Crisis tras crisis en el mundo posterior a la Guerra Fría ha demostrado "la importancia y eficacia en cuanto al costo de las acciones preventivas para tratar conflictos y emergencias complicadas", dice Steinberg. "La tarea número uno que enfrentan Estados Unidos y la comunidad internacional como un todo durante muchos años por venir es asegurar que las fuerzas de la integración prevalezcan sobre las de la desintegración... y esto se encuentra en el centro de nuestra estrategia preventiva", observa Steinberg. El funcionario respondió por escrito a preguntas que le formuló el jefe de redacción.

Pregunta: ¿Cómo evaluaría el papel de la diplomacia preventiva y el manejo de conflictos en la política exterior de Estados Unidos?

STEINBERG: Una de las lecciones que se han aprendido una y otra vez es la importancia y eficacia en cuanto al costo de las acciones preventivas para tratar conflictos y emergencias complicadas. Crisis tras crisis nos han enseñado que es mucho más efectivo ayudar a impedir que las naciones fracasen que reconstruirlas después de una crisis interna; que es mucho más beneficioso ayudar a la gente a permanecer en sus hogares que alimentarla y proveerle vivienda en campamentos de refugiados hacinados peligrosamente, e impone menos cargas a los organismos de socorro y organizaciones internacionales extendidos más allá de su capacidad, que cicatrizar divisiones étnicas y sociales que ya han estallado en derramamiento de sangre. En suma, aunque el manejo de crisis y la solución de crisis son tareas necesarias de nuestra política exterior, obviamente la prevención de crisis es mucho más preferible.

Pregunta: ¿Cómo adelanta la administración sus metas en el manejo de conflictos y la diplomacia preventiva?

STEINBERG: Aunque el término "diplomacia preventiva" se ha puesto en boga durante los años recientes, no es un concepto nuevo aquí en el Departamento de Estado. La diplomacia, en un sentido muy real, es la primera línea de defensa contra el estallido de amenazas a la seguridad nacional e internacional. Los grandes logros diplomáticos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, desde el Plan Marshall hasta la creación de instituciones claves --como las Naciones Unidas, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial-- ayudaron a construir prosperidad en Occidente y a impedir el retorno de la guerra a Europa. Diariamente, nuestros profesionales de política exterior trabajan para impedir crisis o evitar que queden fuera de control

Anteriormente este año, el secretario de Estado Christopher estableció "principios básicos" que guían la política exterior estadounidense. Cada uno de ellos, en un sentido, es una estrategia de prevención de conflictos. Por ejemplo, uno de los principios básicos es el apoyo a la democracia y los derechos humanos. Como dijo el secretario durante su reciente viaje a Africa, "la mejor estrategia para prevenir el conflicto es promover la democracia"' El mundo es un lugar más seguro donde el imperio de la ley protege los derechos políticos y las economías de mercado libre. Desde el trabajo con valientes reformistas en Sudáfrica, México o las nuevas democracias de Europa Central y la ex Unión Soviética hasta apoyar el Tribunal de Crímenes de Guerra en la ex Yugoslavia y Rwanda, las inversiones que hace hoy la comunidad internacional en la democracia pueden hacer innecesaria mañana la respuesta a emergencias urgentes.

La prevención del conflicto se encuentra también en el centro de otro principio básico: El fortalecimiento de las instituciones que brindan una base duradera a la paz y la prosperidad mundial. Por ejemplo, estamos construyendo una Europa más integrada, menos sujeta al conflicto y a la división, al adaptar y ajustar instituciones probadas, como la OTAN, y extender sus beneficios a los nuevos miembros. También estamos mejorando la seguridad al crear nuevos arreglos con nuestros aliados europeos a través del Nuevo Programa Transatlántico. El presidente Clinton ha tomado medidas importantes para fortalecer la consulta y la cooperación en nuestro hemisferio mediante la Cumbre de las Américas, y en Asia mediante las reuniones anuales de los gobernantes del foro de la CEAP (Cooperación Económica de Asia y el Pacífico), el foro regional de la ANAS (Asociación de Naciones del Asia Sudoriental) y del Diálogo de Seguridad del Noreste de Asia.

Otro principio clave, desde luego, es la función central del liderazgo y participación de Estados Unidos. El liderazgo de Estados Unidos, ya sea con la mediación estadounidense, fortaleciendo nuestro papel en la economía global, o con la lucha contra las amenazas transnacionales de la proliferación nuclear, la delincuencia, el terrorismo o la degradación ecológica, es crítico para construir un mundo más integrado y evitar crisis.

Pregunta: ¿Cuál ha sido el impacto del fin de la Guerra Fría en las acciones de Estados Unidos en el manejo de conflictos y la diplomacia preventiva?

STEINBERG: El fin de la Guerra Fría redujo grandemente el peligro del más letal de los conflictos --la guerra nuclear-- a la vez que aumentó el peligro de otras especies de conflictos letales, de la clase que hemos visto en los Balcanes. Por un lado, el fin bienvenido de la Guerra Fría ha hecho posibles avances sin precedentes en la libertad económica y política y la apertura de sociedades y mercados. Por otro lado, también ha roto viejas reglas y viejas bases de estabilidad, mientras que las nuevas todavía tienen que tomar su lugar. Eso es parte de la razón por la cual en los últimos años hemos visto nuevos peligros creados por la proliferación de armas de destrucción en gran escala y un surgimiento de la delincuencia internacional -- para no mencionar el fracaso de las estructuras estatales, nuevas tensiones regionales, conflictos étnicos, nacionalismo agresivo e intolerante, e incluso el resurgimiento en Europa de lo que el vicesecretario de Estado Strobe Talbott ha llamado apropiadamente "el fenómeno singular más horrendo en todo el catálogo de la maldad política -- el genocidio".

La tarea número uno que enfrentan Estados Unidos y la comunidad internacional como un todo durante muchos años por venir es asegurar que las fuerzas de la integración prevalecen sobre las de la desintegración. Esto se encuentra en el centro de nuestra estrategia preventiva.

Pregunta: ¿Cuán importante es la cooperación con nuestros aliados para procurar el manejo de conflictos y en las acciones de diplomacia preventiva? ¿Cómo evaluaría usted la eficacia de las acciones de paz aliadas en Bosnia y el papel de Estados Unidos en ellas?

STEINBERG: La cooperación con nuestros aliados es esencial para nuestro enfoque de la prevención de conflictos. El año pasado el presidente Clinton firmó el Nuevo Programa Transatlántico (NTA), comprometiendo a Estados Unidos y a la Unión Europea (UE) a 150 temas específicos de cooperación, incluso muchos con una influencia directa en nuestra diplomacia preventiva. Por ejemplo, el NTA compromete a Estados Unidos y a la UE, que juntos representan el 90 por ciento de la asistencia humanitaria del mundo, a coordinar sus programas de asistencia para hacerlos más eficaces y eficientes. Funcionarios Estados Unidos y de la UE desarrollan nuevas formas de cooperación en apoyo del desarrollo democrático en Nicaragua, El Salvador y México; fortalecen el nuevo gobierno democrático en Haití; adelantan la sociedad civil en la región andina y Guatemala; y cooperan en asuntos del medio ambiente en los Nuevos Estados Independientes y en Bulgaria, y en la salud y población en Asia y en el Oriente medio. Estados Unidos y la UE han establecido un centro de adiestramiento policial internacional para las fuerzas policiales de Europa Central y Oriental, y participan en acciones conjuntas contra las drogas en el Caribe. Juntos, Estados Unidos y la UE hemos acordado establecer una red mundial de pronta advertencia sobre enfermedades infecciosas y en surgimiento. Nuestro grupo de trabajo conjunto sobre enfermedades transmisibles ya ha comenzado a rastrear brotes de enfermedades "trasmitidas en la comida", como la hepatitis y la bacteria E. coli, y está tomando medidas para aumentar en todo el mundo la capacidad para localizarlas.

Estados Unidos y sus principales aliados de la OTAN han trabajado diplomáticamente para impedir la erupción de tensiones históricas. Por ejemplo, los estados de la OTAN han enviado un claro mensaje a los estados de Europa Central y Oriental de que deben solucionar las tensiones históricas que persisten en sus regiones si han de cosechar los beneficios plenos que les ofrece una nueva Europa. Este enfoque coordinado ha producido beneficios impresionantes en breve tiempo, incluso los recientes tratados de buena vecindad por parte de Hungría con Romania y con Eslovaquia; progresos entre Rumania y Ucrania para un arreglo similar, y el arreglo entre Grecia y la ex república yugoslava de Macedonia de una serie de cuestiones que amenazaban sus relaciones. La misión multinacional de asistencia humanitaria a los kurdos, Proveer Socorro, depende de la cooperación de los aliados de la OTAN. En la ex república yugoslava de Macedonia, Estados Unidos se ha unido a varios aliados y asociados para impedir que se extienda el conflicto en la ex Yugoslavia. En el Cáucaso, estamos trabajando con Armenia, Azerbaiyán y sus vecinos para avanzar hacia la solución del complicado conflicto de Nagorno-Karabakh, lo cual no sólo ayudaría a estabilizar la región sino que también adelantaría nuestro interés en diversificar los suministros mundiales de energía. La cooperación con la UE y Japón ha sido esencial para la exitosa gestión de cerrar el programa nuclear de Corea del Norte. La lección de Bosnia es que cuando nosotros y nuestros aliados estamos de acuerdo --y actuamos juntos-- es mucho lo que podemos lograr. Hay mucho de lo cual enorgullecerse en la exitosa, aunque inconclusa, puesta en práctica de los acuerdos de Dayton, encabezada por Estados Unidos. Este proceso es un ejemplo de la rehabilitación posterior al conflicto, dirigido a impedir la resurgencia del conflicto en Bosnia y su alrededores. Durante el año pasado hemos trabajado estrecha y eficazmente con nuestros aliados y asociados. Como resultado de nuestras acciones, se han detenido la lucha y el derramamiento de sangre, se han celebrado elecciones nacionales, están comenzando a funcionar instituciones conjuntas y el pueblo bosnio de todas las nacionalidades está reconstruyendo sus vidas.

Pero hay mucho más que hacer para asegurar que la paz se mantenga. Esa es la razón por la cual el presidente anunció el 15 de noviembre que, en principio, Estados Unidos participaría en una nueva fuerza militar internacional para mantener la estabilidad en Bosnia durante los próximos 18 meses, cuando estará en marcha la implementación civil concertada. Las principales tareas civiles incluyen: Asegurar que los responsables de crímenes de guerra sean sometidos a la justicia; promover la libertad de movimiento a través de Bosnia, y promover la reconstrucción económica, la democratización y la creación de nuevas instituciones nacionales en el nuevo estado bosnio.

Pregunta: ¿Cuáles son algunos de los programas principales de Estados Unidos en diplomacia preventiva? ¿Podría dar ejemplos de varias áreas diferentes del mundo?

STEINBERG: Un ejemplo excelente es nuestra acción continua para lograr un arreglo duradero de la disputa fronteriza entre Perú y Ecuador, un conflicto que ha durado más de un siglo y estalló en una guerra abierta en enero último. Como garantes del Protocolo de Río de Janeiro de 1942, que puso fin a la guerra de 1941 entre Perú y Ecuador, Estados Unidos, Brasil, Argentina y Chile trajeron inmediatamente a Perú y Ecuador a conversaciones directas. Bajo la presión de los garantes, en febrero de 1995 las dos naciones acordaron un cese del fuego; separar sus fuerzas; crear una zona desmilitarizada y buscar una solución negociada de las restantes cuestiones fronterizas. Al trabajar con los otros garantes, Estados Unidos ha ayudado a convertir este conflicto en un éxito de la diplomacia preventiva y en una demostración de que en América del Sur incluso los problemas más enconados pueden ser atendidos cooperativamente.

Por medio de la Iniciativa del Gran Cuerno de Africa emprendida por la administración, Estados Unidos ayuda en los esfuerzos de miembros del Organismo Intergubernamental de Desarrollo (IGAD) para negociar arreglos en los conflictos civiles de larga data en el Sudán y Somalia. También en Africa, Estados Unidos proporciona considerable ayuda financiera y técnica a los esfuerzos de la Organización de Unidad Africana (OUA) para desarrollar su Mecanismo de Solución de Conflictos.

Ya he mencionado nuestros esfuerzos para solucionar tensiones históricas en Europa Central y Oriental. En Estonia, las conversaciones de Estados Unidos con Rusia condujeron a la retirada de las tropas militares de Moscú de ese país. En la actualidad seguimos manteniendo consultas estrechas con los rusos y los estonianos con respecto a los derechos y condición de los habitantes de habla rusa en Estonia.

Pregunta: Las Naciones Unidas son un actor principal en el área de prevención de conflictos. ¿Cómo trabaja Estados Unidos con las Naciones Unidas en este terreno?

STEINBERG: Las Naciones Unidas usan una variedad de medios para ayudar a las partes a evitar conflictos o solucionar disputas una vez que han estallado, y nosotros proporcionamos apoyo activo de muchas maneras. Un ejemplo al cual aludí antes es la función de Estados Unidos, en asociación con los países nórdicos, para ejecutar la primera misión de las Naciones Unidas de despliegue preventivo. Conocida como UNPREDEP, la Fuerza de Despliegue Preventivo de las Naciones Unidas en la ex república yugoslava de Macedonia ha ayudado a impedir que se propague el conflicto de los Balcanes. Su presencia creó confianza dentro de Macedonia y estabilizó la frontera de Macedonia con el resto de la ex Yugoslavia, lo que permitió que esos países hicieran progreso hacia la solución de su disputa fronteriza. En otras ocasiones un representante especial del secretario general realiza misiones de buenos oficios para mediar entre las partes de una disputa, algunas veces junto con el despliegue de una cantidad limitada de observadores militares como, por ejemplo, en Tayikistán, Liberia o Georgia; y otras veces mediante observadores de los derechos humanos, como en Burundi y Ruanda. Estados Unidos apoya estas gestiones mediante nuestras acciones como miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, bilateralmente, o en concierto con organizaciones regionales. Junto con estas herramientas más tradicionales de la diplomacia, las Naciones Unidas, con ayuda de Estados Unidos, lleva a cabo una variedad de programas de ayuda por medio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otras actividades similares. Esta ayuda, dirigida a construir el ambiente para una paz duradera, incluye apoyo al reintegro de combatientes a las economías locales; fortalecimiento de las instituciones policiales, judiciales y de derechos humanos, y observación de elecciones.

Pregunta: Una gestión reciente de Estados Unidos ha sido la propuesta de crear una fuerza de intervención panafricana para tratar los conflictos africanos. ¿Cuál fue la razón para que Estados Unidos propusiera esa fuerza y qué es lo que Washington espera que ella logre?

STEINBERG: Mediante la formación de la Fuerza de Respuesta a la Crisis Africana (ACRF), Estados Unidos procura formar una asociación con Africa, Europa, las Naciones Unidas, la OUA y otras entidades para aumentar la capacidad de las fuerzas armadas africanas para responder a crisis internacionales. Se basa en las iniciativas actuales de mantenimiento de la paz en Africa y en todo el mundo. Si tiene éxito, responderá a las necesidades críticas del continente africano a largo plazo y mejorará la habilidad de la comunidad internacional para responder a corto plazo a una crisis humanitaria potencialmente enorme en Burundi o en otros lugares de Africa.

La situación de seguridad y humanitaria en Burundi, la súbita crisis reciente en el oriente de Zaire, y el potencial de otras crisis en el continente subrayan la necesidad de una capacidad de respuesta a las crisis en Africa.

La ACRF construye conscientemente sobre las iniciativas y conceptos actuales de mantenimiento de la paz: Para mencionar sólo unos pocos, el Sistema Contingente de Arreglos de las Naciones Unidas, la propuesta de la OUA de que los miembros escojan voluntariamente tropas para operaciones de mantenimiento de la paz, y la Iniciativa Conjunta de la Unión Europea Occidental sobre Mantenimiento de la Paz y Solución de Conflictos en Africa. El concepto de la ACRF también construye sobre las acciones de Estados Unidos para mejorar las fuerzas regionales de mantenimiento de la paz en todo el mundo mediante programas como la Asociación para la Paz con las naciones que pertenecían al desaparecido Pacto de Varsovia, mediante la ayuda para la formación de una Brigada Báltica integrada para IFOR (la Fuerza de Aplicación de Paz en Bosnia), y por medio de ejercicios de mantenimiento de la paz en América Latina.

Estados Unidos ha iniciado medidas concretas para la implementación de la ACRF. Estamos en un proceso de consultas intensas dirigidas a unir la contribución de las fuerzas armadas africanas con los recursos, adiestramiento y equipo que pueden ser proporcionados por los estados miembros para crear una ACRF. Hacia comienzos del próximo año los equipos de evaluación habrán visitado Uganda, Etiopía, Túnez y Mali --los países que han firmado para participar.

A medida que se mejore la capacidad africana de mantenimiento de la paz, las fuerzas africanas serán capaces de trabajar juntas más eficazmente para responder a las necesidades de mantenimiento de la paz y a las crisis naturales y humanitarias en Africa y en otras partes. La ACRF no sería capaz de emprender actividades de aplicación de la paz -- por lo menos a corto plazo.

La ACRF no prestaría servicios como un ejército por sí solo, sino que construiría sobre capacidades militares africanas que permanecerían adiestradas y preparadas, pero residentes en sus propios países. Dados nuestros limitados recursos y el deseo de construir una fuerza de calidad tan rápido como sea posible, tenemos que comenzar con un grupo inicial limitado de países.

La ACRF sería una fuerza plenamente inter-operable de 5.000 a 10.000 efectivos africanos completamente adiestrada y formada y comandada por africanos; compuesta por un cuartel general y unidades de apoyo de hasta 10 batallones. El adiestramiento y equipo complementario de esta fuerza sería sufragado conjuntamente por Estados Unidos y otros países donantes. Los arreglos de comando y control serían iguales que los que tienen actualmente las misiones de las Naciones Unidas. Sin embargo, buscamos ampliar la base de fuerzas africanas competentes para llevar a cabo y comandar misiones de las Naciones Unidas. El costo estimado actual de lanzar la ACRF es de 25 a 40 millones de dólares. Estados Unidos espera que otros donantes contribuyan una porción sustancial de esta suma por medio de una combinación de asistencia financiera, adiestramiento y aportes de material. Una vez desplegada la fuerza bajo el auspicio de las Naciones Unidas, contemplamos que el sostenimiento y otros costos de la misión serían sobrellevados por los estados miembros de las Naciones Unidas conforme a la escala de prorrateo de cuotas de la ONU.

Pregunta: Además de trabajar con aliados, las Naciones Unidas y organizaciones privadas, Estados Unidos también participa con sus propios esfuerzos oficiales en el manejo de conflictos y diplomacia preventiva, por ejemplo en Irlanda del Norte y en el Oriente medio, donde administraciones sucesivas han efectuado "diplomacia viajera". ¿Qué es lo único de estas acciones y cómo caracterizaría usted su eficacia?

STEINBERG: Un aspecto clave de la diplomacia preventiva en Irlanda del Norte, como en otras partes, es el desarrollo económico. La solución del conflicto abre posibilidades económicas significativas, al aliviar el desempleo que debilita la estabilidad. Los programas económicos, a su vez, crean incentivos para consolidar la paz una vez que se la logra. El presidente Clinton designó al senador George Mitchell asesor especial de iniciativas económicas en Irlanda para dirigir las acciones de todos los organismos de Estados Unidos en la promoción del desarrollo económico como fuerza para la paz en Irlanda del Norte y los países fronterizos. El senador Mitchell también copreside conversaciones multipartidistas con los copresidentes canadiense y finlandés para ayudar a las partes a llegar a un acuerdo. Todas las partes presentes han afirmado su compromiso con los seis "principios Mitchell" de democracia sin violencia. Hemos respaldado enérgicamente las conversaciones multipartidistas y constantemente expresamos claramente a todos los participantes nuestra opinión de que no puede haber alternativa al proceso de paz.

El Mediano Oriente es un área donde Estados Unidos debe seguir ejerciendo un papel rector en el mantenimiento de la paz. Esto no es solamente porque somos el único actor con la credibilidad requerida por todas las partes, sino también porque la paz en esta región es un interés nacional vital de Estados Unidos. Esa es la razón por la cual el presidente Clinton y el secretario Christopher, al igual que muchos de sus predecesores de ambos partidos durante los últimos 30 años, ha formulado un compromiso personal tan categórico de apoyar a los pacificadores israelíes y árabes en cada etapa del camino. Y esa es la razón por la cual el recientemente reelegido presidente y la próxima secretaria de Estado seguirán haciendo del adelanto del proceso de paz del Mediano Oriente una prioridad máxima durante los próximos cuatro años.

Estos son logros históricos que se deben preservar y sobre los cuales hay que construir. Hay acuerdos históricos entre Israel y los palestinos --una realidad casi inconcebible hace apenas unos pocos años. Hay paz entre Israel y Jordania --no sólo una paz formal sino una paz plena. Hay un nuevo conjunto de relaciones diplomáticas y comerciales entre Israel y muchos otros países árabes y musulmanes. Y existe el pilar fundamental de la paz, entre Israel y Egipto. Aunque las partes en cada caso han logrado y mantenido estos acuerdos por su propia y libre voluntad, ellas serían las primeras en proclamar que el apoyo de Estados Unidos a sus esfuerzos fue, y es, un ingrediente únicamente indispensable en la coronación de esos esfuerzos con el éxito.

Por cierto, este proceso de paz ha sido puesto gravemente a prueba por las acciones traumáticas de violencia en Israel, el Líbano, y en las áreas palestinas durante el año pasado. Pero durante el mismo período el proceso ha mostrado también gran resistencia. El desafío que hay ahora por delante es el de cómo avanzar gradualmente hacia la paz final entre los israelíes y los palestinos, a medida que se amplía el círculo de la paz para incluir a todos los otros vecinos de Israel y se profundiza el contenido de la paz para que sus ganancias lleguen a todos los pueblos de la región.