El antiterrorismo, que involucra una gama de actividades que exceden el t・mino "antiterrorismo", incluye el uso eficaz de la diplomacia, medios policiales, controles financieros, poder・ militar y recolecci・ de informaci・ de inteligencia, dice el oficial nacional de inteligencia para el Cercano Oriente y el Sur de Asia Paul R. Pillar, del Consejo Nacional de Inteligencia. "Cada herramienta antiterrorista es dif・il de usar. Es a・ m・ dif・il usarlas bien en su conjunto. Pero el uso de todas ellas es crucial en la lucha contra el terrorismo".

Cada herramienta que se usa en la lucha contra el terrorismo tiene algo que contribuir, pero tambi・ tiene l・ites importantes en lo que puede lograr. Por lo tanto, el antiterrorismo requiere usar todas las herramientas disponibles, porque ninguna de ellas sola puede realizar la tarea. De la misma manera en que el propio terrorismo es multifac・ico, tambi・ debe serlo la campa・ en su contra.

El antiterrorismo involucra muchas m・ actividades de las que llevan la etiqueta "antiterrorista". Incluso antes de que los ataques del 11 de septiembre de 2001 tornaran el tema en un inter・ aparentemente absoluto para Estados Unidos, el mismo ya involucraba los esfuerzos de muchos departamentos y organismos diferentes. El antiterrorismo incluye la diplomacia dirigida a armonizar los esfuerzos de los gobiernos extranjeros sobre el tema. Incluye la labor de investigaci・ de numerosos organismos policiales y la tarea legal relacionada de procesar judicialmente los delitos terroristas. Involucra medidas de los organismos reguladores financieros para interrumpir el financiamiento de los terroristas.

A veces, como nos recuerda el comienzo de las operaciones militares aliadas en Afganist・ en octubre del 2001, incluye el uso de la fuerza armada. Otro componente importante del antiterrorismo es la recolecci・ de informaci・ por los organismos de inteligencia. Y todas estas funciones dirigidas a contrarrestar las operaciones terroristas son adicionales a las muchas medidas de defensa tomadas por el sector privado as・como en diversos niveles del gobierno, destinadas a proteger contra los ataques terroristas.

DIPLOMACIA

La diplomacia es crucial para combatir el terrorismo internacional moderno, el cual, en muchos sentidos, no conoce fronteras. Los grupos terroristas han aumentado cada vez m・ su alcance alrededor del mundo. Para combatir a una red terrorista como la que incluye al grupo al-Qaida de Osama ben Laden se requiere los esfuerzos cooperativos de muchos pa・es, porque la organizaci・ opera en muchos pa・es. La diplomacia antiterrorista activa es el pegamento necesario para mantener estas acciones en un todo coherente en vez de simples partes separadas. La creaci・ de una coalici・ antiterrorista tras los ataques del 11 de septiembre es s・o la demostraci・ m・ reciente y notable de que Estados Unidos necesita la ayuda de asociados extranjeros para contrarrestar incluso las amenazas dirigidas espec・icamente contra Estados Unidos.

La diplomacia antiterrorista no es s・o la responsabilidad de los diplom・icos profesionales en los ministerios de relaciones exteriores. Funcionarios que desempe・n otras funciones especializadas, y relacionadas con el antiterrorismo, tienen que colaborar extensamente con sus colegas extranjeros para realizar su tarea. Por ejemplo, los organismos reguladores responsables de la seguridad de la aviaci・ civil y de otros modos de transporte tienen que desempe・r lo que en realidad es una funci・ diplom・ica para lograr la coordinaci・ necesaria donde sus sistemas de seguridad convergen con los de otros pa・es. Los funcionarios de aduanas y de inmigraci・ deben hacer lo mismo.

La mayor parte de esta cooperaci・ especializada es bilateral, pero la diplomacia multilateral tambi・ tiene que hacer sus contribuciones. Puede brindar una aprobaci・ general a medidas que tendr・n menos legitimidad si fueran adoptadas por un pa・ individual. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por ejemplo, lo ha hecho con resoluciones (comenzando con la Resoluci・ 1267 de 1999) referidas al apoyo talib・ al terrorismo con base en Afganist・. La diplomacia multilateral -- incluso las resoluciones de la Asamblea General de la ONU y una docena de convenciones internacionales sobre el terrorismo -- fortalece tambi・ una norma internacional contra el terrorismo. Algunas de estas convenciones, como las que tratan con el secuestro de aviones, tambi・ proveen una base para la cooperaci・ pr・tica en asuntos en que las jurisdicciones nacionales podr・n traslaparse.

Las limitaciones de la diplomacia como herramienta antiterrorista son obvias. Los terroristas no alteran su comportamiento en respuesta directa a un tratado o a una resoluci・ de las Naciones Unidas. Pero la diplomacia apoya toda otra clase de herramientas, ya sea ampliando la base moral en su respaldo o brindando una estructura legal internacional para su uso.

EL DERECHO PENAL

El procesamiento judicial de los terroristas individuales en los tribunales penales ha sido una de las herramientas antiterroristas en las que m・ se ha confiado. Estados Unidos ha hecho hincapi・particular en esto, y el sometimiento de los terroristas a la justicia por sus cr・enes ha sido durante mucho tiempo un principio de la pol・ica antiterrorista estadounidense. Los tribunales de otros pa・es tambi・ tienen funciones importantes. Un tribunal escoc・ que sesion・en Holanda fue utilizado para juzgar a dos sospechosos acusados del atentado contra el vuelo 103 de Pan Am en 1988.

El uso del sistema de justicia criminal puede ayudar a reducir el terrorismo de varias maneras. El encarcelamiento de un terrorista por el resto de su vida (o su ejecuci・) obviamente le impide lanzar m・ ataques. La posibilidad de ser capturados y castigados puede disuadir a otros terroristas de realizar ataques en primer lugar. Incluso si no son disuadidos, los movimientos de los terroristas todav・ pr・ugos pueden ser obstruidos por el conocimiento de que son personas buscadas. El drama y la publicidad de un juicio penal tambi・ pueden sostener el apoyo p・lico al antiterrorismo, demostrar la determinaci・ de un gobierno de perseguir a los terroristas y alentar a otros gobiernos a hacer lo mismo.

Una limitaci・ de la aplicaci・ del sistema de justicia penal al terrorismo es que algunos terroristas no son disuadidos por la perspectiva de ser capturados y castigados. Esa perspectiva ciertamente es irrelevante para los terroristas suicidas que usan bombas, y quiz・ tambi・ para otros terroristas de menor jerarqu・ que sienten un nivel comparable de compromiso y desesperaci・. A los l・eres terroristas de alto nivel -- quienes t・icamente se mantienen lejos del escenario del crimen y son m・ dif・iles de atrapar -- les preocupa poco si se captura a sus subordinados.

El procesamiento de un terrorista tambi・ plantea la dificultad pr・tica de recopilar pruebas suficientes que sean aceptables legalmente para condenarlo. Por lo menos en los tribunales de Estados Unidos, eso representa una norma m・ alta que simplemente obtener suficiente informaci・ para tener la seguridad desde un punto de vista de inteligencia o de pol・ica de que alguien es terrorista. Es particularmente dif・il obtener pruebas directas de las decisiones u ・denes impartidas por los l・eres terroristas. La planificaci・ y toma de decisiones f・icamente dispersas de los grupos terroristas significa que muchas de las acciones que conducen a un ataque terrorista fueron realizadas fuera del pa・ donde ocurre el ataque y fuera de la jurisdicci・ de los investigadores principales.

La necesidad de la cooperaci・ internacional para aplicar la ley penal a los terroristas es obvia. Involucra no s・o la adquisici・ de pruebas para usar en las cortes sino tambi・ la extradici・ o rendici・ de los fugitivos para que sean sometidos a juicio en el pa・ donde se los acusa.

CONTROLES FINANCIEROS

La importancia de los esfuerzos para interceptar el dinero de los terroristas ha sido destacada por el financiamiento que evidentemente hizo posible a los perpetradores de los ataques de septiembre entrenarse y viajar mientras se preparaban para su operaci・. Estados Unidos usa dos tipos de controles financieros para combatir el terrorismo: el congelamiento de bienes pertenecientes a terroristas individuales, grupos terroristas y estados que los auspician, y la prohibici・ de apoyo material a los terroristas. El dinero es tambi・ el tema del tratado multilateral m・ reciente sobre terrorismo: la Convenci・ para Suprimir el Financiamiento del Terrorismo, que fue abierto a la firma de los gobiernos en enero del 2000.

La interrupci・ del financiamiento de los terroristas enfrenta dos desaf・s principales. Uno de ellos es que -- a pesar de la importancia del respaldo financiero a los secuestradores de septiembre -- la mayor parte del terrorismo no requiere financiamiento en gran escala. Hay menos dinero involucrado que en el tr・ico ilegal de narc・icos, el tr・ico de armas y algunas otras actividades criminales transnacionales. El otro desaf・ es que el flujo de dinero de los terroristas es extremadamente dif・il de rastrear. La regla es el uso de cuentas con nombres falsos, de intermediarios financieros y mezcla de fondos con fines leg・imos e ileg・imos. Grandes cantidades de dinero se transfieren mediante arreglos informales fuera del sistema bancario formal.

A pesar de estos desaf・s, se puede hacer m・ para impedir las operaciones financieras de los terroristas. La Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento de Hacienda provee el enfoque y direcci・ de las acciones de Estados Unidos en este tema, pero la mayor parte de la actividad financiera, incluso de grupos que han seleccionado a Estados Unidos para sus ataques, tiene lugar fuera de la jurisdicci・ estadounidense. La creaci・ de oficinas similares a la OFAC por otros gobiernos y la estrecha colaboraci・ entre esas oficinas puede hacer mella adicional en la actividad financiera de los terroristas.

FUERZA MILITAR

Las municiones modernas con sistemas de gu・ de precisi・ han hecho de la fuerza armada un herramienta antiterrorista menos tosca y m・ ・il, pero que todav・ es apropiadamente rara. Varios pa・es han usado la fuerza militar con diversos grados de ・ito durante las tres ・timas d・adas para rescatar rehenes. M・ recientemente, la herramienta militar se ha usado para tomar represalias contra ataques terroristas. Estados Unidos us・sus fuerzas armadas en represalia a los ataques terroristas de Libia en 1986, Irak en 1993 y Osama ben Laden en 1998.

Un ataque militar es la acci・ antiterrorista m・ contundente posible y por lo tanto la demostraci・ m・ dram・ica de determinaci・ de derrotar a los terroristas. La limitaci・ principal de la fuerza militar es que los elementos terroristas, a diferencia de los elementos militares convencionales, no presentan objetivos grandes y fijos que puedan ser destruidos f・ilmente. Con la amenaza terrorista que ahora proviene mucho m・ de grupos que de estados, hay incluso menos blancos a los cuales atacar, ya sea para da・r la capacidad de los terroristas o para disuadir actos futuros de terrorismo.

Las operaciones militares estadounidenses y brit・icas iniciadas en Afganist・ en octubre van m・ all・de cualquier uso antiterrorista previo de la fuerza militar por cuanto constituyen no solamente una represalia sino una campa・ para barrer la fuente y refugio principal de una organizaci・ terrorista. Por su objetivo y escala, tienen el potencial de tener un efecto m・ grande sobre el terrorismo que cualquier uso previo de la fuerza armada. El ・ito en Afganist・ depender・de cap・ulos tanto pol・icos como militares de la historia de ese pa・ que todav・ est・ por escribirse. Sin embargo, incluso con un ・ito en Afganist・, las operaciones militares all・no tocan directamente las porciones de la organizaci・ al-Qaida que residen en otras partes, y por lo tanto debe ser parte de una campa・ antiterrorista m・ amplia que tenga en cuenta esas porciones.

INTELIGENCIA

La recolecci・ y an・isis de informaci・ de inteligencia es la herramienta antiterrorista menos visible pero de algunas maneras la m・ importante, y con raz・ se la considera como "la primera l・ea de defensa" contra el terrorismo. Pero esta herramienta tambi・ tiene sus limitaciones, la principal de las cuales es que el tipo de informaci・ de inteligencia t・tica, muy espec・ica, requerida para frustrar conspiraciones terroristas, es rara. Esa clase de informaci・ sobre la cual se pueda actuar es dif・il de obtener debido a que requiere la penetraci・ de grupos que son peque・s, sospechosos de los extra・s y muy cuidadosos de su seguridad operativa.

La mayor parte de la informaci・ de inteligencia sobre grupos terroristas es fragmentaria, ambigua y con frecuencia de dudosa credibilidad. Por lo tanto, el an・isis es casi tan dif・il como su obtenci・. La contribuci・ de la informaci・ de inteligencia no es tanto proveer cuadros coherentes de operaciones terroristas inminentes sino un sentido m・ estrat・ico de cu・es son los grupos que presentan las amenazas m・ grandes, qu・・ocas y cu・es regiones presentan los peligros mayores y qu・clase de objetivos y t・ticas se usar・ con m・ probabilidad.

Las limitaciones de la informaci・ de inteligencia antiterrorista significan que la misma no se puede tomar como indicador a prueba de errores de d・de existen o no las amenazas. Pero la gu・ que provee para manejar los riesgos del terrorismo es invalorable, tanto para tomar decisiones sobre seguridad de lugares como para una pol・ica m・ amplia de adjudicaci・ de recursos antiterroristas, as・como para constituir una parte esencial del funcionamiento de todas las otras herramientas antiterroristas.

COMBINACION DE TODAS LAS HERRAMIENTAS

Las herramientas consideradas aqu・deben ser bien coordinadas. Utilizadas con inteligencia, producen un todo que es mayor que la suma de las partes. Si no est・ bien coordinadas, pueden ser contraproducentes. Por ejemplo, la aplicaci・ de las leyes penales puede interferir con la recolecci・ de informaci・ de inteligencia, y la acci・ militar puede trastornar las acciones policiales o de obtenci・ de informaci・ de inteligencia.

Estados Unidos realiza una coordinaci・ cotidiana mediante comisiones a nivel de subgabinete, asignaciones cruzadas de personal y otros mecanismos formales e informales concentrados en el Consejo de Seguridad Nacional y que involucran a los departamentos de Estado, Defensa, Justicia y Hacienda, organismos de inteligencia y otros elementos. Los mejores arreglos para coordinar el antiterrorismo variar・ de un gobierno a otro, pero la coordinaci・ eficaz deber・ reflejar tres principios. Uno de ellos es que se debe involucrar a todos los ministerios u organismos pertinentes, incluso los responsables de asuntos militares, seguridad interna, inteligencia y relaciones exteriores. Segundo, el liderazgo debe provenir del centro, como una oficina a nivel de gabinete o el equivalente al Consejo de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Y tercero, los diversos organismos involucrados deben desarrollar h・itos cotidianos de trabajo conjunto que se conviertan en una segunda naturaleza y den resultado durante una crisis.

Cada herramienta antiterrorista es dif・il de usar. Es a・ m・ dif・il usarlas bien en su conjunto. Pero el uso de todas ellas es crucial en la lucha contra el terrorismo.

Principio de p・ina