La diplomacia preventiva y la reducción de conflictos en cualquier etapa de su evolución debería ser parte integral de la política exterior de todos los países", afirma Zartman. Señala que puede haber desacuerdo entre los países sobre las causas de un conflicto, pero su conclusión "y su gestión sin violencia son metas que pueden compartir todos los estados". Zartman es profesor de Organización Internacional y Solución de Conflictos, y director de Estudios Africanos de la Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Superiores de la Universidad John Hopkins, de Washington, D.C. Anteriormente fue profesor de ciencias políticas de la Universidad de Nueva York y ha pronunciado conferencias en universidades de Africa, Oriente Medio y Europa. El Sr. Zartman, cuya especialidad es Africa del Norte, ha sido elegido presidente del recientemente organizado Instituto Americano de Estudios Magrebíes. Ha publicado numerosos libros y artículos, entre ellos "Ripe for Resolution: Conflict and Intervention in Africa" (Oportunidad de solución: Conflicto e Intervención en Africa) y "Elusive Peace: Negotiating an End to Civil Wars" (La paz esquiva: Negociación y fin de las guerras civiles.

Como el personaje de Moliere, M. Jourdain, que habló en prosa toda su vida sin sospecharlo, los diplomáticos han estado practicando durante largo tiempo la diplomacia preventiva sin estar especialmente conscientes de ello. Pero, como dar nombre a las cosas es el principio del saber, la identificación de la práctica permite concentrarse específicamente en su significado y componentes. Diplomacia preventiva significa las medidas diplomáticas adoptadas para evitar que los conflictos políticos tomen un cariz violento, o en un sentido más amplio, en palabras del secretario general de las Naciones Unidas Boutros Boutros-Ghali, "la acción para impedir que surjan disputas entre las partes, impedir que las disputas se agraven y se conviertan en conflicto, y limitar la propagación de éstos cuando ocurran".

El concepto y la práctica de la diplomacia preventiva se identificaron por primera vez en la Carta de las Naciones Unidas, que estipula que el propósito de la organización mundial es "tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz... preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra". Los secretarios generales de las Naciones Unidas se han referido a su importancia para las Naciones Unidas y sus estados miembros, y estos últimos, a su vez, han hecho suyo el concepto.

La familia de estrategias

La familia de estrategias de reducción de conflictos para lograr este propósito --prevención, gestión, solución, transformación-- tiene que ver con distintas etapas de un conflicto cuando la diplomacia preventiva puede ser eficaz. Cabe recordar que el conflicto es parte necesaria, inevitable y, a menudo, útil, de las relaciones humanas. Siempre que dos partes son incapaces de alcanzar metas afines al mismo tiempo, se produce un conflicto, y siempre que hay cambio, es probable que haya conflicto. El conflicto es algo que se debería poder tratar en el plano político, pero cuando la presión y la resistencia son demasiado fuertes, se agrava y pasa a ser violento.

La prevención del conflicto se concentra en actividades destinadas a mantenerlo en el plano político y hacer frente a las causas que pueden empujarlo a la violencia. Una de las actividades notables dirigidas por Estados Unidos para la prevención del conflicto fue la iniciativa de Namibia, que comenzó durante la presidencia de Carter y continuó hasta su feliz conclusión por el vicesecretario de Estado para asuntos africanos Chester Crocker durante la presidencia de Reagan; aun cuando en el curso de la iniciativa de Namibia hubo incidentes violentos en el logro de la independencia (y se intensificaron a lo largo de los diez años de negociaciones), no fueron tan graves como el conflicto registrado en las vecinas Angola o Zimbabwe, gracias a las tempranas intervenciones para solucionar la cuestión por la vía diplomática.

La gestión de conflictos se ocupa de los conflictos violentos que la labor diplomática trata de reducir al plano político. El vicesecretario de Estado para asuntos europeos y canadienses, Richard Holbrooke, gestionó el conflicto de Bosnia en 1995 con la mediación de los acuerdos de Dayton que pusieron fin a la guerra y remitieron el conflicto al plano político. No obstante, la gestión del conflicto no significa la eliminación del mismo.

La solución de conflictos lleva las cuestiones políticas a una conclusión, aunque, con frecuencia, el concepto pudiera ser más claro que la realidad. La nueva constitución de Sudáfrica concluyó una solución sobre el apartheid, con lo que se inauguró un nuevo sistema político para abordar los problemas pendientes y consiguientes como parte de otro capítulo de la historia sudafricana. La solución de conflictos suele dejarse al tiempo y a las partes mismas, con poco margen para la función diplomática de personas ajenas a ellos. Estados Unidos desempeñó una función positiva con la ayuda prestada a Sudáfrica durante el proceso evolutivo, sobre todo con sus sanciones y programas de ayuda a la sociedad civil opuesta al apartheid, pero la solución estaba en manos locales.

La transformación del conflicto es un término más reciente, que se emplea para indicar el establecimiento de nuevas y positivas relaciones entre las partes anteriormente en conflicto. Es un largo proceso, del tipo del que ha caracterizado la reconciliación franco-alemana dentro de las sucesivas instituciones que surgieron de la Unión Europea, o el reverso de las relaciones hostiles con las potencias del Eje después de la Segunda Guerra Mundial, el cambio de las relaciones entre Rusia y Estados Unidos al terminar la Guerra Fría, o la tentativa frecuentemente rechazada de mejorar las relaciones árabe-israelíes desde que se inició el proceso de paz con la solución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tras la guerra de 1967. Estados Unidos ha desempeñado una función en estos cambios graduales, y los últimos tres han constituido parte importante de su política exterior.

La clasificación de estrategias para promover la paz de las Naciones Unidas muestra un enfoque ligeramente distinto, que está directamente relacionado con las disposiciones de su Carta. La diplomacia preventiva, en la jerga de las Naciones Unidas, se refiere más generalmente a la prevención de conflictos, y el nuevo enfoque del secretario general Boutros Boutros-Ghali en el establecimiento de la paz se refiere a las medidas que pueden inducir a la transformación del conflicto. Entremedias está la clásica distinción de las Naciones Unidas entre establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz y aplicación de la paz. El establecimiento de la paz se refiere a las actividades previstas en el Capítulo VI y entraña el consentimiento de los estados en conflicto y el uso de medios pacíficos. Un ejemplo de esto es el acuerdo de Lusaka negociado por el representante especial del secretario general en Angola, Alioune Blondin Beye --con el apoyo del representante especial de Estados Unidos en Angola, Paul Hare-- por el que se puso fin a la guerra civil de Angola en 1994. La aplicación de la paz se refiere a las actividades previstas en el Capítulo VII, que se llevan a cabo sin el consentimiento de los estados interesados y con el uso de medidas coercitivas. La coalición dirigida por Estados Unidos que liberó a Kuwait de la ocupación iraquí durante la guerra del Golfo de 1991 es uno de esos casos. El mantenimiento de la paz, a menudo llamado "Capítulo VI 1/2" porque no está explícitamente previsto en la Carta, se refiere al despliegue militar que tiene por objeto facilitar un arreglo acordado, pero que puede suponer peligro por parte de las fuerzas que no están conformes con él. Actualmente se están llevando a cabo en todo el mundo 16 de esas operaciones de las Naciones Unidas, a las que se conoce por el nombre de misiones de los "cascos azules".

Esta estructura de actividades entraña una multiplicidad de medios tácticos que van del uso de la fuerza militar a las medidas diplomáticas; de la presión económica hasta, incluso, los programas sociales y culturales. De hecho, el objetivo general sería, no eliminar el conflicto del mundo, sino infundir en las relaciones entre estados una "cultura de conciliación", con arreglo a la cual se pudiera gestionar, solucionar y transformar el conflicto sin recurrir a la violencia.

Los agentes y sus intereses

La diplomacia preventiva la pueden ejercer muchas agencias tanto gubernamentales como no gubernamentales, desde las Naciones Unidas, por intermedio de las organizaciones regionales, a los estados miembros; y desde las organizaciones no gubernamentales, a las instituciones privadas. Dado que la diplomacia preventiva se refiere primordialmente a la acción estatal, sus agentes principales son los estados y las organizaciones interestatales. Además de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales se ocupan activamente de gestionar por vía diplomática los conflictos que surgen entre los miembros; por ejemplo, en 1993, la Organización de la Unidad Africana incorporó en su estructura un mecanismo para la prevención, gestión y solución de conflictos. Una actividad poco común de aplicación de la paz de una organización subregional ha sido la del Grupo de Observadores Militares de la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (ECOMOG); hasta ahora ha excedido las limitaciones de su nombre en su intento, desde 1990, de llevar la paz a Liberia.

Justo es recordar que dichas organizaciones internacionales son raramente agentes independientes: sus actividades las autorizan y, a menudo, las realizan los estados miembros. Los estados se benefician del uso de las organizaciones mundiales y regionales porque las actividades cooperativas de éstas diluyen la responsabilidad, en vez de dejar las intervenciones, incluso las positivas, en manos de un estado. La comunidad mundial puede actuar con su autoridad moral y los recursos materiales provistos por sus miembros en lugar de imponer cargas a la autoridad y los recursos de un sólo estado.

Las coaliciones estatales, al ampliar la idea de defensa colectiva, pueden ejercer la diplomacia preventiva donde no existan organizaciones regionales y no entren en juego intereses mundiales. De este modo, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), primero en su capacidad militar y después como coordinadora y principal contribuyente de la fuerza internacional de mantenimiento de la paz (IFOR), apoyó la mediación de Estados Unidos en la crisis de Bosnia. Esta empresa colectiva reemplazó a intentos previos de mantenimiento de paz de otros órganos internacionales, incluidas las Naciones Unidas y su fuerza de mantenimiento de la paz (UNPROFOR) y la Unión Europea Occidental.

Los estados individuales por su propia iniciativa (aunque a veces con una cubierta colectiva que les presta legitimidad) son los agentes más frecuentes de la diplomacia preventiva, y Estados Unidos, como única superpotencia actual, es el país al que se pide con más frecuencia que ejerza esta función. Una acción que consiguió un éxito especial fue la realizada por Estados Unidos -- en conjunción con resoluciones de la Organización de los Estados Americanos (OEA)-- para restaurar al presidente de Haití Jean Bertrand Aristide al cargo al que había sido elegido en 1994, tras haber sido derrocado por un golpe en 1991.

Aunque la labor diplomática para solucionar conflictos se ejerce en el plano estatal, los estados a menudo se benefician de la asistencia prestada por individuos y organizaciones privadas. Algunas organizaciones con sede en Estados Unidos, como Refugees International, World Vision, Search for Common Ground, Kettering Foundation, U.S. Institute for Peace y el Institute for Multi-Track Diplomacy, entre otras, capacitan, ponen en contacto, preparan, convocan, analizan y organizan a individuos y grupos en áreas de conflicto para ayudarlos a gestionar mejor sus conflictos y evitar la violencia en la búsqueda de sus metas. Los sectores público y privado se percatan gradualmente de que la diplomacia extraoficial tiene una función que desempeñar y la diplomacia oficial se puede beneficiar de dicha asistencia. A fin de cuentas, las acuerdos oficiales se conciertan entre representantes de los estados, pero, sobre todo cuando se trata de conflictos internos donde otros estados son partícipes menos legítimos, la labor privada de preparación y aplicación complementa la labor estatal. Es notable que Estados Unidos --con su cultura asociativa y participatoria, que ya señaló Alexis de Tocqueville-- ha sido pionero en la elaboración de esos métodos y actividades.

Los conflictos tienen una causa y una razón, aunque no sean universalmente comprendidos. Algunos de ellos, como las luchas contra el dominio colonial, necesitan llegar a su conclusión; otros conflictos pueden ser más difíciles de justificar. Pero la conclusión de los conflictos y su gestión sin violencia son metas que todos los estados pueden compartir. Con raras excepciones, la violencia, incluso para alcanzar metas laudables o compartidas, no beneficia a nadie. La diplomacia preventiva y la reducción del conflicto en cualquier etapa de su evolución deberían ser parte integrante de la política exterior de todos los países. Incluso cuando no son obvios los cálculos geopolíticos y materiales de interés nacional, la protección de la vida y la dignidad humanas y la preservación de recursos que se pueden usar para mejorar la condición humana son justificaciones indiscutibles de la diplomacia preventiva.