L'auteur, commentateur social, note que bien que la plupart des conservateurs s'entendent sur la nécessité de supprimer l'assistance sociale en tant que droit, on distingue trois écoles de pensée conservatrice sur les façons de réformer le système. Il décrit ces trois théories et indique en quoi chacune d'elle peut apporter des améliorations au bien-être des allocataires de l'assistance sociale.

En 1982, le journaliste Ken Auletta a défini la question par excellence qui se posait au sujet des classes sociales défavorisées : « Comment se fait-il que la violence, les incendies criminels, l'hostilité et la dépendance à l'égard de l'assistance sociale aient augmenté à une époque où, parallèlement, le chômage a diminué, les barrières raciales officielles ont été supprimées et l'aide publique aux pauvres a augmenté ?  »

De fait, les dépenses d'aide sociale de l'État sont passées de 33 milliards de dollars en 1964 à plus de 300 milliards de dollars en 1992 (les deux chiffres étant exprimés en dollars de 1992). Rien qu'au cours des présidences Reagan et Bush, les dépenses d'aide sociale ont augmenté de plus de 50 %. Mais parallèlement, les taux de pauvreté, de naissances illégitimes, d'abstention du travail, de criminalité et de ruptures des familles ont augmenté au lieu de diminuer. De 1965 à 1990, le taux des naissances illégitimes pour la population noire est passé de 28% à 65 % et pour la population blanche de 4% à 21 %. Entre temps, le travail chez les pauvres a accusé une chute abrupte, au point qu'aujourd'hui, seuls 11 % des ménages pauvres ont pour chef un travailleur à temps plein. Pour beaucoup, l'Aide aux ménages ayant des enfants à charge (AFDC), à laquelle la plupart d'entre nous pensons quand nous parlons d'assistance sociale, est devenue un régime permanent : plus de 50 % des bénéficiaires restent inscrits sur les listes pendant plus de dix ans.

Une chose a changé cependant. Depuis 1935, date à laquelle remonte la création de l'AFDC, en passant par la « Guerre contre la pauvreté » du président Johnson dans les années soixante, jusqu'à la promesse du président Clinton en 1992 de « mettre fin à l'assistance sociale telle que nous la connaissons », les innovations et les réformes dans ce domaine étaient essentiellement l'apanage des démocrates. Ce n'est plus le cas. Quand les républicains conservateurs ont obtenu la majorité au Congrès en 1994, ils ont également assumé une part importante des responsabilités concernant le régime d'assistance sociale.

Comment entendent-ils procéder ? Il se trouve que, bien que la majorité des conservateurs soient d'accord sur la nécessité d'éliminer de façon permanente l'assistance sociale en tant que droit fédéral, il y a eu trois écoles de pensées distinctes, et dans une certaine mesure rivales, sur la manière de réformer le régime. Toutes trois ont été incorporées dans la Loi sur les responsabilités personnelles et les possibilités de travail, qui forme la base de la loi républicaine sur la sécurité sociale à laquelle le Président Clinton a opposé son veto en janvier 1996, ainsi que dans les nombreux plans des États qui entrent actuellement en vigueur sous l'impulsion de gouverneurs républicains tels que Tommy Thompson du Wisconsin et John Engler du Michigan. Les trois démarches méritent donc que l'on s'y arrête, car il n'est pas exagéré de dire que le bien-être de la population américaine prestataire de l'assistance sociale, et en fait celui de l'ensemble de la société américaine, dépend de la clarté conceptuelle avec laquelle nous abordons ce problème qui s'envenime depuis longtemps.

Plaisir, douleur et incitations économiques

L'école de pensée la plus influente est associée au nom de Charles Murray et son principe est que les êtres humains réagissent rationnellement aux encouragements économiques. Les conservateurs, qui tendent souvent à résister aux vues mécanistes de la nature humaine, ont accepté cette analyse pratiquement sans réserves et c'est là un hommage à la puissance de conviction et au brio intellectuel écrits de M. Murray. Les dispositions les plus importantes de la loi sur l'assistance sociale des républicains, celles qui traitent de la « responsabilité personnelle », sont en fait fondées sur la logique de M. Murray. Je pense en particulier aux sections qui visent à réduire les taux élevés de désintégration familiale et des naissances illégitimes par l'application de pénalités économiques. Au titre de ces dispositions, les États seraient autorisés (mais non contraints) à refuser une aide financière aux enfants illégitimes nés de mères adolescentes, et également (ici encore sans que cela constitue une obligation) à refuser une aide financière supplémentaire aux mères inscrites à l'assistance publique et qui continuent d'avoir des enfants.

Pourquoi, a demandé le sénateur Daniel Moynihan sur ce point des réformes conservatrices, les enfants devraient-ils être punis des péchés de leurs pères et mères ? La réponse à sa question se trouve dans certaines hypothèses présentées pour la première fois par M. Murray, il y a plus d'une décennie, dans son ouvrage aujourd'hui classique, Losing Ground : American Social Policy 1950-1980 (Perte de terrain : la politique sociale américaine de 1950 à 1980). Le passage crucial se situe au milieu du livre :

Il n'est pas nécessaire d'invoquer le Zeitgeist des années soixante ou les changements de l'éthique du travail, les différences raciales ou les complexités des économies postindustrielles pour expliquer (...) l'illégitimité des naissances et la dépendance à l'égard de l'assistance sociale. C'étaient là des résultats tous prévisibles (...) issus des changements apportés par la politique sociale au niveau des récompenses et des pénalités, de la carotte et du bâton, qui gouvernent le comportement humain. Tous étaient des réactions rationnelles aux changements des règles du jeu de la survie et du progrès.

En d'autres termes, d'après M. Murray, l'État providence a fourni précisément les mauvais encouragements aux pauvres et aux marginaux en récompensant l'abstention du travail, la dissolution de la famille et les naissances illégitimes. Il en découle que si nous modifions les règles du jeu, le comportement se modifiera lui aussi. Si l'on supprime l'aide économique (à savoir l'AFDC) qui permet à des mères célibataires pauvres de faire vivre des enfants supplémentaires, elles finiront soit par s'abstenir de rapports sexuels, soit par pratiquer la contraception, soit (on le suppose) par avoir recours à l'avortement.

Il y a une large part de vérité dans l'argument de M. Murray. Mais sa mise en pratique exige des mesures qui vont peut-être au-delà de ce que la population américaine et ses représentants sont disposés à accepter. La clé de sa démarche rationaliste est « la menace prépondérante, à court terme et tangible ». Voici comment il décrit la menace dans un article récent sur la réduction de l'illégitimité des naissances :

Il ne se produira de modification majeure du comportement des jeunes femmes et des adultes dans leur vie que lorsque la perspective d'avoir des enfants illégitimes sera redevenue si immédiatement et si concrètement pénalisante, que cela primera sur tout ... Un tel changement ne se produira que si l'on inculque aux jeunes, dès leur plus jeune âge, qu'avoir un enfant sans mari entraîne des conséquences désastreuses.

M. Murray privilégie fortement l'action conjuguée du plaisir et de la douleur, en partie parce qu'en tant que libertaire, il ne connaît pas d'autre moyen. Comme le gouvernement « n'a pas le droit de dicter la manière dont les gens doivent vivre ou d'empêcher les femmes d'avoir des enfants », la seule façon de modifier le comportement des gens passe par la fiscalité. Mais il y a aussi une raison plus profonde à la place que fait M. Murray à ce qu'il appelle « la technique du changement de comportement », seul moyen efficace, selon lui, de former l'animal humain. Bien qu'il reconnaisse les rôles de la religion et de la moralité dans la formation des sensibilités et des attitudes des gens, il note que ces autres facteurs tirent depuis toujours une bonne part de la force de leur « substrat économique ».

C'est peut-être cette version étrangement matérialiste de la volonté humaine qui a mené certains conservateurs à aller au delà de M. Murray pour rechercher des solutions au problème de l'assistance sociale. Que se passerait-il, se demandent-ils, si le démantèlement du régime de l'assistance sociale n'avait pas les résultats escomptés ? Il faudrait un législateur fortement résolu à appliquer les désincitations voulues aussi longtemps qu'elles seront nécessaires. Et même si nous admettons que les désincitations ont leur place dans tout plan de réforme de l'assistance sociale, comment pouvons-nous attendre des jeunes qu'ils aspirent aux rôles de mères et de pères si nous ne leur proposons pas une conception plus noble de ces rôles selon leurs propres termes ?

La dimension spirituelle et religieuse

Il est intéressant de noter que M. Murray lui-même a rédigé la préface d'un récent ouvrage de Marvin Olasky, intitulé The Tragedy of American Compassion (Le drame de la compassion américaine, publiée en 1992 et en 1995), qui propose une solution autre que la « technique » du contrôle du comportement. L'impact législatif de cette œuvre est resté limité jusqu'à présent, mais son influence se fait sentir dans les mesures qui autoriseraient les États à confier leurs services d'assistance sociale à des organisations caritatives privées et à des églises. Sa marque est visible aussi dans les efforts déployés par les républicains pour restaurer la société civile, tels que le Projet pour le Renouveau américain du sénateur Coats. L'ouvrage a recueilli l'approbation de personnalités telles que William Bennett et Newt Gingrich. Une suite plus axée sur la politique sociale a été publiée en 1996 par la «Free Press» sous le titre de Renewing American Compassion (Pour un renouveau de la compassion américaine).

Bien que M. Olasky (qui enseigne à l'université du Texas à Austin) convienne avec M. Murray qu'il faudrait supprimer l'actuel régime de l'assistance sociale, son analyse de l'évolution qui nous a amenés où nous en sommes aujourd'hui s'écarte très nettement de celle de M. Murray et, si elle bien comprise, aboutit à des conclusions différentes. En fait, M. Olasky renverse complètement la thèse de M. Murray. Bien qu'il reconnaisse l'effet des incitations économiques sur le comportement général des gens, selon lui, les forces sous-jacentes sont spirituelles et, au sens large du terme, religieuses. Pour lui donc, « le changement clé des années 60 n'était pas tant l'instauration de nouveaux programmes de prestations (position de M. Murray) qu'un changement d'attitude envers les programmes existants, les représentants gouvernementaux approuvant, voire encourageant des libéralités plus larges assorties d'une guerre contre la honte ».

Pour M. Olasky, la politique de l'assistance sociale aux États-Unis a toujours reflété la théologie dominante du moment. Au XVIIIe siècle et au début du XIXe, les théologiens se représentaient un Dieu clément et juste et une nature humaine pécheresse à laquelle seule la grâce divine pouvait apporter la rédemption. Ceci avait produit une interprétation rigoureuse de la politique sociale : l'aide aux pauvres était donnée en nature, jamais en espèces ; la charité, comprise comme la sympathie, au sens étymologique de participation à la souffrance d'autrui, était personnelle et paternaliste ; l'aide matérielle était considérée comme secondaire par rapport au salut des âmes ; l'aide était réservée aux pauvres « méritants » et refusée aux autres.

Mais la théologie calviniste a perdu du terrain au XIXe siècle pour faire place à un point de vue universaliste, libéralisé qui soulignait « l'amour de Dieu, mais non pas sa sainteté », abandonnant la croyance au péché originel pour une croyance rousseauiste en la bonté naturelle de l'homme, ce qui a eu pour résultat de séculariser toute une gamme de croyances chrétiennes. Les répercussions sur la politique sociale ont été aussi spectaculaires que dévastatrices et, de l'avis de M. Olasky, parfaitement prévisibles. L'État a pris en charge le soin des pauvres, éliminant graduellement la charité privée. La honte et l'éthique du travail ont été supplantées par la reconnaissance d'un droit constitutionnel des pauvres à l'assistance sociale. L'amélioration de l'état matériel des pauvres a pris le pas sur l'amélioration de leur état spirituel. Comme Owen Lovejoy, président de la Conférence nationale des travailleurs sociaux, l'a dit en 1920, le but n'était plus le salut privé, mais l'instauration d'un « ordre divin sur la terre comme au ciel ».

L'histoire de M. Olasky décrit, en bref, une descente, une perte de la grâce. En tant que nation, affirme-t-il en généralisant, nous faisons la guerre non pas à la pauvreté, mais à Dieu, et « la corruption est générale ». En conséquence, bien qu'il soit prêt comme M. Murray à démanteler l'État providence, il ne s'attend pas à un changement rapide du comportement. Il voit plutôt dans ce démantèlement la possibilité pour les organisations caritatives privées, en particulier les organisations caritatives religieuses, de prendre en main certaines des responsabilités du soin des pauvres, en particulier dans le domaine principal (selon lui) de leurs besoins spirituels.

Après tout, écrit M. Olasky, c'est l'entrée du gouvernement fédéral dans l'arène de l'assistance sociale qui en a initialement « éliminé » les organisations caritatives religieuses privées. Chassez le gouvernement, les organisations caritatives reprendront leur place. Et pourtant il est suffisamment honnête pour admettre que les données historiques ne sont pas parfaitement claires à ce sujet et qu'il est difficile de déterminer ce qui a eu lieu d'abord, de l'intervention croissante des professionnels et du gouvernement dans la vie des pauvres, ou du déclin du bénévolat et de la religiosité. La question est cruciale, car si c'est un élément culturel qui a produit le déclin du bénévolat avant que le gouvernement fédéral ne prenne en main l'assistance sociale, le simple retrait de celui-ci n'aura pas nécessairement pour effet une reprise d'activité de celui-là.

« En dernier ressort, prédit M. Olasky, on obtiendra peu de résultats sans un renouveau spirituel qui transforme les conseils quotidiens que l'on donne et que l'on reçoit et la manière dont nous menons nos vies. » S'il en était vraiment ainsi, il serait raisonnable de conclure que les programmes d'assistance publique ne devraient pas être supprimés, mais bien plutôt maintenus en place jusqu'à ce que l'espoir d'un renouveau spirituel se concrétise, de peur que les pauvres ne se retrouvent à la fois sans Dieu et sans soutien matériel. Quoi qu'il en soit, il y a beaucoup d'autres éléments dans la pensée de M. Olasky, en particulier sur le rôle de la « compassion » privée, que les réformateurs peuvent utiliser dans les mois et les années à venir.

Assistance contre travail

Ceci nous amène à un troisième courant. Contrairement aux deux premiers, qui perçoivent l'ingérence du gouvernement comme principale source du désordre de l'assistance sociale, celui-ci envisage une intervention du gouvernement pour y porter remède.

L'auteur prédominant est sans doute ici Lawrence Mead de l'université de New-York. Dans son livre, The New Politics of Poverty : The Non-Working Poor in America (La nouvelle politique en matière de pauvreté : les pauvres oisifs d'Amérique, publié en 1992), M. Mead affirme, par opposition à M. Murray, que les désincitations économiques marginales de l'assistance sociale n'expliquent pas l'importance effarante de l'oisiveté et de la dissolution de la famille parmi la population inscrite à l'assistance sociale. De plus, avoir un enfant illégitime pour toucher un chèque de l'assistance sociale n'est pas un comportement véritablement « rationnel », de l'avis de M. Mead. Il voit plutôt là, ainsi que dans d'autres aspects du comportement de cette classe marginalisée, des manifestations correspondant à un certain type de personnalité. Les pauvres qui ne travaillent pas, dit M. Mead, sont défaitistes, passifs et psychologiquement peu disposés à accepter des emplois non spécialisés. Il existe une « culture de la pauvreté » qui ne s'explique pas entièrement par un modèle rationnel.

Alors que faire ? La réponse, d'après M. Mead, est une politique de l'emploi mettant au travail les prestataires de l'assistance publique capables de travailler. En obligeant les pauvres à se comporter comme le reste de la population, cette démarche vise à gérer leur comportement et même (selon le représentant Bill Archer) à les « transformer ».

La pensée de M. Mead et d'autres partisans de l'assistance en échange de travail - Mickey Kaus de The New Republic est un autre adepte connu de cette formule - se retrouve dans les diverses versions républicaines du projet de loi de réforme de l'assistance sociale. Toutes prévoient l'exigence fondamentale, pour pouvoir prétendre à l'aide du gouvernement, que les pauvres soient employés dans le secteur privé si possible ou à défaut dans le secteur public. D'après le projet de loi, 50 % des bénéficiaires de l'assistance publique devront travailler d'ici à l'an 2002 ; même les mères célibataires ayant charge d'enfants (de plus d'un an) devraient être dans l'obligation de travailler ; et les familles prestataires de l'assistance sociale cesseront de recevoir des secours au bout de cinq ans.

M. Mead voit dans l'assistance-contre-travail un « nouveau paternalisme », un « régime de tutelle ». Et en fait, ses idées ont alarmé un certain nombre de conservateurs, en particulier ceux qui sont de tendance libertaire. Beaucoup considèrent que toute tentative de la part du gouvernement de modifier le comportement, même celui des pauvres, constitue une rupture de la tradition américaine de la limitation du pouvoir du gouvernement. Leurs appréhensions sont, du point de vue de M. Mead, justifiées. Mais l'apparition du prolétariat contemporain elle-même marque, à son avis, un tournant dans notre vie nationale, sinon « la fin (...) de toute une tradition politique ». Cette tradition, celle des Fondateurs de la nation et des libéraux classiques tels que Hobbes, Locke et Montesquieu, « considérait l'autosuffisance comme un acquis automatique ». Elle supposait que les gens tendent, par nature, à agir rationnellement pour maximiser leurs intérêts économiques. Mais il semble aujourd'hui que beaucoup n'en font rien et par conséquent, une « nouvelle tradition », une « nouvelle théorie politique », et même « un nouveau langage politique » sont nécessaires.

Tout ceci peut paraître quelque peu outré. Pour une raison quelconque, beaucoup des partisans du travail-contre-assistance en tant que solution au problème de l'assistance sociale ne peuvent s'empêcher d'utiliser des métaphores militaristes. (C'est ainsi que Mickey Kaus, dans The End of Equality (La fin de l'égalité, publié en 1992) encourage les Américains à bâtir un « État axé sur l'éthique du travail ».), mais nous n'avons pas vraiment besoin d'aller au-delà de nos propres traditions libérales pour appliquer la norme du travail. Les Fondateurs de la nation eux-mêmes ont reconnu que les êtres humains sont souvent irrationnels, en fait même paresseux. Et Adam Smith, le libéral classique par excellence, ne mâchait pas ses mots en notant qu'il y avait aux « échelons inférieurs » de la société une surabondance d'ignorance et de stupidité. Plutôt que d'adopter l'hypothèse d'un intérêt personnel rationnel en tant que trait universel de l'humanité, Smith et les autres libéraux classiques estimaient que par la persuasion et la loi, il serait possible de détourner les êtres humains de leurs anciennes aspirations à la gloire militaire et à l'enthousiasme religieux pour les orienter vers « de petites épargnes et des gains modestes. » Un peu de travail en échange d'assistance pour ceux qui négligent encore leur propre intérêt économique ne sonne donc pas le glas de la tradition politique américaine, tant s'en faut.

Ce qui est particulièrement intéressant au sujet des trois courants de pensée conservatrice en matière d'assistance publique est qu'en dépit des différences théoriques qui les séparent, ils fournissent à eux tous un guide cohérent sur la manière de réparer un système détraqué. Les êtres humains n'étant pas des anges, les encouragements négatifs de Charles M. Murray ont leur raison d'être. Et étant donné qu'ils ne sont pas non plus des bêtes, il leur faut autre chose qu'une « technique » du changement de comportement. Comme nous le rappelle Marvin M. Olasky, la renaissance de l'esprit de charité religieuse changerait un grand nombre de vies pour le mieux. Et comme nous le signale Lawrence M. Mead, dans une république commerciale telle que la nôtre, le travail est l'état normal de tous les citoyens valides.

En fait, les politiciens ont perçu la situation d'un point de vue global, ce qui n'est peut être pas chose facile pour le sociologue individuel. Les projets de lois de réforme de l'assistance sociale des républicains au Congrès (et la loi sur l'assistance sociale qui a finalement été signée par le président Clinton), ainsi que les nombreux plans adoptés pour les États par des gouverneurs tant républicains que démocrates, ont recours aux incitations de M. Murray, aux organisations caritatives religieuses de M. Olasky et à l'assistance en échange du travail de M. Mead. Si chacune de ces approches présente des difficultés théoriques et pratiques, c'est précisément leur combinaison qui rend la réforme de l'assistance publique acceptable du point de vue politique et même, en dernière analyse, efficace.

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Adam Wolfson est rédacteur en chef de The Public Interest, revue spécialisée en sociologie et en économie politique qui a son siège à Washington.

Les droits de reproduction et de traduction du précédent article, en tout ou en partie, ont été accordés à l'USIS, y compris pour sa page de l'Internet, et à la presse hors des États-Unis. Le nom de l'auteur et la note ci-dessous doivent paraître sur la page de titre de toute réimpression :

Réimpression d'un article de Commentary d'avril 1996. Tous droits réservés.
Copyright © 1996 Adam Wolfson.

La société américaine
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 20, janvier 1997