De l'avis du professeur Sandole, les États-Unis et leurs alliés peuvent améliorer les perspectives de règlement des conflits en s'efforçant non seulement de les prévenir ou d'y mettre un terme, mais aussi en en supprimant les causes. Il souligne que les États-Unis doivent jouer un rôle dirigeant à cet égard, car la « volonté politique » des autres pays et la sécurité de tous en dépendent. M. Sandole est professeur de droit international et de règlement des conflits à l'Institut d'analyse et de règlement des conflits de l'université George-Mason, à Fairfax (Virginie). En sa qualité d'expert auprès de l'Agence américaine de désarmement et de limitation des armements, il a participé aux négociations sur les forces armées classiques en Europeet il a fait partie de la délégation des États-Unis aux négociations de Vienne (Autriche) sur les mesures propres à instaurer la confiance et à assurer la sécurité. M. Sandole a par ailleurs été chargé de recherches auprès de l'OTAN et vient de recevoir une bourse de la Fondation Fulbright pour diriger les recherches sur le maintien de la paix et de la sécurité dans l'Europe de l'après-guerre froide, dans le cadre de l'Organisation de sécurité et de coopération en Europe.

Le « règlement des conflits » ne signifie pas la même chose pour tout le monde. Pour bien des gens, dont les diplomates, cette expression désigne les mesures prises en vue de parvenir à une « paix négative », à savoir la prévention des conflits, leur cessation ou l'absence de guerre ou d'hostilités en général.

Or, la paix négative ne va pas assez loin ; elle constitue un volet, souvent essentiel, d'un démarche plus vaste qui est rarement entreprise dans le cadre de la diplomatie traditionnelle et qui, lorsqu'elle l'est, aboutit rarement. L'autre volet est la « paix positive », à savoir la suppression des causes et des conditions structurelles profondes qui font naître les conflits violents que les processus de paix négative tentent d'endiguer. En termes simples, disons que la paix négative s'attache aux symptômes des problèmes sous-jacents et vise à « éteindre l'incendie », alors que la paix positive s'attaque aux problèmes mêmes qui constituent le « combustible ».

Pourquoi la diplomatie traditionnelle ne s'attache-t-elle pas à la paix positive ? Une des raisons est que les diplomates sont formés au règlement des différends, à la conclusion d'accords sur les modes d'instauration de la paix négative, et qu'ils ne s'attaquent pas d'habitude aux problèmes à la base des différends qui sont en cours de règlement. Donc les négociations visant à mettre un terme à une guerre ou à réduire les armements et qui aboutissent à des traités ou à d'autres formes d'accord sont des efforts déployés pour arrêter ou pour endiguer la violence résultant de conflits sans pour autant aborder les causes et les conditions profondes qui les ont provoqués.

De même, les diplomates qui œuvrent au nom de leur gouvernement ont tendance à rechercher une paix négative en ayant d'ordinaire recours à des processus antagoniques (gain-perte). Pour être juste, il est moralement, et pas seulement moralement, difficile d'appliquer une stratégie de coopération offrant une « porte de sortie » à des gens qui sont à l'évidence des criminels de guerre. Cela ne change rien au fait que la paix négative à elle seule ne parvient jamais à remplir son office ; en fait, sans la paix positive, la paix négative pourrait sombrer, ce qui aurait pour conséquence la résurgence même des hostilités qu'elle cherchait à éliminer. Il peut s'agir là d'une perspective sans fin comme l'illustre le cas de Chypre, où une paix négative fragile a réussi à durer une trentaine d'années à une exception notable pendant les années soixante-dix. Cette paix demeure cependant compromise, car les parties n'ont pas réussi, en collaboration avec la communauté internationale, à conclure une paix positive.

L'ancien diplomate Joseph Montville a inventé l'expression de « diplomatie officieuse » pour les cas où les efforts de particuliers ou d'organismes non gouvernementaux viennent s'ajouter à ceux des diplomates officiels, notamment lorsque l'action de ces derniers débouche sur une impasse. Les tenants de la diplomatie officieuse comme le Centre Carter d'Atlanta (Géorgie), le Conflict Management Group de Cambridge (Massachusetts), l'Institute for Multi-Track Diplomacy de Washington, Partners for Democratic Change de San-Francisco et enfin Search for Common Ground de Washington sont autant d'organismes qui tendent à employer des méthodes permettant à chacun d'y trouver son compte pour parvenir à la paix positive.

C'est ainsi que l'ancien président Jimmy Carter a participé activement à des initiatives visant à régler des conflits dans divers pays dont les Républiques baltes, l'Éthiopie, le Libéria, la Corée du Nord et Haïti.

De son côté, le Conflict Management Group (Groupe de gestion des conflits) a pris part à des programmes de règlement des conflits avec l'Organisation de sécurité et de coopération en Europe (OSCE) et, en particulier, avec le Haut Commissariat aux minorités nationales ; il a été chargé de lancer sans retard des avertissements et de prendre les mesures nécessaires dans des situations qui risquaient de devenir explosives et qui touchaient des minorités, notamment en Europe de l'Est et en ex-URSS.

L'Institute for Multi-Track Diplomacy (Institut de la diplomatie multiple) ou IMTD a joué un rôle actif sur plusieurs fronts. Il a, entre autres, contribué à faciliter le dialogue :

On relève également la présence de l'IMTD à Chypre, en compagnie du Conflict Management Group. Son action a été couronnée de succès avec l'établissement par les Chypriotes grecs et turcs d'un conseil mixte composé de responsables des deux communautés et, plus récemment, avec la création d'un centre de règlement des conflits sur la « ligne verte » qui sépare les deux communautés.

En Bulgarie, en République tchèque, en Hongrie, en Lituanie, en Pologne, en Russie et en Slovaquie, Partners for Democratic Change (Partenaires pour le changement démocratique) a créé des centres de formation et de règlement des conflits dans des universités, ainsi que des programmes nationaux incluant des commissions de conciliation ethnique ; ces initiatives ont pour objet d'aider les pays en question à passer du communisme à la démocratie.

Search for Common Ground (Recherche d'un terrain d'entente) est l'un des premiers organismes à utiliser des techniques et des méthodes s'appuyant sur la télévision et sur d'autres médias pour rapprocher des adversaires, en recherchant un terrain d'entente dans le cadre des relations Est-Ouest, en Europe, en ex-URSS, au Proche-Orient et en Afrique.

Ensemble, ces organismes et d'autres organisations non gouvernementales (ONG) qui se consacrent au règlement des conflits par la diplomatie officieuse sont en train de créer un ensemble de personnes bien formées dont les efforts en faveur d'une paix positive viennent s'ajouter aux efforts de la diplomatie officielle en faveur de l'instauration d'une paix négative.

La diplomatie officielle prédomine manifestement dans le règlement des conflits internationaux et n'a guère de points communs - voire aucun - avec la diplomatie officieuse, car elle se consacre à ce qu'elle fait de mieux : rechercher, instaurer et préserver la paix négative. C'est la situation que connaît aujourd'hui la Bosnie. Voici quelques années, alors que j'interrogeais les chefs de délégations à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) qui se tenait à Vienne, un de mes interlocuteurs a laissé entendre que, sans une participation active des États-Unis à une intervention de l'OTAN, il serait impossible de faire cesser les guerres dans l'ancienne Yougoslavie. Les événements lui ont donné raison, car la paix négative semble s'être installée en Bosnie du fait des bombardements des positions des Serbes de Bosnie par l'OTAN, après la chute des « zones de sécurité » de l'ONU à Srebrenica et à Zepa, et en raison de la mission de paix dirigée par l'ancien secrétaire d'État adjoint chargé des affaires européennes et canadiennes, M. Richard Holbrooke, laquelle a connu son apogée avec la conclusion de l'accord de Dayton, en novembre-décembre 1995.

Il y a encore peu de temps, nombreux étaient ceux qui pensaient que la paix négative en Bosnie était vouée à l'échec, d'autant que les États-Unis respectaient l'engagement pris de retirer leurs forces dès le 20 décembre 1996, date arrêtée pour le retrait des troupes de l'IFOR (force de paix) de l'OTAN sous commandement américain. Pour beaucoup - le Pentagone, la CIA, M. Richard Holbrooke - cela signifiait une reprise des hostilités. Or, en raison de sa récente victoire électorale, le président Clinton a été en mesure d'annoncer que les États-Unis resteraient militairement présents en Bosnie dans le cadre d'une force de suivi réduite de l'OTAN, dite force de stabilisation, pour une période supplémentaire de dix-huit mois, soit jusqu'en juin 1998.

Que peuvent faire les États-Unis en vue d'accroître les chances de succès de la mission prolongée de l'OTAN en Bosnie ?

Sous la direction des États-Unis, l'OTAN a créé en 1991 le Conseil de coopération de l'Atlantique Nord, puis en 1994 le Partenariat pour la Paix afin de tendre la main et d'offrir une collaboration aux anciens adversaires du pacte de Varsovie. Ces initiatives sont indiscutablement un signe que la guerre froide est finie et que les États sont en train de passer d'une conception étroite du monde fondée sur leur sécurité nationale, à une perspective plus globale reposant sur la sécurité commune.

Le décor est donc planté pour passer de la paix négative à la paix positive. Il s'ensuit que les États-Unis et leurs alliés au sein de l'OTAN et en dehors vont rester en Bosnie suffisamment longtemps pour s'assurer que la paix négative perdure. Par ailleurs, ils devraient œuvrer avec des organisations gouvernementales et non gouvernementales (y compris les organismes spécialisés dans le règlement des conflits) ainsi qu'avec les parties au conflit en vue de rechercher, d'instaurer et de maintenir une paix positive.

En Bosnie, avec une paix négative comme point de départ, la paix positive devra commencer par la reconstruction du pays. À condition que les États-Unis et leurs alliés ne renouvellent pas l'échec de l'Union européenne qui n'est pas parvenue à instaurer une paix positive dans la ville de Mostar, en Bosnie, au moyen d'investissements importants dans l'infrastructure de la ville, cette reconstruction devra être issue de l'application d'une stratégie globale de paix, avec ses composantes de réconciliation et ses réalisations matérielles.

Certains cadres d'action peuvent se révéler utiles pour orienter les activités entreprises sous l'aile des États-Unis. Je citerai :

Tout cela contient une hypothèse de travail implicite : en élargissant le champ des options pour inclure les processus de coopération destinés à susciter la paix positive ainsi que les processus de dualité associés à la paix négative, les États-Unis et leurs partenaires augmenteront leurs chances de succès pour régler les conflits profondément ancrés dans les strates ethniques et d'autres différends qui semblent être la forme dominante de conflit armé dans le monde de l'après-guerre froide.

L'intervention dans de tels conflits peut entraîner des « pertes », notamment lorsqu'une partie cherche à imposer une « solution finale » de génocide à l'autre, comme on l'a vu au Rwanda et en Bosnie. Dans de telles situations, le recours à la force dans les proportions voulues pour établir une paix négative sera éventuellement une condition nécessaire, mais pas suffisante, de la paix positive. Ce qui s'est passé en Somalie ne doit pas nous dissuader d'agir. Tôt ou tard le génocide au Rwanda ou en Bosnie aura des incidences sur les intérêts des États-Unis et d'autres pays. L'emploi d'une telle violence pour « régler » des conflits n'importe où dans le monde n'est pas seulement répréhensible sur le plan moral, mais il constitue aussi un modèle que d'autres chercheront à imiter, ce qui risque ultérieurement d'en compliquer davantage le règlement.

Ici, l'accent implicite mis sur une alerte précoce et sur la rapidité d'intervention fait partie de l'essence du règlement des conflits : être en amont et non en aval de l'événement. Une démarche « en amont » pour régler les conflits à l'échelle mondiale va dans le sens des intérêts américains. Entre autres choses, cela signifie l'adoption d'une politique étrangère bipartite qui évitera d'avoir à fixer des délais irréalistes pour le déploiement éventuel de troupes et d'avoir à régler une dette énorme à l'Organisation des Nations unies, de sorte que les États-Unis puissent, avec plus de crédibilité et d'efficacité, mener le débat sur la réforme de l'ONU et orienter les efforts déployés pour façonner des réactions internationales efficaces aux problèmes qui agitent le monde.

Les réactions internationales efficaces exigent que l'on œuvre en synergie avec les autres organisations internationales régionales, dont l'Organisation de l'unité africaine, l'Organisation des États américains, l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est, en vue de facititer la solution des problèmes locaux. Elles exigent aussi que l'on travaille de concert avec l'OSCE, l'OTAN, l'Union européenne et les ONG qui se consacrent au règlement des conflits, afin de régler les différends qui sévissent en Bosnie et dans d'autres pays d'Europe.

Alors que le règlement des conflits est devenu un domaine d'application très perfectionné, les États-Unis ne peuvent se permettre DE NE PAS prendre la tête dans ce secteur. En effet, la « volonté politique » des autres pays et notre sécurité commune en dépendent.

Les objectifs de politique étrangère des États-Unis
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 19, décembre 1996