ关于这一权利受到践踏的切实申诉。

在法治之下ˇ当法律不再能满足人们所认为的社会需求时ˇ法律通常会得到修改ˇ而不是被篡改ˇ更不用说被践踏。事实上ˇ司法部长确实曾要求国会授予新权力以便在他一旦有理由ˇ信某个人是个恐怖主义分子或可能进行恐怖主义活动的时候ˇ能够将其无ˇ期地拘留。但是ˇ即使在恐怖主义紧急状态下ˇ国会还是拒绝了这一要求ˇ理由是国会怀疑如此扩大拘留权是否有必要以及是否符合ˇ法。取而代之的是ˇ国会授予司法部长一ˇ新的然而有ˇ的权力ˇ使司法部可以在对外国人的移民诉讼程序开始之前将他们短期拘留。

审判

美国ˇ法保证被控犯罪的人ˇ有一系列重要权利。第一ˇ可能也是最重要的一ˇ是受到迅速公开审理的权利。他有权同证人对质并看到对他不利的证据。他有权得到一位由政府承担费用的律师。他有权要求由公正的普通公民组成的陪审团来决定法庭证据能否将对其的指控证明到"无可置疑"的地步。他还有权看到任何政府发ˇ的、可能会证明他无罪的证据。

因1993年世界贸易中心被炸案、1995年俄克拉何马城爆炸案和1998年使馆被炸案而在美国法庭受审的恐怖主义分子都得到了这些权利。在使馆被炸案中ˇ同乌萨马·本·拉登一道作为"基地"组织网的成员而被起诉的被告的律师ˇ在5个月的审理中成功地使一些刑事指控被驳回ˇ使一些监视措施被宣布为非法ˇ并使一些对他们不利的证据被法庭拒绝。但陪审团在听取了205个证人的证词后得出结论ˇ这些被告无可置疑地犯有炸毁美国使馆罪。

尽管政府对恐怖主义分子的起诉始终保持不败记录ˇ但也并非不存在问题。审判恐怖主义分子时的一个主要不利因素是ˇ有些对他们不利的证据(或他们有权看到的证据)可能是通过秘密情报来源和手段获得的。公开这些证据可能危害情报来源和手段。例如ˇ政府在起诉一起恐怖主义案件时ˇ不得不公开用电子手段截获"基地"组织网通讯而得到的证据。据报告ˇ在证据公开后不久ˇ"基地"组织网就停止使用这一通讯渠道ˇ导致这个情报来源不复存在。

避免这种风ˇ的ˇ而易见的办法是将证据对恐怖分子被告和他们的律师保密ˇ但这是美国法律所禁止的。不过在把受到怀疑的外国恐怖主义分子逐出美国的非刑事性的移民诉讼中ˇ政府设法在必要时使用秘密证据以保护情报来源和手段。但是这样使用秘密证据也可能是违法的。至少有3个地方法院驳回了类似案例中的移民决定ˇ理由是使用秘密证据违反了ˇ法所保证的外国人得到合法程序的权利。但这些裁决不能说明政府是否被允许在美国其它地区使用秘密证据ˇ而能就这个问题做出全国性裁决的最高法院还没有采取行动。

9月11日以前ˇ有些国会议员提出法案ˇ要求禁止移民机构使用秘密证据。但9月11日以后ˇ对这种法案的支持减少了ˇ至少是暂时如此。因此ˇ法庭必须继续在个案基础上决定是否能在移民诉讼中使用秘密证据ˇ直到最高法院或国会使这一问题得到定论。

结束语

通过法治手段将恐怖主义分子绳之以法是一件耗时费力的事。如果关键证据是以非法监视手段获得而被拒绝ˇ或者政府决定不能泄露情报来源和手段ˇ或者证据不足以将罪行证明到无可置疑的程度(即便ˇ示出有罪可能性更大于无罪可能性)ˇ那么ˇ法治手段甚至可能不成功。但正如最高法院在决定释放一名在南北战争期间受到非法审判的恐怖主义分子时曾说过的ˇ

惩处的权力只能凭借法律为此目的而提供的手段ˇ如果这些手段不具效力ˇ则免惩处ˇ不管……罪行……让国家感到……多么震惊或对它的安全有多大的威胁。通过保护法律使人权得到保障ˇ没有法律保护ˇ人权将任凭暴君或狂民意志左右。

美国在防御恐怖主义分子的努力中ˇ绝不会放弃法治的保护力。

(完)

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(上述文章所表达的是作者个人的观点ˇ不一定反映美国政府的观点或政策。)

(编辑注ˇ彼得·雷文-汉森这篇文章发表在布什总统根据1976年国家紧急状态法在2001年11月13日发布准许通过军事法庭审判被控从事恐怖攻击活动的非美国公民的军事命令之前。)