卢格讲话全文ˇ
《美国、中国和台湾ˇ制定政策的考量》
美国参议员迪克·卢格在赫德森研究所举办的"美国、台湾和中华人民共和国ˇ2000年大选后的安全与战略"国际会议上的主题演讲
2000年1月11日ˇ星期四ˇ中午12点。
印第安纳州
印第安纳波利斯市
西市场街120号
市中心亚当斯马克饭店
在我担任印第安纳波利斯市市长的那些年里ˇ由于得到尼克松总统政府的鼓励以及本市学术、工商和政界领袖的支持ˇ我邀请了世界各地的政治人物光临本市ˇ请他们阐述和辩论关系到世界和平与繁荣、扩展人类自由的各ˇ政策。
在此ˇ我对赫德森研究所组办这次有关美国、台湾和中华人民共和国的会议表示赞赏。来自台湾、美国和中国的资深官员和卓越学者在此共聚一堂ˇ分析美中台这个重大的三角关系。对于这样一个正合时宜的会议ˇ赫德森研究所是再好不过的主办者ˇ印第安纳波利斯则是再合适不过的地点。所有与会人士都会发ˇˇ在这样一个美国公众和舆论对外交政策以及国家安全问题似乎不闻不问的时候ˇ印第安纳波利斯市和印第安纳州却对这些问题深为关注。
印第安纳人推崇爱国主义ˇ他们认识到大力发展外贸的必要性ˇ因为外贸是我们的就业机会和蓬勃的ˇ费经济的基础ˇ他们支持合情理的外交ˇ因为这种外交是以能够阻挡入侵、维持和平的强大军事力量为后盾。从参议员阿尔贝特·贝弗里奇到前美国驻菲律宾大使、ˇ任州长保罗· V·麦克纳特ˇ印第安纳州一直对东亚保持着强烈的兴趣。今天我们再次表ˇ出了对东亚的重视。
美国东亚政策的ˇ状
美国在东亚所面临的主要外交挑战是让太平洋地区的其它国家ˇ信ˇ美国将保持在这个地区的参与ˇ美国会根据自身的利益在这个地区分配资源和力量。我们必须让这些国家ˇ信ˇ尽管美国的军队编制在缩小、公众对外交事务的热情在降低ˇ但是美国对在东亚的参与是极其认真的。
东亚的安全与美国利害攸关ˇ美国不可放松在这个地区的作为。忽视这个地区将在美国安全、市场开发、地区稳定以及促进民主等方面带来长远的不良后果。不仅如此ˇ美国在帮助处理朝鲜半岛、印度尼西亚群岛或者菲律宾的争端时ˇ能力也将受到损害。
大多数观察人士都同意ˇ东亚地区正在发生的最根本的变化是中国正逐渐成为该地区的一个强国。中国如何把握其自身变化ˇ其它国家、特别是美国和日本又如何适应中国日益壮大的势力和影ˇ是世界以及地区事务中的一个重大问题。美国的亚洲政策要ˇ成功必须有一ˇ富有建设性的中国政策。
考虑到这一点ˇ可以说ˇ去年通过的最重大的对外政策立法是和中国确定永久正常贸易关系。使许多人不满的是ˇ扩大美中贸易以及中国加入世贸组织的声浪压倒了其它有争论的问题ˇ中国令人遗憾的人权记录便是其中一个不小的问题。
让我在永久正常贸易关系问题上细说几句ˇ因为在过去两年ˇ我们的注意力多半都集中在这个问题上。
和中国建立永久正常贸易关系将有助于为美国产品、服务与投资打开中国市场ˇ有助于把中国融合到国际经济当中来ˇ中国也因此必须遵守国际经济的运作规则。永久正常贸易关系对中国的经济改革派继续改革经济应该是一个鼓励。此外ˇ美国国会每年也不再需要就延长中国的贸易地位争得不亦乐乎了。中国贸易地位年审不仅给美中关系增添ˇˇˇ而且也影ˇ了美国企业在中国市场的运作能力。
永久正常贸易关系法案在国会参众两院获得了两党通过。不过ˇ我们坚持通过了“平行立法”以及其它一些附加协议ˇ在人权、贯彻贸易协议等问题上ˇ中国提出要求。另外我们还制定了一些中国贸易地位范围以外的进口保护措施。
两个与安全有关的国会法案曾经有可能影ˇ到永久贸易关系的辩论结果。一ˇ法案涉及美国和中国的安全关系ˇ另一ˇ则更直接地涉及美国与台湾的安全关系。这两ˇ法案都很可能会在107届国会再度被提出来ˇ下面我ˇ就每个法案各发表一些看法。
汤普森参议员提出的永久正常贸易关系修正案没有在参议院获得通过。根据这ˇ修正案ˇ如果美国政府确信中国转让或接受大规模毁灭性武器或有关技术和发射系统ˇ美国将对中国进行制裁。大多数参议员一致认为ˇ汤普森参议员的议案提出了国家安全方面的一个重大问题。但是ˇ大多数参议员也认为ˇ这个议案的用意是要扼杀永久正常贸易关系法案ˇ因而需要分开考虑。我ˇ信汤普森参议员将在107届国会里再次提出类似的法案ˇ我们会就这个问题进行一场全面辩论。
去年影ˇ我们和台湾以及中国关系的另一ˇ重大法案是《加强台湾安全法》。这ˇ法案在众议院以很大优势获得通过。这ˇ法案中包括加强美国和台湾的安全合作、允许ˇ台湾出售先进武器系统的条款。
尽管这ˇ法案是把总统已经拥有的许多权力法律规范化ˇ但有些人担心这ˇ法案所展示的美台合作关系是"国与国的关系"ˇ这样将会在美中之间挑起危机。去年秋天ˇ在我们即将就永久正常贸易关系法案开始辩论的时候ˇ参议院把《加强台湾安全法》法案搁置了起来。依我看ˇ这个法案即使没有被搁置ˇ在那个时刻也不会在参议院获得通过ˇ其结果会是给台北新政府一个信号ˇ即美国对台湾的安全需要漠不关心ˇ中国的领导人最终也会这么认为。因此ˇ参议院绕过了外交和安全问题上的一个地雷ˇ避免了ˇ北京以及台北发出错误的信息。《加强台湾安全法》肯定会ˇ汤普森法案一样ˇ改头换面ˇ在本届参议院重新被提出来。
台湾的地位
东亚去年最重大的政治事件之一是陈水扁3月18号当选为台湾总统。这标志着台湾在国民党一党统治五十年后首次发生民主的政党轮替。陈水扁总统是民进党领导人ˇ这个党过去一直提倡台湾独立ˇ不过自从陈水扁当选后ˇ民进党的独立呼声已经缓和下来。
尽心尽力地寻求改善中国和台湾之间不稳定的关系合乎美国自身的利益。中国和台湾之间的任何武力冲突不管起因如何ˇ都肯定会把美国卷进去ˇ导致整个地区动荡ˇ促使美国增加防卫开支ˇ此外还会对全球经济造成负面影ˇˇ并且把美中关系倒退到冷战时的状态。
很难ˇˇ任何一届美国政府会在中国武力夺取台湾的情况下不闻不问。我们要是这样的话ˇ美国在这个地区乃至整个世界都将失去信誉。
不仅如此ˇ美国和日本的盟友关系以及美国在东亚地区的前沿军事驻防也将蒙受严重损害。出于这些原因ˇ美国历来的政策一直是说服双方只能和平解决分歧ˇ这一政策还必须保持下去。
但是双方目前仍然处于僵持状态。正如许多观察人士指出的ˇ北京和台北之间缺乏信任使得双方和解步步难行ˇ使得僵持局面长久无法突破。中国ˇ让台湾在恢复正式对话前接受“一个中国”的原则ˇ而陈水扁总统则表示ˇ只有在没有任何前提条件的情况下重新开始海峡两岸的政治对话ˇ他才会接受“一个中国”的原则。从中国副总理的讲话看ˇ北京在去年还表ˇ得很明ˇ的统一台湾的紧迫感如今有所减少ˇ眼下ˇ中国和台湾都忙于内部事务ˇ两边的领导人可能都不会做出什么重大举措来改善关系。
此外ˇ在这种僵持局面下ˇ中国在台湾对岸部署了短程导弹ˇ人们不由得会对北京的意图做出最坏的ˇˇ。中国一直在提高空军和海军的军力ˇ台湾则继续购买或者谋求购买尖端的防御武器ˇ特别是从美国购买导弹防御系统。ˇ台湾出售这样的系统将会被北京看成是挑衅行为ˇ使北京进一步确信ˇ美国就是一心要帮助台湾从中国分裂出去。
眼下ˇ如果中国的弹道导弹袭击台湾的话ˇ美国基本上无法提供直接保护。我们可以派遣空军和海军ˇ保证国际海域航道畅通。我们还可以重申ˇ中国要是攻打台湾或者试图通过经济封锁置台湾于死地的话ˇ我们将帮助台湾。我们一直表示ˇ如果中国使用武力统一台湾ˇ我们将帮助台湾ˇ我们必须让北京和台湾都ˇ信这一承诺是算数的。我们的可信度决定着我们使中国不动武的威慑力。
美国ˇ台湾出售武器一直是美、中、台三角关系中的一个主要因素。今年春天ˇ台湾将ˇ美国提出一份武器采购单。这份采购单中极有可能包括一些台湾军方希望用来加强防御的重要武器ˇ包括潜艇、防御性弹道导弹以及其它先进武器。
支持对台军售的人认为ˇ台湾越安全ˇ就越有信心和中国大陆进行和平对话ˇ整个地区也将因此更稳定。反对对台军售的人则认为ˇˇ台湾出售先进武器将在美中之间挑起危机ˇ即使不如此ˇ也至少会加速台湾海峡的军事化ˇ后果难以料ˇ。
中国反对美国希望尽快发展国家导弹防御系统或者范围较小的战区导弹防御系统的计划ˇ他们说ˇ建立这样的系统是要抵ˇ中国的导弹威力。中国方面特别认为ˇ部署在台湾或者台湾附近的战区导弹防御系统将会损害中国在对付台湾问题上最有效的砝码之一ˇ进而鼓励台湾独立。
台湾新的武器采购单将在2001年春天提出ˇ上任不久的布什政府将不得不做出国家安全方面一些最艰难的决策。中国历来都要测试评估美国新总统的决策重点和决心。北京和台北都会通过布什政府在对台军售问题以及弹道导弹防御问题上的所作所为来判断新总统对这个地区的意图。
虽然台湾海峡的僵持局面总比敌对冲突好ˇ但是长此以往有可能会促使中国尝试其它选择ˇ包括对台湾长期进行军事恐吓。中国领导人也许会盘算ˇ他们是否能功成名就、是否能提高领导地位ˇ取决于他们在统一台湾问题上的进展。统一台湾的口号一直是中国民族主义的一个核心成份ˇ随着马克思列宁主义感召力不断减小ˇ统一台湾也许会日益成为中国领导层的一个重要工具。
中国已经通过和台湾的反对党会晤ˇˇ台北新政府施加压力。中国警告在中国做生意的台湾公司说ˇ如果他们支持台独的话可能会面□
'7b不良后果。基于陈水扁总统只得到了不到百分之四十的选票ˇ加上民进党在立法院不占多数ˇ北京眼下采取的策略是"等着瞧"。在台湾ˇ要求有台湾自身特徵的呼声越来越高ˇ台北和北京的经济往来虽然在不断加深ˇ但是政治关系却不但不见好转ˇ反而更加糟糕。这些都不是和平解决台湾海峡问题的好兆头。
美国的角色
布什政府应该开始审议美中关系和台湾海峡问题。布什政府应该对以往以美中三个联合公报以及《台湾关系法》为基础所宣布的政策加以重新考虑。政府还应该考虑过去二十年来发生的许多实质性的变化ˇ因为中国已经不是当初签署三个联合公报时的中国了ˇ台湾也不再是签署《台湾关系法》时的台湾了ˇ美国本身也发生了巨大变化。
台湾海峡问题充满重要的微妙因素。一方在语言或口气上的一点点变动都可能被另一方当作具有重大意义。往届美国政府都公开声明ˇ台湾海峡问题应该由中国人自己来解决。里根政府1982年增加了六ˇ保证ˇ包括保证不在台北和北京之间斡旋ˇ不迫使台北和北京谈判。1998年6月ˇ克林顿总统声明了台湾问题上的"三不"ˇ即美国不支持台湾独立ˇ不支持两个中国ˇ不支持台湾加入任何必须以国家身份加入的国际组织。1999年7月ˇ克林顿总统又创造了一个新的说法ˇ叫做美国政策的"三个支柱"ˇ即一个中国、海峡两岸对话ˇ和平解决。后来ˇ克林顿总统在鼓动国会通过永久正常贸易关系法案的时候又对和平解决台湾问题做了补充ˇ他说ˇ和平解决台湾问题的条件是要取得"台湾人民的同意"。
近年的事件和发展已经改变了海峡两岸关系局势的基础ˇ在某些方面ˇ这种改变还在继续。美国在进行政策审议的时候必须考虑这些变化。
--首先ˇ台湾已经成为一个真正的民主社会ˇ当选政府具有新赋予的合法性ˇ反对和中华人民共和国统一的人的声音更加ˇ亮。具有讽刺意义的是ˇ这也许使得台湾人在和大陆大关系问题上更难取得一致ˇ
--其次ˇ中国政府1989年武力镇压天安门民主运动以及不断违反人权的做法大大暴露了中国大陆建设性变化的局ˇ性ˇ给台湾和美国的统一热情泼了冷水ˇ
--第三ˇ美国和苏联的冷战已经结束ˇ尽管当年创立美中关系时的战略考虑并未完全ˇ失ˇ但是已经不那么重要了ˇ
--第四ˇ海湾战争使中国醒悟到美国新科技的军事效力ˇ迫使他们正视中国军队和美军的差距ˇ
--第五ˇ中国1995年和1996年针对台湾的军事演习以及在台湾海峡发射弹道导弹促使美国重新考虑和中国发生冲突的可能性ˇ
--第六ˇ台湾已经成为中国大陆最大的投资者ˇ海峡两岸的互访和其它联系无计其数ˇ这些是美国早期在制定有关政策时所没有的情形ˇ
--第七ˇ中国和台湾即将加入世贸组织ˇ双方由此都必须遵守国际商业的规则和标准ˇ而且它们与全球新经济的稳定和增长更加利害攸关。
总的来说ˇ海峡两岸关系的总体战略形势发生了变化ˇ即使台北和北京在恢复对话的问题上仍然处于僵持局面ˇ我们在审议政策的时候也应该考虑这些变化。
考虑到这一点ˇ我认为美国的作用应该是推动双方ˇ帮助建立恢复海峡两岸对话的条件。我们应该协助、但不是决定任何海峡对话的内容和结果。我们是有利害关系的一方ˇ但是北京和台北这两个主要角色必须自己找到和平解决的基础。不过我们也必须意识到ˇ目前的ˇ状不会永远维持下去。中国和台湾之间的紧张关系如果不缓和的话ˇ将会导致冲突ˇ严重危及美国的利益。
我们应该清楚地表明ˇ如果中华人民共和国试图使用武力解决台湾地位问题ˇ美国肯定要做出反应ˇ但是我们不应该明说我们要做出什么反应或者怎样帮助台湾。同样ˇ我们也应该极力劝阻台湾不要单方面宣布独立。
我们还应该ˇ台湾提供在我们看来符合他们需要的防卫武器ˇ但是我们在出售尖端武器系统的问题上应该十分谨慎ˇ以免引发一场武器竞赛ˇ或者把台湾海峡进一步推ˇ军事化。这就需要美国高层对台湾的防卫需要进行ˇ尽的审议。
从更广的范围来看ˇ我们应该支持台湾的经济和民主的生活方式ˇ寻找机会和中国发展更友好和更合作的关系。我们应该支持法治、支持村级选举、支持政府部门改进透明度和责任制。ˇ中国的人权组织与提倡人权的个人提供帮助十分重要。我们应该正当明确地鼓励中国大陆学习台湾的榜样。在和中国的接触中ˇ在适当的国际论坛上ˇ我们应该大胆提出并推动人权问题。
为了降低军事估计失误或发生军事意外的危ˇˇ我们应该支持台湾和中国采取ˇ互建立信心的措施。我们还应该鼓励北京和台北联合加入那些不要求成员是主权国家的国际组织ˇ同时提倡实行台湾所称的“三通”ˇ即直接通商、直接通航和直接通邮。
在这方面ˇ一月初有了一些进展ˇ金门和马祖岛允许与大陆直航。这使我回ˇ起1959年和1960年期间每天ˇ美国海军参谋长阿莱·伯克汇报金门-马祖动ˇ的情景。当时我是一名年轻的海军情报军官。一转眼四十年过去了。
中国对取ˇ直航禁令的重要性做低调处理。直接ˇ台湾运输中国产品仍然是被禁止的。然而ˇ即使是小小的开放ˇ长此下去也许会帮助缓和关系ˇ为范围更大的对话创造气候。
最后一点ˇ在海峡两岸关系问题上美国总统和国会必须音调一致ˇ这十分重要。这当然意味着总统必须和国会积极商榷ˇ国会成员也必须对东亚的重大问题有更进一步的认识。如果在解决美中关系的问题时国会不是积极和懂行的角色ˇ那么国会几乎无疑会把问题弄得更棘手。过去十年里ˇ国会和总统在对中国和台湾的政策上各行其道的例子太多了。如果美国缺乏连贯的政策ˇ中国和台湾为了获得更多的国际优势ˇ也许会试图利用美国的内部份歧ˇ而不是从双方共同的文化和历史出发真正地通融求和。
美国的政策辩论
美国对华和对台政策的基础应该基于以下三点ˇ我们坚决反对北京对台湾使用武力ˇ我们致力于捍卫美国在这个地区的经济和安全利益ˇ我们强调中国要改善人权。我认为总体上来说大家在美国政策的这三个原则上意见一致。不过ˇ在我们如何贯彻这三个原则的问题上存在着分歧。
有的人认为ˇ对中国不要采取太对抗的姿态将会促进我们的利益。他们认为ˇ中国正在扩展中的经济和国力给美国提供了机会。根据这种观点ˇ富于成效的美中关系将促进地区稳定ˇ有助于解决朝鲜半岛的问题ˇ有助于改善中华人民共和国和日本的关系。这些人提倡和中国积极接触ˇ以便把中国融合到和美国利益ˇ符的国际活动中。给予中国永久正常贸易关系地位以及中国加入世贸组织是实行这一政策的关键。另外一些人主张不要和中国这么合作。他们主张ˇ我们应该在这个地区保持强大和警觉的军事力量ˇ以便平衡中国日益上升的野心和势力。根据这种观点ˇ美国的重点应该是在武器扩散、人权以及和中国的贸易等争端中保持坚定立场ˇ与位于中国周边的其它友邦与盟国合作ˇ对付中国的ˇ张。这些人谈到中国被指控在美国进行间谍活动ˇ指出中国具有能够装载致命弹头、以美国为目标的远程导弹。根据这种观点ˇ中国国防部去年发表的白皮书中ˇ示中国怀疑美国有霸权主义倾ˇ、美国ˇ遏制中国ˇ持后一种观点的人认为ˇ这表明美国更应该警惕ˇ更应该谨慎地从长计议。
还有一种人乾脆貌7b为ˇ在中国的统治层不发生根本变化的情况下ˇ美国基本上无法和中国发展建设性和友好的关系。根据这种观点ˇ美国的对华政策应该把重点放在能从内部改变中国的措施上ˇ促使中国把实行政治压制的政府转变为较为良性的政府、一个遵守共同接受的国际行为规范的政府。在实行这种政策的同时ˇ要保持强有力的军事姿态和驻防ˇ以防中国做出干扰行为。
这三种观点都不同程度地共同存在于我们的外交事务机构、国会、智囊团、学术界和工商界中。每种观点所刻画的中国形ˇ也多少都有真实的成份。正因为有这些观点差异ˇ我们才尤其需要尽快开始对美中、美台关系进行政策审议。
改善美中对话
另一方面ˇ这些观点差异也表明美国和中国应该就美中关系展开高层战略对话。这一对话应该远远走出ˇ有的双边会谈的局ˇˇ应该有更具体的内容。双方需要一个渠道来互通不满、澄清误解、表达关注、提出各自的着重点和期望。美中之间严肃的"合作性战略对话" 最起码能够帮助两国明确对方在一系列地区和世界问题上、包括台湾地位和人权问题上的立场。
美国海军太平洋总司令布莱尔上将建议ˇ我们应该在诸如反恐怖主义、海洋研究、救援等领域寻求扩大和中国的共同利益圈以及ˇ互间的合作ˇ我们还应该和中国联手打击海盗、走私和非法毒品等国际犯罪活动。我认为布莱尔上将的建议很好。和欧洲不同的是ˇ东亚-太平洋地区除了东南亚国家联盟外ˇ没有一个正式的安全组织。有关方面应该考虑建立一个东北亚地区论坛ˇ和东南亚国家联盟互补。我们应该清楚地表明ˇ我们希望和中国建立一种建设性的关系ˇ我们应该能够在共同利益的基础上建立起这种关系。
尽管我们不应该抱任何幻ˇˇ但是过去的经验告诉我们ˇ美中关系好的时候ˇ海峡两岸的关系以及台湾和美国的关系也倾ˇ于ˇ好的方ˇ发展。美中之间展开实质性的战略对话将会为处理海峡两岸问题改善气候。
同样ˇ美国也应该和台湾新的领导人展开持续而全面的对话ˇ确保他们在制定政策的时候充份了解美国的立场和利益。通过和北京以及台北的积极对话ˇ美国可以清楚地表明ˇ双方任何一方的轻举妄动都会对美国的支持和认可产生严重和可ˇ而知的后果。
布什政府必须比克林顿政府更加重视东亚地区。政府内外的许多同仁都有这样的看法。但是我们不仅应该ˇ布什政府强调这一点ˇ而且也应该ˇ国会以及美国人民强调这一点。就我自己而言ˇ我希望ˇ行政部门的新领导人以及我的国会同仁转述我今天在此所做的分析ˇˇ他们说明我们为什么必须加强对东亚的重视。谢谢大家。
(全文完)
