« La diplomatie préventive et la réduction des conflits, quel que soit le stade de leur évolution, devraient faire partie intégrante de la politique étrangère de tout pays », dit M. Zartman. Les États ne s'entendront pas forcément sur les causes d'un conflit, note-t-il, mais la conclusion de ce conflit et son règlement négocié sont des buts vers lesquels ils devraient tous tendre. » M. Zartman est professeur de droit international et de règlement des conflits et directeur des études africaines à l'École Paul-Nitze des hautes études internationales de Washington, qui relève de l'université Johns-Hopkins. Il a été professeur de sciences politiques à l'université de New-York et a donné des conférences dans des universités en Afrique, au Proche-Orient et en Europe. Spécialiste de l'Afrique du Nord, il a été élu président du nouvel Institut américain des études maghrébines. Il est l'auteur de nombreux articles et livres dont Ripe for Resolution: Conflict and Intervention in Africa (Bon pour règlement : conflit et intervention en Afrique) et Elusive Peace : Negotiating an End to Civil Wars (La paix insaisissable : la négociation de la cessation des guerres civiles).

À l'instar de M. Jourdain de Molière qui s'est exprimé toute sa vie en prose sans le savoir, les diplomates exercent depuis longtemps l'art de la diplomatie préventive sans en être particulièrement conscients. Étant donné que la désignation est le début de la connaissance, la définition de cette pratique permet de concentrer l'attention sur sa signification et sur ses éléments. La diplomatie préventive comprend les mesures diplomatiques prises pour éviter que les conflits politiques ne deviennent violents ou, d'une manière plus générale, pour emprunter les mots du secrétaire général de l'ONU, M. Boutros Boutros-Ghali, «  toute mesure visant à prévenir la naissance d'un litige entre diverses parties, à empêcher que les litiges existants ne se transforment en conflits et à les endiguer lorsqu'ils ont déjà pris de l'ampleur ».

Le concept et la pratique de la diplomatie préventive ont été énoncés pour la première fois par la charte de l'Organisation des Nations unies, qui précise que le but de cette organisation mondiale est d'utiliser « des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix » de manière à « préserver les générations futures du fléau de la guerre ». Les secrétaires généraux ont parlé de son importance pour l'ONU et pour ses États membres. Ces derniers, à leur tour, ont fait leur cette notion.

Les diverses stratégies

Les diverses stratégies de réduction de conflit destinées à atteindre ce but, à savoir la prévention, la gestion, le règlement et la transformation, ont trait aux différents stades d'évolution d'un conflit où les mesures de diplomatie préventive peuvent être efficaces. N'oublions pas que le conflit est un élément nécessaire, inévitable et souvent utile des relations humaines. Un conflit naîtra chaque fois que deux parties ne pourront pas atteindre en même temps des buts connexes et éventuellement chaque fois qu'un changement se produit. Il devrait être possible de régler un conflit sur le plan politique, mais lorsque les pressions et la résistance sont trop fortes, il dégénère en violence.

La prévention des conflits s'attache aux efforts faits en vue de maintenir le conflit au niveau politique et de s'attaquer aux causes susceptibles de lui donner un caractère violent. L'initiative namibienne commencée du temps du président Carter et menée à bien par le secrétaire d'État adjoint chargé des affaires africaines, M. Chester Crocker, sous la présidence de M. Reagan, représente l'un des efforts les plus remarquables de prévention des conflits. Bien qu'une certaine violence ait marqué la lutte namibienne en faveur de l'indépendance (et qu'elle se soit intensifiée pendant les dix ans de négociations), elle a été bien plus faible que dans deux pays voisins, l'Angola et le Zimbabwé, et cela grâce aux efforts déployés rapidement pour régler de manière diplomatique cette question.

La gestion des conflits a lieu lorsqu'on cherche à ramener par la voie diplomatique un conflit violent sur le plan politique. Le secrétaire d'État adjoint chargé des affaires européennes et canadiennes, M. Richard Holbrooke, a géré le conflit bosniaque en 1995, en facilitant la conclusion de l'accord de Dayton qui a mis fin à la guerre et qui a laissé le règlement du conflit aux autorités politiques. Néanmoins, la gestion du conflit ne supprime pas le conflit.

La règlement des conflits met un terme aux différends politiques, bien que cela puisse être plus clair en théorie que dans la réalité. La nouvelle Constitution de l'Afrique du Sud a finalisé le règlement du conflit portant sur l'apartheid, en laissant au nouveau régime politique la tâche de résoudre les problèmes restants dans le cadre du prochain chapitre de l'histoire de ce pays. Le règlement des conflits est d'habitude laissée à l'influence du temps et à l'intervention des parties elles-mêmes, sans que des tiers puissent jouer un rôle diplomatique direct. Les États-Unis ont joué un rôle positif en aidant l'Afrique du Sud, notamment par le truchement de leurs sanctions et de leur aide au mouvement anti-apartheid, mais ce sont les Sud-Africains qui ont réglé eux-mêmes leur conflit.

La transformation des conflits est une expression plus récente que l'on emploie pour indiquer l'établissement de nouvelles relations fructueuses entre les anciens adversaires. C'est un processus long, du genre de celui qui a caractérisé la réconciliation franco-allemande au sein des institutions successives qui ont donné naissance à l'Union européenne. On peut également citer la transformation des relations d'hostilité avec les anciennes puissances de l'Axe après le seconde guerre mondiale, le changement dans les relations russo-américaines après la guerre froide ou encore les tentatives d'amélioration des relations israélo-arabes dans le cadre du processus de paix entamé par la résolution 242 du Conseil de sécurité des Nations unies, après la guerre de 1967. Les États-Unis ont joué un rôle dans ces changements progressifs, et les trois derniers sont des volets importants de la politique étrangère américaine.

La classification des stratégies adoptée par les Nations unies en vue de promouvoir la paix témoigne d'une direction légèrement différente qui est liée directement aux dispositions de la charte des Nations unies. La diplomatie préventive dans le langage des Nations unies se rapporte plus généralement à la prévention des conflits, et la nouvelle attention que le secrétaire général, M. Boutros-Ghali, accorde aux efforts de paix a trait aux mesures qui peuvent entraîner la transformation des conflits. Entre les deux se situe la distinction classique des Nations unies entre la recherche de la paix, le maintien de la paix et l'application de mesures de rétablissement de la paix. La recherche de la paix se rapporte aux activités prévues par le chapitre VI de la charte de l'ONU relatif au règlement pacifique des différends. Par exemple, les efforts du représentant spécial du secrétaire général en Angola, M. Alioune Blondin Beye, qui avait le soutien du représentant spécial des États-Unis en Angola, M. Paul Hare, ont abouti à l'accord de Lusaka qui a mis fin en 1994 à la guerre civile dans ce pays. Les mesures de rétablissement de la paix sont prévues dans le chapitre VII de la charte et elles sont appliquées sans le consentement des États et en ayant recours à la cœrcition. La coalition sous le commandement des États-Unis qui a libéré le Koweït de l'invasion irakienne pendant la guerre du Golfe en 1992 en constitue un exemple. Le maintien de la paix, dont la charte ne fait pas explicitement mention, concerne le déploiement militaire qui vise à faciliter l'application d'un accord dont les parties sont convenues, mais qui risque de susciter un danger de la part des forces non consentantes. À l'heure actuelle, l'ONU exécute à travers le monde seize opérations de ce genre, qui sont connues sous le nom d'opérations de « casques bleus ».

Cet ensemble d'activités exige l'emploi d'une multitude de moyens tactiques, allant de la force armée aux mesures diplomatiques, des sanctions économiques aux programmes sociaux et culturels. En fait, le but général n'est pas de faire disparaître les conflits dans le monde, mais d'introduire dans les relations entre États un esprit de conciliation qui permettra de gérer, de régler et de transformer sans violence tout conflit.

Les agents et leurs intérêts

La diplomatie préventive peut être utilisée par de nombreuses organisations tant gouvernementales que non gouvernementales, que ce soit par les Nations unies par l'intermédiaire des organisations régionales et des États membres ou par des ONG (organisations non gouvernementales) et des institutions privées. La diplomatie préventive passe essentiellement par l'action gouvernementale ; aussi ses principaux agents sont-ils les États et les organisations inter-États. Outre les Nations unies, des organisations régionales cherchent à régler les conflits entre leurs États membres par la voie diplomatique. Par exemple, l'Organisation de l'unité africaine a créé en 1993 un mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits. Le Groupe d'observation militaire (ECOMOG) de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest représente une activité inhabituelle de rétablissement de la paix de la part d'une organisation régionale qui a dépassé les confins de son appellation en cherchant, depuis 1990, à rétablir la paix au Libéria.

Il convient de se souvenir que de telles organisations internationales sont rarement des agents indépendants. Leurs actions sont autorisées et souvent exécutées par les États membres. Les États bénéficient de leur recours à des organisations mondiales et régionales, car ces efforts de collaboration répartissent les responsabilités au lieu de laisser une intervention, même positive, entre les mains d'un seul État. La communauté mondiale peut agir investie de son autorité morale et dotée de moyens matériels fournis par ses membres, sans obérer l'autorité et les ressources d'un seul État.

En élargissant la notion de défense collective, les coalitions d'États peuvent appliquer une diplomatie préventive lorsqu'il n'existe pas d'organisation régionale et lorsque les intérêts mondiaux ne sont pas en jeu. C'est ainsi que l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), d'abord dans son rôle militaire et ensuite comme le coordinateur et l'un des principaux intervenants de la force internationale de maintien de la paix (IFOR), a soutenu les efforts de médiation des États-Unis dans le cadre du conflit bosniaque. Cet effort collectif a remplacé les efforts précédents de maintien de la paix déployés par d'autres entités internationales dont les Nations unies et sa force de maintien de la paix (UNPROFOR), ainsi que l'Union de l'Europe occidentale.

Les États individuels agissant seuls (mais souvent avec une autorisation collective qui rend légitime leur action) sont les agents les plus fréquents de la diplomatie préventive. En tant que la seule super-puissance restante, les États-Unis sont appelés à remplir ce rôle plus souvent que la plupart des autres pays. À cet égard, une action couronnée de succès est celle due au rôle joué par les États-Unis, dans le cadre des résolutions de l'Organisation des États américains, qui a permis au président haïtien Jean-Bertrand Aristide de retrouver, en 1994, après avoir été écarté du pouvoir par le coup d'État de 1991, les fonctions auxquelles il avait été élu.

Si les efforts diplomatiques de règlement de conflits sont menés au niveau des États, ceux-ci n'en peuvent pas moins bénéficier de l'aide d'organismes du secteur privé et de particuliers. Des organismes américains, tels que Refugees International, World Vision, Search for Common Ground, la Fondation Kettering, l'U.S. Institute of Peace et l'Institute for Multi-Track Diplomacy, forment, préparent, réunissent, analysent et organisent particuliers et groupes en vue de leur permettre de mieux faire face à leurs conflits et d'éviter la violence lorsqu'ils cherchent à atteindre leurs buts. Les secteurs public et privé apprennent peu à peu que la diplomatie officieuse a un rôle à jouer et que la diplomatie officielle peut profiter d'une telle assistance. Les accords officiels sont bien conclus entre représentants des États, mais, surtout dans le cas des conflits internes, lorsque d'autres États ne peuvent légitimement intervenir, les efforts du secteur privé en matière de préparation et d'exécution complètent les efforts des États. Il convient de noter que les États-Unis, où, comme l'a signalé Alexis de Tocqueville, la participation à la vie publique et à la vie associative est caractéristique, ont joué un rôle de pionnier en ce qui concerne l'élaboration de ces méthodes et leur mise en application.

Les conflits ont une cause et une raison même si celles-ci ne sont pas communément comprises. Certains conflits, tels que les luttes contre les puissances coloniales en faveur de l'indépendance, doivent être menés à leur conclusion, alors que d'autres se justifient moins. Toutefois, la poursuite non violente d'un conflit et sa conclusion sont des objectifs que peuvent partager tous les États. À quelques exceptions près, le recours à la violence, même si c'est pour atteindre des buts nobles ou communs, n'est dans l'intérêt de personne. La diplomatie préventive et la réduction des conflits, quel que soit leur stade d'évolution, devraient faire partie intégrante de la politique étrangère de tout État. Même lorsque les calculs géopolitiques et matériels d'intérêt national ne sont pas évidents, le respect de la vie humaine, de la dignité et la protection des ressources qui peuvent servir à améliorer la condition humaine sont des justifications universelles de la diplomatie préventive.

Les objectifs de politique étrangère des États-Unis
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 19, décembre 1996