L'Organisation de sécurité et de coopération en Europe (OSCE), joue un rôle prépondérant dans la prévention des conflits, en aidant à désamorcer les crises dès le début, avant qu'elles ne se transforment en conflits majeurs, déclare M. Kornblum. Au cours d'un entretien qui a eu lieu entre des visites en Bosnie et en Ohio, à l'occasion de la célébration du premier anniversaire de l'accord de paix de Dayton, l'ancien représentant permanent des États-Unis auprès de l'OSCE a décrit les efforts déployés par cette organisation pour trouver un terrain d'entente entre les camps opposés au Tadjikistan, au Haut-Karabakh, en Moldavie, en Tchétchénie et dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine et parlé de la tâche qui consiste à contribuer au renforcement de la sécurité au XXIe siècle.

Question - L'OSCE joue un rôle de premier plan dans la prévention des conflits en Europe depuis la fin de la guerre froide. Quels sont les principes qui guident cette organisation et quels sont leurs rapports avec la prévention et la gestion des conflits ?

M. Kornblum - L'OSCE a été créée principalement pour prévenir les conflits. Il s'agissait de définir les principes qui devaient guider la conduite de deux camps opposés - l'Est et l'Ouest - et de les amener à entamer un dialogue sur l'application de ces principes. Durant ses dix premières années d'existence, c'est-à-dire de 1975 à 1985, l'OSCE a fonctionné à la façon d'une conférence itinérante, organisant une série de réunions dans lesquelles des représentants de l'Est et de l'Ouest discutaient de leur conception de la société. Ce faisant, ils ont mis en lumière les domaines dans lesquels des conflits étaient susceptibles d'éclater et dévoilé lentement et presque imperceptiblement la source latente de conflits éventuels en Europe, c'est-à-dire le déni des droits fondamentaux de l'homme.

À l'origine de l'OSCE, il y avait un désaccord majeur entre l'Est et l'Ouest au sujet de la légitimité des droits de l'homme en tant que sujet de dialogue international. La Russie et ses partenaires affirmaient avec force que la question des droits de l'homme était un problème d'ordre interne et non pas un aspect de la vie internationale. En définissant les droits fondamentaux de l'homme dont jouissaient tous les citoyens de ces pays et en entamant le débat, l'OSCE a fait des droits de l'homme un sujet de dialogue international et, de l'avis de maintes personnes, elle a considérablement contribué à l'assouplissement du régime soviétique, puis à sa dissolution.

Il s'agissait donc d'un effort majeur de prévention des conflits qui se fondait sur l'affrontement entre deux blocs opposés. Lorsque ces blocs ont disparu et que l'Europe s'est ouverte, les méthodes de prévention des conflits ont dû être raffinées et développées. Toutefois, la base de l'action de l'OSCE consiste toujours à faire respecter les droits fondamentaux de l'homme. Les principes d'Helsinki, les nombreux autres documents qui sont issus de cette conférence, les réunions de Copenhague, de Moscou, de La Valette (Malte), ainsi que d'autres, ont donné lieu à des définitions de plus en plus détaillées de la façon dont les droits fondamentaux de l'homme devraient être appliqués dans chaque pays et sur le plan international. L'OSCE n'est pas une organisation dotée d'importants moyens militaires. Elle ne repose pas sur un traité. Elle ne prend parti pour aucun camp. Elle est le dépositaire d'une série d'engagements fondamentaux que chaque État membre a signés et qui peuvent former la base de ses activités en matière de prévention des conflits.

Question - Quelles sont les structures et les bases les plus efficaces qu'utilise l'OSCE en cette période d'après-guerre froide ?

M. Kornblum - Sur la base de ce concept de conférence itinérante, l'OSCE a alors élaboré des moyens plus structurés de mener le dialogue et de trouver des solutions aux problèmes. Le plus important d'entre eux demeure les consultations. Il y a maintenant un Conseil permanent de l'OSCE au sein duquel tous les pays sont représentés par un ambassadeur. Ce conseil mène une vaste série de consultations sur toutes sortes de problèmes dont on n'entend jamais parler en public. Cela donne aux pays le sentiment que l'on prête attention à leurs problèmes, que l'on peut parvenir à un consensus. Ainsi, l'une des premières instances dans lesquelles l'Ouest a entendu exposer les problèmes du Tadjikistan a été le Conseil permanent de l'OSCE.

Deuxièmement, l'OSCE est l'une des premières organisations ayant mis au point des missions de prévention des conflits. Il s'agit de petits groupes de personnes, généralement pas plus de six, huit ou dix, qui se rendent dans une zone où un conflit risque de se produire ou s'est produit, avec une tâche très précise. Définie au sein du Conseil permanent, cette tâche consiste à exprimer un sentiment de solidarité internationale, à faciliter la médiation et à fournir des renseignements.

L'une des missions les plus réussies a été entamée à l'automne de 1992 à Skopje, en Macédoine, par M. Robert Frowick, qui est maintenant à la tête de la commission électorale de l'OSCE en Bosnie. Cette mission était destinée à aider ce pays à acquérir un sentiment de stabilité grâce à une présence internationale à un moment où il accédait à l'indépendance et se trouvait dans une situation très précaire.

Une mission semblable a été envoyée en Moldavie, également en 1992. Elle y est toujours pour aider non seulement à renforcer les institutions publiques, mais aussi à régler le conflit avec les séparatistes sur la rive est du Dniestr. Ce problème est presque complètement résolu maintenant, et l'OSCE a beaucoup contribué à ces progrès.

Une autre mission qui a joué un rôle spectaculaire a été celle des observateurs de l'OSCE en Tchétchénie. C'est la seule présence politique internationale qui ait été autorisée par les Russes dans ce territoire. Elle a joué un rôle très important en maintenant les contacts entre les Russes et les séparatistes, en rendant compte de ce qui se passait dans ce pays et en contribuant à faire accepter une médiation.

Ce sont là des exemples de ce que fait l'OSCE. Elle a beaucoup d'autres activités de longue durée. Tout cela a abouti à la présence de l'OSCE en Bosnie où elle a organisé les élections et œuvré en faveur du respect des droits de l'homme, en surveillant l'application des dispositions de l'accord de paix de Dayton relatives à la limitation des armements. Si bien que, comme vous pouvez le voir, l'OSCE met au point, dans le domaine de la prévention des conflits, une méthode prudente, par étapes, qui, une fois de plus, ne se fonde pas sur d'importantes négociations ou sur un recours à la force, mais sur la réunion des éléments permettant de trouver un terrain d'entente entre les habitants des zones de conflit. Elle n'a pas beaucoup figuré dans l'actualité jusqu'à maintenant, mais une partie de son travail a été très importante.

Question - Quels ont été les succès l'OSCE en matière de règlement des conflits et quand décide-t-elle d'intervenir ?

M. Kornblum - En Macédoine, elle a manifestement joué un rôle important. En Moldavie, elle a réellement contribué à la mise au point d'une solution, tout comme dans les États baltes. Une mission de l'OSCE au Tadjikistan a également eu une action efficace. Je pense que, pris dans leur ensemble, les aspects de l'action de l'OSCE relatifs à la prévention des conflits se sont avérés très utiles dès le début. Et le principe important qui guide l'OSCE est de commencer à la base. Elle part des droits fondamentaux de l'homme et poursuit son action en sensibilisant l'opinion aux problèmes.

Quand une crise aboutit à des combats ou s'il y a un affrontement majeur, l'OSCE est, dans la majorité des cas, dépassée par les événements. Le cas de la Tchétchénie est peut-être une exception. L'OSCE s'est aussi employée très assidûment à négocier un règlement au Haut-Karabakh.

Cependant, en règle générale, l'OSCE est très efficace quand un conflit menace d'éclater ; sa tâche consiste à empêcher la détérioration de la situation. D'autres institutions entrent en jeu avant l'intervention de l'OSCE ; par exemple, le Haut Commissariat aux minorités nationales tente de remédier à des situations susceptibles de mener à un conflit avant même qu'elles ne soient publiquement connues.

L'OSCE dispose de mécanismes de prévention des conflits et de règlement des différends qui, malheureusement, ne sont pas souvent utilisés parce que peu de personnes semblent vouloir y avoir recours.

Question - Comment cela se fait-il ?

M. Kornblum - Je crois que c'est parce qu'elles ne veulent pas admettre l'existence d'un différend. Toutefois, l'OSCE a toute une série de mécanismes de règlement des différends. Elle organise des colloques sur des questions très importantes comme la tolérance à l'égard des minorités. Elle a également une antenne économique. Je pense donc que, d'une manière générale, l'intervention de l'OSCE est la première étape de la prévention des conflits. Il s'agit de travailler à la base, d'établir des structures, de faire naître la confiance avant que n'éclate un conflit.

Question - Vous attendez-vous à ce que les chefs d'État traitent de questions relatives à la prévention des conflits au sommet de décembre ?

M. Kornblum - Le sommet de Lisbonne (Portugal) aura essentiellement pour but de rassembler tous les éléments dont je vous ai parlé et de définir un modèle de sécurité pour le XXIe siècle. Ce document tiendra compte de toutes les leçons que nous avons tirées, de tous les événements, de toutes les idées que nous avons eues. Il en fera la synthèse sous une forme succincte et tentera d'exposer le genre de leçons dont nous avons parlé et d'établir un programme pour l'avenir.

Question - Avec un calendrier ?

M. Kornblum - Oui, les États-Unis proposent que nous ayons un calendrier pour un nouveau programme de sécurité européenne d'ici à l'an 2000. Je ne pense pas qu'on adopte de nouveaux mécanismes ou de nouvelles décisions à ce sommet, mais on décidera d'entamer un programme très détaillé.

Question - Quels sont les problèmes à court terme qui se posent à l'OSCE dans le domaine de la prévention des conflits ?

M. Kornblum - Je pense qu'il s'agit des problèmes touchant l'Europe. Par suite de la disparition de la stabilité artificielle due à la guerre froide, un certain nombre de divergences d'ordre ethnique, politique et géographique sont susceptibles d'entraîner un conflit, et l'objectif de tous est la mise en place d'institutions démocratiques durables dans l'ensemble du continent. Ceci se produit à une époque de graves troubles, à l'Est comme à l'Ouest. Je pense que l'OSCE va avoir un rôle très important à jouer pour définir la façon dont il convient de concevoir la sécurité.

Question - Vous estimez donc que l'OSCE est appelée à jouer un rôle pendant longtemps ?

M. Kornblum - Oui, j'estime que l'OSCE a un rôle permanent, très important à jouer. Contrairement à ce que certains ont suggéré, il ne s'agira pas d'une version européenne de l'Organisation des Nations unies fondée sur un traité ou d'une organisation qui englobera tout. Elle aura cependant un rôle capital à jouer en raison de sa définition fondamentale des structures, des idéaux et des engagements, et parce que, comme je l'ai dit, elle traite des vastes questions fondamentales qui sont à la base des problèmes de sécurité.

Je pense donc qu'elle jouera un rôle très important. L'OSCE a subi bien des changements ; elle a notamment changé de nom. De la CSCE (Commission sur la sécurité et la coopération en Europe) elle est devenue l'OSCE. J'ai l'impression qu'elle changera encore souvent. C'est une structure qui s'adapte à toutes les tâches qu'on veut bien lui confier, et c'est là l'une des raisons de sa force.

Question - Que peuvent ou devraient faire les États-Unis pour continuer à jouer un rôle prépondérant au sein de l'OSCE dans le domaine de la prévention des conflits ?

M. Kornblum - Nous sommes très actifs au sein du Conseil de Vienne, dans les missions et dans la formulation politique de l'avenir de l'OSCE. Nous apportons une contribution très importante, par exemple, à la mission en Bosnie. Le nombre de nos effectifs est supérieur à celui de n'importe quel autre pays, et nous fournissons aussi des idées.

Question - Qu'en est-il de FCE-II et quel est son rôle dans la notion de prévention des conflits ?

M. Kornblum - Le traité FCE (sur les forces classiques en Europe) a été négocié dans le cadre de l'OSCE, mais il s'agit d'un traité distinct conclu entre trente pays et non pas entre tous les membres de cette organisation. C'est un traité extrêmement complexe qui met l'accent sur la réduction des armements. Une conférence d'adaptation (FCE-II) commencera ses travaux en 1997.

Cette conférence permettra d'adapter les engagements pris dans le cadre du traité FCE à l'époque actuelle. Étant donné que ce traité a été négocié quand il y avait encore le pacte de Varsovie, il reste beaucoup à faire pour mettre ses structures à jour. Nous étudierons aussi les moyens d'étendre la portée du traité et les engagements de ses signataires pour faire face aux nouveaux problèmes de sécurité.

Question - Les activités de l'OSCE et de l'OTAN se chevauchent-elles en Bosnie ?

M. Kornblum - L'OSCE et l'OTAN sont des organisations étroitement liées, mais dont les missions sont totalement différentes. En Bosnie, l'OTAN joue purement et simplement un rôle militaire. Elle accomplit un grand nombre de tâches qui appuient également les réalisations civiles, mais il s'agit essentiellement d'une force militaire. L'OSCE s'acquitte d'une vaste mission dans le domaine civil et dans le domaine des droits de l'homme. Si bien qu'il y a une coopération étroite entre leurs sièges respectifs ainsi qu'en Bosnie, mais leurs activités ne se chevauchent pas directement.

Question - Vous attendez-vous à ce que cela continue ?

M. Kornblum - Oui.

Question - Vous avez mentionné la prévention d'un conflit à Skopje. La situation à Skopje a été décrite comme l'exemple d'une situation dans laquelle le chaos politique et la guerre ont été évités jusqu'à maintenant. Qu'en pensez-vous ?

M. Kornblum - C'est ce qui s'est passé jusqu'à présent. Nous suivons très attentivement la situation. Le cas de la Macédoine est intéressant parce qu'il a existé, jusqu'à maintenant, une coopération très efficace entre l'OSCE et une présence militaire pour la prévention d'un conflit, dans ce cas précis sous l'égide de l'ONU avec un contingent important de soldats américains.

L'OSCE est intervenue en premier et a aidé à poser des jalons. Puis on a eu le sentiment que, pour un certain nombre de raisons, y compris les nombreux conflits en cours au Nord, la Macédoine aurait intérêt à recevoir un petit contingent de plusieurs centaines d'observateurs du maintien de la paix dont la tâche consiste essentiellement à surveiller la frontière.

Cela a été fait dans le cadre d'un mandat de l'ONU, et ce contingent comprend, je crois, environ cinq cents Américains et un grand nombre de soldats des pays nordiques. Il s'agit d'un exemple très réussi de la façon dont on peut utiliser un engagement limité de forces armées en liaison avec une mission de prévention des conflits politiques en vue de stabiliser une situation et d'aider un pays à prospérer.

Question - D'après vous, la présence de ces forces est-elle quasi permanente ?

M. Kornblum - Je l'ignore. En fait, tout est quasi permanent. Cette mission prendra fin un jour. Elle dure maintenant depuis quatre ans, mais ne durera certainement pas quatre ans de plus. Cependant la situation est tendue, et je ne pense pas qu'elle s'améliore rapidement.

Question - Les ONG (organisations non gouvernementales) jouent-elles un rôle quelconque dans l'élaboration de la politique de l'OSCE ?

M. Kornblum - Oui, un très grand rôle, parce que ce sont elles qui nous fournissent des informations locales. Elles nous signalent ce qui est important. Les États-Unis, en particulier, ont toujours pensé que les ONG avaient un important rôle à jouer, et elles sont représentées dans notre délégation. Nous veillons à ce qu'elles assistent aux réunions de l'OSCE. Nous attendons beaucoup d'elles, et elles répondent généralement à notre attente.

Question - Concevez-vous l'OSCE comme un instrument de premier recours en Europe ?

M. Kornblum - Elle devrait l'être et elle l'est d'ailleurs chaque jour. C'est à l'OSCE que l'on s'adresse au sujet de la création de structures démocratiques et aussi de la prévention des conflits.

Si vous parlez d'une sorte d'accord officiel dans le cadre duquel l'on s'adresserait à l'OSCE en premier, nous ne voyons pas les choses sous cet angle structuré. Nous pensons que les problèmes politiques et internationaux devraient être traités aussi efficacement que possible. Cela signifie un recours tantôt à l'OTAN, tantôt à l'OSCE. Parfois, cela se passe au Conseil de l'Europe. On ne s'adresse pas à ces organisations selon un ordre hiérarchique et on devrait toutes les utiliser en fonction des circonstances.

Propos recueillis par Jacqui Porth

Les objectifs de politique étrangère des États-Unis
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 19, décembre 1996