Les crises qui se sont succédé depuis la fin de la guerre froide « ont montré l'importance et la rentabilité des mesures préventives quand on a affaire à des conflits et à des situations d'urgence complexes, déclare M. Steinberg. La première tâche à laquelle les États-Unis et l'ensemble de la communauté internationale auront à faire face pendant de nombreuses années consistera à veiller à ce que les forces d'intégration l'emportent sur les forces de désintégration. Tel est le principal objectif de la stratégie préventive. »

M. Steinberg a répondu par écrit aux questions soumises par notre rédactrice en chef.

Question - Quelle est, selon vous, le rôle de la diplomatie préventive et de la gestion des conflits dans la politique étrangère des États-Unis ?

M. Steinberg - L'une des leçons qui se sont imposées maintes fois est l'importance et la rentabilité des mesures préventives dans le domaine des conflits et des situations d'urgence complexes. Les crises qui se sont succédé nous ont appris qu'il est beaucoup plus efficace d'empêcher un pays de sombrer que de le reconstruire après une crise nationale, beaucoup plus avantageux d'aider les gens à rester chez eux que d'avoir à les nourrir et à les héberger dans des camps de réfugiés dangereusement surpeuplés, beaucoup moins difficile pour les organismes de secours et les organisations internationales de renforcer les institutions spécialisées dans le règlement des conflits que de mettre fin à des divisions d'ordre ethnique et social une fois qu'elles ont dégénéré en effusions de sang. Bref, s'il est vrai que la gestion et le dénouement des crises sont des tâches qui font partie de notre politique étrangère, la prévention des crises est à l'évidence de beaucoup préférable.

Question - Comment notre gouvernement poursuit-il ses objectifs en matière de gestion des conflits et de diplomatie préventive ?

M. Steinberg - Le terme « diplomatie préventive » est à la mode depuis quelques années, mais ce n'est pas une notion nouvelle au département d'État (ministère des affaires étrangères). Par définition, la diplomatie est la première ligne de défense contre les menaces qui pèsent sur la sécurité nationale et internationale. Les grandes réalisations diplomatiques de la période qui a suivi la seconde guerre mondiale, du Plan Marshall à l'établissement d'institutions clés comme l'Organisation des Nations unies, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, ont contribué à instaurer la prospérité en Occident et empêché une nouvelle guerre en Europe. Au quotidien, nos spécialistes de la politique étrangère s'emploient à éviter des crises ou à les empêcher de devenir insolubles.

Au début de l'année, le secrétaire d'État (ministre des affaires étrangères), M. Warren Christopher, a exposé les principes fondamentaux de la politique étrangère des États-Unis. Chacun d'eux, en un sens, représente une stratégie de prévention des conflits. Par exemple, l'un de ces principes est la promotion de la démocratie et des droits de l'homme. Comme M. Christopher l'a déclaré durant son récent voyage en Afrique, « la meilleure des stratégies de prévention des conflits est la promotion de la démocratie ». Le monde est un endroit plus sûr quand la primauté du droit protège les droits politiques de la population et l'économie de marché. Qu'il s'agisse de collaborer avec les courageux réformateurs d'Afrique du Sud, du Mexique ou des nouvelles démocraties d'Europe centrale et de l'ex-URSS ou de soutenir le tribunal chargé de juger les criminels de guerre en ex-Yougoslavie et au Rwanda, les investissements actuels de la communauté internationale dans la démocratie peuvent rendre inutiles, à l'avenir, les réactions urgentes aux crises.

La prévention des conflits est également à la base d'un autre principe : le renforcement des institutions qui fournissent un fondement durable à la paix et à la prospérité mondiales. Ainsi, nous contribuons à la création d'une Europe plus intégrée, moins sujette aux conflits et aux divisions, en adaptant des institutions qui ont fait leurs preuves, comme l'OTAN, et en en faisant bénéficier de nouveaux membres. Nous renforçons également la sécurité en concluant de nouveaux accords avec nos alliés européens par le truchement du Nouvel ordre du jour transatlantique. Le président Clinton a pris d'importantes mesures pour renforcer les consultations et la coopération dans notre continent grâce au Sommet des Amériques et, en Asie, aux réunions annuelles des dirigeants des États membres de l'APEC (zone de Coopération économique Asie-Pacifique), à l'ANASE (Association des Nations du Sud-Est asiatique) et au Dialogue sur la sécurité des pays du Nord-Est asiatique.

Un autre principe fondamental est évidemment l'importance primordiale du rôle dirigeant des États-Unis et de leur engagement. Que ce soit par la médiation, par le renforcement de notre rôle dans l'économie mondiale ou par la lutte contre les menaces transnationales que font peser la prolifération des armes nucléaires, la criminalité, le terrorisme ou la dégradation de l'environnement, le rôle dirigeant des États-Unis est indispensable à l'édification d'un monde intégré et à la prévention des crises.

Question - Quelle a été l'influence de la fin de la guerre froide sur les initiatives des États-Unis en matière de gestion des conflits et de diplomatie préventive ?

M. Steinberg - La fin de la guerre froide a considérablement réduit le risque du conflit le plus meurtrier de tous, la guerre nucléaire, tout en accroissant le danger représenté par un autre type de conflit meurtrier, tel que celui auquel nous avons assisté dans les Balkans. D'un côté, la fin tant attendue de la guerre froide a rendu possibles des progrès sans précédent en ce qui concerne la liberté politique et économique et l'ouverture des sociétés et des marchés. D'un autre côté, elle a ébranlé les vieilles règles et les anciennes bases de la stabilité, qui n'ont pas encore été remplacées. C'est en partie pour cela que nous avons vu surgir, au cours de ces dernières années, de nouveaux risques résultant de la prolifération des armes de destruction massive et une intensification de la criminalité au niveau international, sans oublier l'échec des structures étatiques, les nouvelles tensions régionales, les conflits ethniques, un nationalisme agressif et intolérant et même le retour en Europe de ce que le secrétaire d'État adjoint, M. Strobe Talbott, a justement décrit comme « le phénomène le plus odieux de toute la panoplie de maux politiques, le génocide. »

Pendant de nombreuses années, la première tâche des États-Unis et de la communauté internationale sera de veiller à ce que les forces d'intégration l'emportent sur les forces de désintégration. C'est là le principal objectif de notre diplomatie préventive.

Question - Quelle est l'importance de notre coopération avec nos alliés dans les efforts de gestion des conflits et de diplomatie préventive ? Comment jugez-vous l'efficacité de l'initiative de paix des alliés en Bosnie et le rôle qu'y jouent les États-Unis ?

M. Steinberg - La coopération avec nos alliés est indispensable à nos méthodes de prévention des conflits. L'an dernier, le président Clinton a signé le Nouvel ordre du jour transatlantique dans le cadre duquel les États-Unis et l'Union européenne s'engagent à coopérer sur cent cinquante points précis, dont beaucoup ont une influence directe sur notre diplomatie préventive. Par exemple, le Nouvel ordre du jour transatlantique engage les États-Unis et l'Union européenne, qui fournissent les neuf dixièmes de l'aide humanitaire mondiale, à coordonner leurs programmes d'aide pour les rendre plus efficaces. Les États-Unis et les responsables de l'Union européenne mettent au point de nouvelles méthodes de coopération en vue de soutenir la démocratisation au Nicaragua, au Salvador et au Mexique, de renforcer le nouveau gouvernement démocratique en Haïti, de promouvoir la société civile dans la région des Andes et au Guatemala, de coopérer à la protection de l'environnement dans les nouveaux États indépendants et en Bulgarie ainsi que dans le domaine de la santé et sur le plan démographique en Asie et au Proche-Orient. Les États-Unis et l'Union européenne ont établi un centre international de formation pour les forces de police de l'Europe centrale et orientale et ils participent ensemble à la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants dans le bassin des Caraïbes. Les États-Unis et l'Union européenne ont décidé d'établir un réseau mondial d'alerte rapide pour lutter contre les maladies infectieuses et les maladies nouvelles. Le groupe de travail chargé des maladies transmissibles a déjà commencé à dépister des flambées de maladies d'origine alimentaire comme l'hépatite et la colibacillose et il prend des mesures pour mettre en place à travers le monde des moyens de dépistage.

Les États-Unis et leurs principaux alliés de l'OTAN s'emploient, sur le plan diplomatique, à empêcher les tensions séculaires de dégénérer en conflit. C'est ainsi que les pays membres de l'OTAN ont clairement conseillé aux États d'Europe centrale et orientale de mettre fin aux tensions qui existent depuis toujours dans leur région s'ils veulent bénéficier de tous les avantages qu'une nouvelle Europe pourra leur offrir. Cette approche coordonnée a donné en peu de temps des résultats impressionnants tels que la récente conclusion d'un accord de bon voisinage entre la Hongrie d'une part et la Roumanie et la Slovaquie d'autre part, les progrès enregistrés entre la Roumanie et l'Ukraine dans le cadre d'un accord semblable, ainsi que le règlement entre la Grèce et l'ancienne République yougoslave de Macédoine d'un différend qui compromettait leurs relations. La mission multinationale « Provide Comfort », qui apporte une aide humanitaire aux Kurdes, repose sur la coopération des membres de l'OTAN. Dans le cadre de la mission en Macédoine, les États-Unis se sont joints à plusieurs de leurs alliés et de leurs partenaires pour empêcher le conflit dans l'ex-Yougoslavie de s'étendre. Dans le Caucase, nous travaillons avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan et leurs voisins pour régler le conflit difficile relatif au Haut-Karabakh, ce qui stabiliserait la région tout en servant nos intérêts grâce à la diversification des sources mondiales d'énergie. Notre coopération avec l'Union européenne et le Japon a été indispensable au succès des efforts déployés pour mettre fin au programme nucléaire de la Corée du Nord. La leçon à tirer des événements de Bosnie est que lorsque nos alliés et nous-mêmes sommes d'accord et que nous agissons de concert, nous pouvons accomplir de grandes choses. Il y a tout lieu d'être fier du succès de la mise en œuvre, non encore terminée, de l'accord de Dayton à la conclusion desquels les États-Unis ont apporté une contribution majeure. Au cours de l'année écoulée, nous avons collaboré étroitement et efficacement avec nos alliés et nos partenaires à cet effet. Grâce à cette collaboration, les combats et les effusions de sang ont cessé, des élections nationales ont eu lieu, des institutions mixtes commencent à fonctionner, et les Bosniaques appartenant aux diverses nationalités reprennent peu à peu une vie normale.

Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour assurer la permanence de la paix. C'est pourquoi le 15 novembre le président Clinton a annoncé qu'en principe les États-Unis participeraient à une nouvelle force militaire internationale pour maintenir la stabilité en Bosnie au cours des dix-huit prochains mois, pendant que l'application concertée des mesures civiles serait en cours. Les principales tâches civiles sont les suivantes : veiller à ce que les auteurs de crimes de guerre soient traduits en justice, encourager la liberté de mouvement à travers la Bosnie, enfin promouvoir la reconstruction économique, la démocratisation et la création de nouvelles institutions nationales dans le nouvel État bosniaque.

Question - Quels sont quelques-uns des principaux programmes américains de diplomatie préventive ? Pouvez-vous nous donner des exemples relatifs à diverses régions du monde ?

M. Steinberg - Un excellent exemple est celui de nos tentatives actuelles de règlement durable du différend frontalier qui oppose le Pérou et l'Equateur depuis plus d'un siècle et qui a dégénéré en affrontements armés en janvier dernier. En tant que garants du protocole de Rio de 1942, qui a mis fin à la guerre de 1941 entre ces deux pays, les États-Unis, le Brésil, l'Argentine et le Chili ont immédiatement exhorté le Pérou et l'Equateur à entamer des pourparlers directs. Sous leur pression, ces deux pays ont accepté, en février 1995, d'appliquer un cessez-le-feu, de séparer leurs forces, de créer une zone démilitarisée et de rechercher par la négociation le règlement des litiges frontaliers qui subsistaient. En collaborant avec les autres garants, les États-Unis ont aidé à transformer ce conflit en succès de la diplomatie préventive et à montrer qu'en Amérique du Sud il était possible d'aplanir les divergences les plus profondes grâce à la coopération.

Dans le cadre de l'Initiative en faveur de l'Afrique orientale, les États-Unis soutiennent les efforts des membres de l'Autorité intergouvernementale de développement (IGAD) pour négocier la fin de la guerre civile à laquelle le Soudan et la Somalie sont en proie depuis longtemps. Toujours en Afrique, les États-Unis apportent une aide financière et technique considérable au mécanisme de règlement des conflits de l'Organisation de l'unité africaine (OUA).

Un autre exemple a trait au Guatemala où les États-Unis, en tant que membre du Groupe des amis du processus de paix guatémaltèque, soutiennent la médiation entre le gouvernement guatémaltèque et les dirigeants de l'insurrection, qui doit aboutir, le 29 décembre, à la signature d'un accord de paix mettant fin à un conflit vieux de trente-six ans.

J'ai déjà parlé des initiatives que nous avons prises en vue de mettre fin aux tensions séculaires qui existent en Europe centrale et en Europe de l'Est. En Estonie, les pourparlers entre les États-Unis et la Russie ont amené Moscou à retirer ses troupes de ce pays. Nous poursuivons actuellement des consultations étroites avec les Russes et les Estoniens sur les droits des russophones d'Estonie.

Question - L'Organisation des Nations unies est l'un des principaux protagonistes en matière de prévention des conflits. Comment les États-Unis coopèrent-ils avec elle dans ce domaine ?

M. Steinberg - L'ONU emploie divers moyens pour aider les parties à éviter un conflit ou à y mettre fin quand il a éclaté, et nous lui apportons un soutien actif de nombreuses façons. Un exemple auquel j'ai fait allusion précédemment est le rôle que nous avons joué, en association avec les pays nordiques, pour mener à bien la première mission de déploiement préventif des Nations unies, à savoir la force de déploiement préventif dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine qui a empêché le conflit des Balkans de s'étendre. La présence de cette force a fait naître la confiance en Macédoine et stabilisé la frontière de ce pays avec les autres anciennes Républiques yougoslaves, permettant à ces pays de se rapprocher du règlement de leur différend frontalier. En d'autres occasions, un représentant spécial du secrétaire général dirige des missions de bons offices pour servir de médiateur entre les parties à un conflit, parfois en liaison avec le déploiement d'un nombre limité d'observateurs militaires, comme cela s'est passé au Tadjikistan, au Libéria ou en Géorgie, parfois en veillant au respect des droits de l'homme, comme au Burundi et au Rwanda. Les États-Unis soutiennent ces initiatives en leur qualité de membre du Conseil de sécurité de l'ONU, au niveau bilatéral et de concert avec les organisations régionales. À l'aide de ces instruments diplomatiques traditionnels et avec le concours des États-Unis, l'ONU met en œuvre toute une série de programmes d'assistance par le truchement du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), ainsi que d'autres activités semblables. Destinée à créer un climat propice à une paix durable, cette assistance comprend une aide pour la réinsertion des anciens combattants dans l'économie locale, pour le renforcement de la police, de l'appareil judiciaire et des organes de protection des droits de l'homme, ainsi que pour la surveillance des élections.

Question - Une initiative récente des États-Unis est le projet de création d'une force d'intervention panafricaine destinée à faire face aux conflits régionaux. Pourquoi les États-Unis ont-ils proposé la création d'une telle force et qu'en attendent-ils ?

M. Steinberg - Grâce à la formation d'une force africaine de réaction aux crises, les États-Unis cherchent à établir un partenariat avec l'Afrique, l'Europe, l'ONU, l'OUA et d'autres organisations pour permettre aux forces armées africaines de faire face aux crises internationales. Ce projet se fonde sur les initiatives de maintien de la paix en cours en Afrique et à travers le monde. S'il aboutit, il répondra à un besoin qui se fait durement sentir depuis longtemps dans le continent africain et permettra à la communauté internationale de mieux réagir, à court terme, à toute crise humanitaire qui menacerait de prendre de l'ampleur au Burundi ou ailleurs en Afrique.

La situation au Burundi sur le plan de la sécurité comme sur le plan humanitaire, la crise soudaine survenue récemment dans l'est du Zaïre et le risque de la survenance d'autres crises dans le continent africain font ressortir la nécessité pour l'Afrique de posséder des moyens de réagir aux crises.

Le projet de force africaine de réaction aux crises se fonde sur des initiatives et des opérations de maintien de la paix en cours. Je n'en citerai que quelques-unes : les opérations de maintien de la paix de l'ONU, la proposition de l'OUA en faveur de l'affectation volontaire, par ses membres, de contingents chargés du maintien de la paix et l'Initiative de l'Union de l'Europe occidentale en faveur du maintien de la paix et du règlement des conflits en Afrique. La notion de force africaine s'inspire également des initiatives des États-Unis visant à améliorer les forces de maintien de la paix ailleurs dans le monde grâce à des programmes comme le Partenariat pour la paix avec les anciens pays membres du pacte de Varsovie, en Bosnie grâce à l'assistance fournie en vue de la formation d'une brigade balte intégrée au sein de la force de mise en œuvre de l'accord de paix de Dayton, ainsi qu'en Amérique latine au moyen d'exercices de maintien de la paix.

Les États-Unis ont commencé à prendre des mesures concrètes en vue de la mise sur pied de la force africaine. Nous procédons actuellement à des consultations intensives pour que la contribution des armées africaines corresponde aux ressources, à la formation et au matériel que pourront fournir les pays donateurs pour créer cette force. Au début de l'année prochaine, des équipes d'évaluation se rendront à cette fin en Ouganda, en Éthiopie, en Tunisie et au Mali, pays qui se sont engagés à y participer.

Quand les moyens des forces africaines de maintien de la paix seront renforcés, elles pourront travailler ensemble plus efficacement, satisfaire les besoins de maintien de la paix et répondre aux crises naturelles et humanitaires qui risquent d'éclater en Afrique et ailleurs. La force africaine ne serait pas en mesure, à court terme du moins, d'assurer le respect de la paix.

Il ne s'agirait pas d'une armée permanente, mais elle reposerait sur des moyens militaires africains existants. Ses membres subiraient une formation afin d'être prêts à intervenir et ils resteraient dans leurs pays respectifs. Étant donné nos ressources limitées et notre désir de mettre sur pied dès que possible une force de qualité, nous devons commencer avec un nombre limité de pays.

La force africaine de réaction aux crises se composerait de cinq mille à dix mille soldats ayant reçu une formation militaire complète. Elle serait dirigée par des Africains et dotée d'un quartier général. Elle comprendrait des unités de soutien et, au maximum, dix bataillons africains. La formation et l'équipement supplémentaire de cette force seraient financés par les États-Unis et par d'autres pays donateurs. Les dispositions en matière de commandement seraient les mêmes que celles qui sont actuellement appliquées dans le cadre des missions de l'ONU. Cependant, nous cherchons à développer un réservoir de forces africaines compétentes pour commander les missions de l'ONU. Selon les estimations actuelles, le montant du coût du lancement de la force africaine se situerait entre vingt-cinq et quarante millions de dollars. Les États-Unis comptent sur d'autres donateurs pour fournir une partie importante de cette somme sous forme d'aide financière, de formation et de contributions en nature. Une fois qu'elle sera déployée sous les auspices de l'ONU, son maintien et les autres frais de ses missions devraient être financés, selon nous, par les États membres de l'ONU, selon le barème des quotes-parts.

Question - Outre la collaboration avec leurs alliés, avec l'ONU et des organismes du secteur privé, les États-Unis ont leurs propres programmes officiels de gestion des conflits et de diplomatie préventive, par exemple en Irlande du Nord et au Proche-Orient où plusieurs gouvernements américains successifs ont eu recours aux navettes diplomatiques. Qu'est-ce que ces efforts ont d'exceptionnel ? Pourriez-vous évaluer leur efficacité ?

M. Steinberg - L'un des principaux aspects de la diplomatie préventive, en Irlande du Nord comme ailleurs, est le développement économique. Le règlement d'un conflit ouvre des débouchés économiques spectaculaires et réduit le chômage, qui sape la stabilité. Les programmes économiques, à leur tour, créent des incitations à l'affermissement de la paix après son instauration. Le président Clinton a nommé le sénateur George Mitchell conseiller spécial pour les initiatives économiques en Irlande et l'a chargé de prendre la tête des efforts déployés par les organismes publics en faveur de la promotion du développement économique en tant que facteur de paix en Irlande du Nord. M. Mitchell préside également des pourparlers multipartites avec des co-présidents canadien et finlandais pour aider les parties à parvenir à un accord. Toutes les parties ont fait part de leur volonté d'appliquer les « six principes Mitchell » de démocratie et de non-violence. Nous soutenons énergiquement les pourparlers multipartites et avons constamment fait part aux participants de notre conviction que le processus de paix est la seule solution.

Le Proche-Orient est une région où les États-Unis doivent continuer à jouer un rôle de premier plan en matière de maintien de la paix. Ce n'est pas simplement parce que nous sommes le seul protagoniste jouissant de la crédibilité nécessaire auprès de toutes les parties, mais aussi parce que la paix dans cette région revêt une importance vitale pour les États-Unis. C'est pourquoi, le président Clinton et le secrétaire d'État Christopher se sont engagés avec tant de fermeté à soutenir les artisans israéliens et arabes de la paix à chaque étape du processus, tout comme un grand nombre de leurs prédécesseurs tant démocrates que républicains l'ont fait au cours des trente dernières années. Et c'est pourquoi le président Clinton, qui vient d'être réélu, et le prochain secrétaire d'État continueront à faire des progrès du processus de paix au Proche-Orient l'une de leurs tâches prioritaires au cours des quatre années qui viennent.

Il y a des gains historiques à préserver et à exploiter. Il y a des accords qui font date entre Israël et les Palestiniens, chose qui était pratiquement impensable il y a quelques années encore. Il y a la paix, non pas seulement une paix officielle, mais une paix totale, entre Israël et la Jordanie. Il y a un nouvel ensemble de relations diplomatiques et commerciales entre Israël et un grand nombre d'autres pays arabes et musulmans. Et le pilier initial de la paix, l'accord entre Israël et l'Egypte, est toujours fermement en place. Les parties sont parvenues elles-mêmes à un accord de leur propre gré, mais elles seraient les premières à proclamer que le soutien des États-Unis a été et demeure absolument indispensable au succès de ces efforts.

Certes, le processus de paix a été mis à rude épreuve par les actes traumatisants de violence perpétrés au cours de l'année écoulée en Israël, au Liban et dans les zones palestiniennes. Pendant la même période, toutefois, le processus de paix a manifesté une grande résistance. Il s'agit maintenant d'avancer progressivement vers une paix définitive entre Israël et les Palestiniens tout en élargissant le cercle de paix pour y inclure tous les autres voisins d'Israël et pour étendre la portée de la paix afin que tous les peuples de la région en profitent.

Les objectifs de politique étrangère des États-Unis
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 19, décembre 1996