La diplomacia de vía dos -- los contactos extraoficiales y la interacción encaminada a solucionar conflictos -- es un método en expansión que no sólo puede apoyar los esfuerzos en la vía uno (gobierno), sino que "puede desempeñar además una función importante por sí misma", dicen los autores. La solución de conflictos y las actividades de prevención deben involucrar tanto a los funcionarios gubernamentales como a individuos no gubernamentales, afirman, porque "sólo a través de la colaboración de todos los sectores de la sociedad y las estructuras del poder es posible el cambio real". McDonald es presidente y cofundador del Instituto para la Diplomacia de Vías Múltiples (IMTD), con sede en Washington. Notter es el director de programas. McDonald, diplomático de carrera, de 40 años de edad, fue nombrado embajador en dos oportunidades por el presidente Carter y por el presidente Reagan, también en dos ocasiones, para representar a Estados Unidos en varias conferencias mundiales de la ONU. Es abogado, académico y especialista en desarrollo; con anterioridad había trabajado en Europa Occidental y el Mediano Oriente. Notter, quien ingresó al IMTD en 1992, se ha dedicado principalmente a un proyecto del Instituto en Chipre, de largo plazo.

La expresión diplomacia de vía dos la creó en 1981 Joseph Montville, en referencia a una amplia gama de contactos extraoficiales y a la interacción encaminada a solucionar conflictos, tanto internacionales como dentro de los estados. Montville, quien en ese entonces era diplomático estadounidense, utilizó la expresión en contraste con la diplomacia de vía uno, que comprende los esfuerzos diplomáticos para solucionar conflictos por la vía oficial de los gobiernos.

En los primeros años del desarrollo del concepto de la diplomacia de vía dos abarcaba principalmente el trabajo de profesionales en el nuevo campo de la solución de conflictos. Estos profesionales reunían gente informalmente para idear soluciones imaginativas a los conflictos internacionales en los que trabajaba simultáneamente (usualmente sin éxito), la diplomacia de vía uno.

Para 1991 ya se había hecho claro que el alcance de la interacción extraoficial en pro de la solución de conflictos internacionales era demasiado variado y complejo para que el término diera una idea adecuada de la diplomacia de vía dos. Louise Diamond acuñó la frase "diplomacia de vías múltiples", que abarca nueve "vías" diferentes y en conjunto forman un sistema para establecer la paz a nivel internacional. El sistema incluye los funcionarios especializados en la solución de conflictos en la vía uno (el gobierno) y la vía dos (no gubernamental) y reconoce, además, la influencia de otras siete vías: empresas, ciudadanos privados, investigación y educación, activismo, religión, filantropía y medios de información.

Dentro de la comunidad creciente de profesionales que trabajan en la solución de conflictos, cada individuo u organización ofrece algo diferente en términos de metodología, marco conceptual o enfoque general. A pesar de esta variedad fácil de comprender, hemos identificado tres categorías de actividades, las cuales conforman una gran parte de las iniciativas que se encuentran actualmente en la vía dos. Estas categorías son: consulta, diálogo y capacitación.

Consulta

La consulta, quizá la actividad más común de la vía dos, reúne a los representantes de las partes en conflicto, quienes participan en su carácter personal, para facilitar la discusión y generar ideas innovadoras para solucionar el problema. Cuando estos participantes extraoficiales tienen influencia política, existe la oportunidad de que dichas ideas se incluyan también en el proceso oficial de solución del conflicto.

Los "grupos de estudio para la solución de problemas" han sido una forma común de consulta. En estos grupos se reúne a las partes extraoficialmente para analizar conjuntamente el conflicto, desde una perspectiva de solución de problemas, con la ayuda de un cuadro de expertos en la solución de conflictos. A menudo estas reuniones se celebran en un lugar neutral y aislado, en un ambiente cómodo, sin la intromisión de la prensa y sin documentos de posición. Todas las discusiones son confidenciales, lo que permite a los participantes explorar las opciones sin comprometerse. Los grupos de estudio para la solución de problemas analizan las causas originales de los conflictos y examinan los intereses y necesidades que sustentan las posiciones rígidas de las partes en conflicto.

Algunas iniciativas de consulta recientes han tenido gran éxito; sin embargo, varios de los primeros esfuerzos de las décadas de 1960 y 1970 tropezaron con dificultades. Algunos de los primeros proyectos de consulta lograron resultados extraordinarios en los grupos de estudio, los participantes establecieron fuertes relaciones personales entre sí y experimentaron una especie de transformación, pero cuando regresaron a sus comunidades fueron excluidos y marginados por haberse acercado demasiado al "enemigo". Ello perjudicó en cierta forma la credibilidad de los esfuerzos de la diplomacia de vía dos, tanto en estos casos en concreto como en un sentido más general.

Posteriormente se tuvo en cuenta este aspecto y ahora las consultas contienen elementos poderosos de "reingreso", con el fin de asegurar la debida transferencia del conocimiento a la comunidad en general. A los participantes se les ayuda a crear proyectos tangibles para dar aplicación a su experiencia y continuar la interacción con miembros de la "otra" comunidad, de una manera segura, una vez que regresan a sus localidades. En los casos de conflicto étnico, esto puede implicar la formación de grupos que incluyan todas las etnias con el fin de realizar proyectos conjuntos, tales como exposiciones de arte o culturales, o estudios de temas importantes como la seguridad, el desarrollo económico y los derechos humanos. Algunos programas de la vía dos van dirigidos a sectores específicos de la sociedad, como los educadores. Los participantes en estos grupos de estudio pueden, por ejemplo, formar comités multiétnicos cuando regresan a su localidad, encargados de revisar la forma en que los textos escolares describen a la otra comunidad. Cuando se crea la oportunidad de que los participantes den aplicación a lo que han aprendido, se acrecienta enormemente el valor de estas iniciativas de la vía dos.

Existen varios ejemplos buenos de proyectos de consulta de la vía dos realizados entre israelíes y palestinos. Vale la pena destacar la labor realizada extraoficialmente por académicos israelíes y palestinos (en Oslo, con los auspicios del gobierno noruego), un componente vital del proceso que llevó al histórico acuerdo entre el primer ministro israelí Yitzak Rabin y el líder de la Organización para la Liberación de Palestina, Yasser Arafat, firmado en el jardín de la Casa Blanca en 1993. En otro frente, Herbert Kelman, de la Universidad de Harvard, ha venido dirigiendo, desde 1971, una serie de grupos de estudio para la solución de conflictos, integrados por israelíes y palestinos. Aunque todos los que participan en estos grupos lo hacen en carácter personal, puede observarse el efecto de su labor en el hecho de que muchos de los miembros de los equipos de negociación israelíes y palestinos han formado parte de algunos de estos grupos.

Diálogo

Dentro del contexto de la diplomacia de ví dos, el diálogo es una forma de comunicación asistida entre las partes en conflicto, cuando ésta no tiene por objeto convencer o persuadir, sino explorar un significado, es decir el significado que los grupos le asignan a su existencia o a circunstancias particulares. Se trata de compartir ese significado y, al hacerlo, encontrar la conexión o el puente para salvar los obstáculos que dividen a los grupos en conflicto. En algunos procesos de diálogo indudablemente participan personas influyentes que, de alguna manera, contribuirán a las negociaciones en la vía uno. Estos diálogos ayudan a hacer las negociaciones más productivas, ya que generan un intercambio más libre de ideas entre las partes. Es obvio que los diálogos adquieren mayor efectividad en situaciones en que la comunicación oficial se ha interrumpido o se ha estancado. El diálogo también puede ser vital para crear confianza entre las partes en conflicto, particularmente cuando se realiza a nivel popular.

El Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos (USIS) ha auspiciado un diálogo en la vía dos entre indios y pakistaníes. El diálogo Neemrana, actualmente financiado por la Ford Foundation, se celebra, en forma alterna, en Pakistán o en la India, y reúne igual número de representantes pakistaníes e indios. Participan individuos de muchos de los niveles del sistema de la diplomacia de vías múltiples, inclusive ex diplomáticos, generales y representantes de la empresa y el campo de la educación. Este diálogo es el primero de su clase para estos dos países y tiene lugar en momentos en que la comunicación entre ellos es difícil. Estas reuniones bilaterales, extraoficiales, se llevan a cabo entre figuras influyentes que reúnen para discutir toda una gama de temas que son motivo de disputa.

El proceso Neemrana se complementa con una serie de seminarios itinerantes, organizados por el USIS en India y Pakistán, en los cuales se presentan personas que no habían intervenido antes en tales reuniones, provenientes de sectores más diversos y amplios de la sociedad. Los seminarios, a menudo dirigidos por participantes en el diálogo Neemrana y que se realizan en India o Pakistán, alternativamente, ofrecen a los participantes la posibilidad de establecer contacto entre los dos países y los alienta a crear capítulos para la solución de conflictos en sus ciudades o instituciones. Una agrupación, que se formó justamente este año como resultado directo de los seminarios itinerantes, es la Indian Peace Action and Analysis Network.

Los diálogos pueden ser igualmente útiles tanto dentro de las comunidades como entre ellas. Un grupo de psicólogos en Israel ha venido celebrando desde 1993 un diálogo entre miembros de las tendencias políticas de izquierda y de derecha de Israel. El reciente giro político hacia la derecha ocurrido en Israel ha afectado seriamente el proceso de paz allí, y por ende los esfuerzos en la vía dos con ese propósito son importantes. Los diálogos son una herramienta especialmente buena cuando existe diversidad dentro de los grupos.

Capacitación

La tercera categoría de intervención en la vía dos es la capacitación. Los expertos en solución de conflictos utilizan la capacitación para equipar a las partes en conflicto con las capacidades que les son útiles para solucionar y transformar esos conflictos. Con frecuencia estas capacidades tienen aplicación en muchas situaciones diferentes, desde las disputas personales hasta los conflictos nacionales o étnicos arraigados.

La capacitación puede incluir a participantes de todos los niveles de la sociedad, desde ciudadanos particulares de sectores populares, hasta altas figuras políticas, aunque usualmente la gente participa en su carácter particular. Típicamente las iniciativas de capacitación en la vía dos se concentran en las capacidades de solución de conflictos, tales como comunicación, análisis de conflicto, reconciliación, cooperación y negociación. Al igual que la mayoría de las iniciativas en la vía dos, los programas de capacitación han sido concebidos para que tengan el efecto máximo en los procesos de solución de conflictos, inclusive los de la vía uno. Los programas de capacitación son también especialmente útiles para generar apoyo popular en favor de la solución de conflictos en naciones cuyos conflictos sociales tienen raíces profundas.

La capacitación, el diálogo y la consulta pueden utilizarse juntos en una situación determinada. Por ejemplo, muchas veces el diálogo incluye adiestramiento en la comunicación, a fin de hacer el diálogo más productivo y, frecuentemente, los programas de capacitación utilizan tanto el proceso de diálogo como el de análisis para la solución de problemas, para de esa manera tener la oportunidad de aplicar capacidades recién adquiridas.

El Instituto para la Diplomacia de Vías Múltiples (IMTD) tiene en marcha, desde 1991, un programa de capacitación en la vía dos en Chipre. Junto con el Instituto NTL, de Alexandria, Virginia, y el Grupo para el Manejo de Conflictos, de Cambridge, Massachusets, el IMTD formó el Consorcio Chipre para ofrecer a los chipriotas griegos y turcos un programa amplio de capacitación. Desde 1991 el Consorcio Chipre ha adiestrado o instruido a más de 500 chipriotas turcos y griegos. El grueso de este programa fue auspiciado conjuntamente por los Servicios de Educación y Capacitación de Estados Unidos y el Mediano Oriente (AMIDEAST) y la Comisión Fulbright de Chipre, con financiación proporcionada por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Los programas comprenden desde tres días de sesiones de adiestramiento en destrezas básicas de solución de conflictos y programas de capacitación de una semana de duración para los líderes de proyectos bicomunales, hasta una serie, en dos partes, para formar adiestradores que puedan proseguir con la capacitación independiente de solución de conflictos. El programa también ha incluido capacitación diseñada para audiencias específicas, tales como líderes responsables de políticas, periodistas y pedagogos. Este enfoque de niveles múltiples para el acrecentamiento de la capacitación ha contribuido grandemente al éxito de esta iniciativa. Los participantes chipriotas griegos y turcos en este amplio programa, hoy día dirigen varios proyectos bicomunales de solución de conflictos, inclusive programas de capacitación. En total, el número de individuos involucrados en este trabajo bicomunal de solución de conflictos llega a miles, y su labor ha sido descrita en la isla como un movimiento social. Los participantes han podido observar los cambios que su obra ha logrado en la esfera política y en los medios de información.

El vínculo entre la vía uno y la vía dos

La vía dos, como todas las demás del sistema de vías múltiples, será siempre más efectiva cuando se la utilice en unión y coordinación con actividades en todas las otras vías, inclusive la uno.

Los participantes en en la vía dos reconocen que el éxito de sus esfuerzos contribuye a un clima favorable para que los líderes de la vía uno puedan llegar a la mesa de negociaciones y comenzar a solucionar oficialmente las diferencias existentes. En casos de conflictos que tienen raíces profundas, la ratificación oficial de tratados de paz es, evidentemente, sólo un paso hacia una paz duradera. La vía dos, particularmente cuando se utiliza un enfoque de vías múltiples, no sólo brinda apoyo a los esfuerzos que se llevan a cabo en la vía uno, sino que desempeña una función importante por sí misma.

Los proyectos a nivel popular estimulan el potencial de paz "de abajo hacia arriba", que es tan necesario. Además, la vía uno se emplea más frecuentemente como una forma de intervenir en casos de emergencia, en tanto que las otras vías pueden utilizarse en cualquier momento, particularmente en su carácter de diplomacia preventiva. La relación recíproca entre las diferentes vías puede ser sensitiva. Quienes trabajan de una manera extraoficial no quieren sentirse presionados o excesivamente restringidos cuando exploran una opción de política o un proceso al que se opone la vía uno. A menudo el rechazo por parte de los funcionarios que actúan en la vía uno de un plan de vías múltiples impide su aplicación. Cuando se lo acepta o apoya, sin embargo, puede surgir la ayuda mutua, que es tan deseada.

Por otra parte, debe mantenerse informada a la vía uno. Los participantes en la vía dos deben reconocer que si su iniciativa tiene éxito, probablemente tendrán que coordinar sus actividades con la vía dos. Después de todo, son los gobiernos los responsables de la negociación, firma y ratificación de los tratados y demás instrumentos oficiales que puedan requerirse para sellar las iniciativas extraoficiales acertadas.

Por ejemplo, durante el desarrollo y aplicación del programa, a lo largo de varios años, del Consorcio de Chipre para actividades de capacitación en ese país, el Consorcio se mantuvo en contacto con los funcionarios chipriotas griegos y chipriotas turcos. El Consorcio también estuvo en constante comunicación con los representantes del Departamento de Estado norteamericano, tanto en Washington como en Chipre, y con los representantes de varios organismos de las Naciones Unidas que operan en Chipre. Estos contactos y relaciones facilitaron grandemente la aplicación del programa. Los funcionarios estadounidenses y de la ONU, que estuvieron constantemente informados de los objetivos y progreso del proyecto, apoyaron en forma continua la labor, indirectamente, auspiciando recepciones, actividades de capacitación y proporcionando instalaciones para éstas.

Otro ejemplo excelente de cooperación entre las vías uno y dos tuvo lugar en Tanzania al comenzar este año. El Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos en Dar es Salaam ideó un programa de diplomacia preventiva que consiste en una semana de sesiones de capacitación en solución de conflictos para 23 líderes de las vías uno y dos. De hecho, estaban representados todos los niveles del sistema de diplomacia de vías múltiples. En abril de 1996 el IMTD encabezó un equipo de cuatro personas para poner en marcha este grupo de estudio, coauspiciado por la cancillería de Tanzania y el USIS.

Los participantes se sintieron tan estimulados por esta experiencia de aprendizaje, que decidieron organizar su propio Centro de Solución de Conflictos, para comenzar a propagar por todo el país sus capacidades de establecimiento de paz. Esto es lo que puede suceder cuando las vías uno y dos aprenden a trabajar unidas.

Conclusión

La solución de conflictos de raíces profundas requiere cambio, cambio en actitud, cambio en estructuras y cambio en las relaciones políticas y jurídicas. El cambio en la esfera política es, en su mayor parte, cuestión de la vía uno. La verdadera solución de conflictos, sin embargo, no se sostiene con el esfuerzo de una sola vía. La diplomacia de la vía dos es un método en expansión y cada iniciativa nueva ofrece la oportunidad de cooperar y colaborar con las actividades de la diplomacia de la vía uno. Al final, sólo a través de la colaboración de todos los sectores de la sociedad y de las estructuras del poder es posible el cambio real.