La lutte antiterroriste fait flèche de tout bois : elle fait bon usage de la diplomatie, de l'application des lois, des contrôles financiers, de la puissance militaire et de la collecte de renseignements, explique M. Paul Pillar, agent des services de renseignement pour la région Proche-Orient et Asie du Sud au Conseil national du renseignement. « Il n'y a pas un seul instrument de la lutte antiterroriste qui soit facile à manier. Les exploiter judicieusement en synergie se révèle plus difficile encore. Mais le recours à toute leur panoplie revêt une importance fondamentale pour la lutte antiterroriste. »

Chaque outil qui est utilisé dans la lutte contre le terrorisme apporte une contribution positive, mais tous souffrent aussi de sérieuses limitations. Aussi la lutte antiterroriste doit-elle exploiter tous les moyens à sa disposition, car aucun n'est suffisant à lui seul. Le terrorisme comporte de multiples facettes, et il doit en être de même de la campagne engagée contre ce phénomène.

La lutte antiterroriste englobe bien des activités qui dépassent le cadre de ce combat. Même avant que les attentats du 11 septembre n'aient fait du terrorisme le seul sujet de préoccupation des Américains - c'est en tout cas l'impression qu'on a - elle impliquait un bon nombre de ministères et d'organismes publics. La lutte antiterroriste a recours aux démarches diplomatiques pour harmoniser les efforts que déploient les gouvernements étrangers dans ce domaine. Elle mobilise de nombreux organes chargés de l'application des lois, qu'il s'agisse d'effectuer des enquêtes ou d'engager des poursuites judiciaires contre les auteurs d'actes de terrorisme. Elle fait appel à la participation des organes de réglementation financière, qui peuvent prendre des mesures de nature à bloquer l'accès des terroristes à leurs fonds. Comme nous le rappellent les opérations militaires alliées dont l'Afghanistan est la cible depuis le mois d'octobre 2001, elle ne boude pas le recours aux forces armées. La collecte de renseignements par des agences spécialisées constitue une autre composante importante de cette lutte. Et toutes ces fonctions visant à contrecarrer énergiquement les machinations des terroristes viennent s'ajouter à une quantité de mesures défensives, prises tant par le secteur privé que public.

La diplomatie

La diplomatie s'avère essentielle à la lutte contre le terrorisme international moderne, lequel transcende les frontières à bien des égards. Les groupes terroristes sont de plus en plus enclins à tendre leurs filets dans le monde entier. Pour combattre Al-Qaïda, le réseau terroriste d'Oussama ben Laden, et d'autres de son acabit, de nombreux États doivent serrer les rangs car les terroristes opèrent dans un grand nombre de pays. Habilement menée, la diplomatie est le ciment qui unit ces efforts en un tout cohérent ; sans elle, ils formeraient des éléments disjoints. La formation d'une coalition antiterroriste, dans la foulée des attaques du 11 septembre, n'est que la manifestation la plus récente et la plus évidente du fait que les États-Unis ont besoin de l'aide de partenaires étrangers pour contrer la menace terroriste, même quand ce sont eux spécifiquement qu'elle vise.

Sur le terrain de la lutte antiterroriste, la diplomatie ne relève pas simplement de diplomates de carrière qui travaillent à l'étranger. Les fonctionnaires qui remplissent d'autres fonctions spécialisées et liées à la lutte contre le terrorisme doivent coopérer dans une grande mesure avec leurs homologues étrangers. Ainsi les organismes de réglementation chargés de la sécurité de l'aviation civile et d'autres modes de transport sont-ils nécessairement amenés à user de diplomatie lorsqu'il leur faut coordonner leur action avec celle d'autres pays, par exemple quand les systèmes de sécurité s'entrecroisent. Il en va de même pour les douaniers et les agents de l'immigration.

Cette coopération spécialisée s'effectue principalement à l'échelle bilatérale, mais la diplomatie multilatérale apporte aussi sa pierre à l'édifice. Celle-ci peut en effet largement sanctionner l'adoption de mesures dont la légitimité serait moindre si elles étaient le fait d'un seul État. Par exemple, le Conseil de sécurité de l'ONU a agi en ce sens lorsqu'il a adopté des résolutions (à commencer par la résolution 1267, en 1999) relatives à l'appui des talibans au terrorisme en Afghanistan. De surcroît, la diplomatie multilatérale (notamment à travers les résolutions de l'Assemblée générale de l'ONU et d'une dizaine de conventions internationales sur le terrorisme) consolide les acquis de la communauté internationale dans ce domaine. Certaines conventions, telles celles qui ont trait au détournement d'avions, forment la trame de la coopération entre les États pour les questions faisant intervenir plusieurs juridictions nationales.

Les limites de la diplomatie en tant qu'instrument de la lutte antiterroriste coulent de source. Ce n'est pas la conclusion d'un traité ni l'adoption d'une résolution de l'ONU qui va amener les terroristes à de meilleurs sentiments. Pour autant, la diplomatie renforce tous les autres outils, qu'elle rehausse la force morale dont ils se réclament ou qu'elle serve de cadre juridique international à leur emploi.

Le droit pénal

L'un des instruments de la lutte antiterroriste parmi les plus fréquemment utilisés concerne les poursuites judiciaires au pénal dont les terroristes font l'objet. C'est un point sur lequel les États-Unis insistent particulièrement, leur politique étant depuis longtemps de contraindre les terroristes à répondre de leurs crimes devant la justice. De même, les tribunaux étrangers jouent un rôle important en la matière. C'est un tribunal écossais, siégeant aux Pays-Bas, qui a jugé les deux personnes soupçonnées d'avoir placé une bombe dans l'avion du vol 103 de la Pan Am, en 1988.

Le recours à la justice pénale peut freiner le terrorisme de plusieurs façons. Il va de soi qu'un terroriste condamné à la prison à perpétuité (ou exécuté) ne va pas commettre d'autres attentats. La perspective de se faire prendre et punir risque aussi d'avoir un effet dissuasif. Même s'ils ne sont pas prêts à se laisser dissuader, les terroristes qui se savent recherchés sont moins libres de leurs mouvements. La médiatisation des procès au pénal, aux accents dramatiques incontestables, peut également contribuer à conforter l'attachement du public à la lutte antiterroriste, à démontrer la volonté de pourchasser les terroristes et à encourager d'autres États à faire de même.

Le talon d'Achille du recours à la justice pénale, c'est que la perspective de se faire prendre et châtier n'exerce aucun effet dissuasif sur certains terroristes. C'est une considération manifestement sans intérêt pour ceux qui sont prêts à se suicider en faisant exploser une bombe, et peut-être aussi pour d'autres qui ne sont que des pions sur l'échiquier, mais qui se révèlent tout aussi déterminés et désespérés. Les cerveaux des opérations - qui ne s'attardent généralement pas sur les lieux du crime et qui sont plus difficiles à capturer - ne se soucient guère du sort de leurs subalternes.

Intenter un procès à un terroriste présente une difficulté concrète : celle de réunir suffisamment de pièces à conviction qui soient juridiquement admissibles. Aux États-Unis au moins, et contrairement à ce qu'on observe dans les milieux du renseignement ou de la politique générale, les tribunaux ne vont pas se contenter d'informations qui portent à croire que telle ou telle personne est un terroriste. Il est particulièrement difficile de produire des éléments matériels directs de nature à prouver que telle décision ou tel ordre a été donné par des chefs de file du terrorisme. La dispersion du processus de planification et de prise de décisions des groupes terroristes internationaux fait qu'un grand nombre de démarches destinées à aboutir à un attentat ont lieu à l'extérieur du pays visé, et donc en dehors de la juridiction des principaux enquêteurs.

La nécessité de la coopération internationale en matière d'application du droit pénal saute aux yeux. Elle recouvre non seulement l'acquisition d'éléments de preuves à introduire au tribunal, mais aussi l'extradition ou la remise de fugitifs appelés à être jugés dans le pays qui les accuse.

Les contrôles financiers

Le fait que les auteurs des attentats perpétrés en septembre aient eu suffisamment d'argent pour s'entraîner et se déplacer montre combien il est important de couper les fonds aux terroristes. À cet égard, les États-Unis font appel à deux types d'outils financiers, à savoir le gel des avoirs qui appartiennent à des terroristes à titre individuel, à des groupes terroristes et aux États qui parrainent le terrorisme d'une part, ainsi que l'interdiction d'un appui matériel aux terroristes d'autre part. La question des fonds est d'ailleurs le thème du traité multilatéral le plus récent qui a été conclu sur le terrorisme : la Convention internationale sur la répression du financement du terrorisme, ouverte à la signature des États en janvier 2000.

On se heurte à deux grosses difficultés lorsqu'on cherche à priver les terroristes de leurs fonds. La première, c'est que (sans disconvenir du rôle important de l'appui financier dont ont bénéficié les auteurs des attentats du mois de septembre) la plupart des actes de terrorisme ne nécessitent pas de grosses sommes. Le trafic des stupéfiants ou des armes, et d'autres activités criminelles transnationales encore, brassent davantage d'argent. La deuxième difficulté, c'est qu'il n'est pas aisé de suivre la trace des mouvements de capitaux associés au terrorisme. L'usage de fausses identités lors de l'ouverture de comptes, le recours à des intermédiaires financiers et le mélange de fonds à des fins légitimes aussi bien qu'illicites sont monnaie courante. En outre, de grosses sommes changent de mains dans le cadre d'arrangements officieux qui sont conclus en marge de tout système bancaire structuré.

Indépendamment de ces écueils, on pourrait entraver davantage les opérations financières des terroristes. Le bureau de surveillance des avoirs étrangers (OFAC), organe dépendant du ministère des finances, guide l'action des États-Unis dans ce domaine, mais la plupart des activités financières, même celles des groupes qui visent notre pays, se déroulent hors de la juridiction des États-Unis. La création, par les gouvernements étrangers, de bureaux comparables à l'OFAC, conjuguée à l'étroite coopération de ces organismes, contribuerait à entraver un peu plus les activités financières des terroristes.

La puissance militaire

Des armes modernes et guidées avec précision confèrent à la puissance militaire un caractère moins grossier et plus utile en tant qu'instrument de la lutte antiterroriste, mais c'est une carte que l'on joue encore rarement, comme il se doit. Plusieurs pays ont eu recours aux forces armées avec plus ou moins de succès au cours des trente dernières années pour tenter de libérer des otages. Dans un passé relativement récemment, on a fait appel à la puissance militaire à titre de représailles contre des attaques terroristes. C'est ainsi que les États-Unis ont riposté contre des attentats perpétrés par la Libye en 1986, par l'Irak en 1993 et par Oussama ben Laden en 1998.

Il n'y a pas de mesure antiterroriste plus énergique que la frappe militaire ; à ce titre, c'est aussi la manifestation la plus spectaculaire de la détermination d'un pays à vaincre les terroristes. La plus grande limite de la puissance militaire, c'est que les avoirs des terroristes, contrairement aux avoirs militaires classiques, ne se présentent pas sous forme de cibles imposantes, fixes et faciles à détruire. Maintenant que la menace terroriste provient davantage de groupes que d'États, le nombre de cibles se trouve encore réduit, qu'il s'agisse d'endommager les capacités des terroristes ou de les dissuader de perpétrer des attentats.

Les opérations militaires que mènent les États-Unis et la Grande-Bretagne en Afghanistan depuis le mois d'octobre dépassent le cadre des interventions antiterroristes précédentes dans la mesure où, loin de constituer de simples représailles, elles attestent la volonté d'éradiquer la principale source d'un réseau terroriste et son lieu de refuge. De par leur objectif et leur ampleur, elles sont susceptibles d'exercer un effet beaucoup plus grand sur le terrorisme que toutes les autres opérations jamais entreprises. Le dénouement de la situation en Afghanistan sera déterminé par les événements politiques et militaires qui surviendront dans ce pays. Même dans l'hypothèse d'une issue heureuse, les opérations militaires en Afghanistan n'affecteront pas directement les composantes du réseau Al-Qaïda qui résident ailleurs ; l'intervention des forces armées doit donc s'insérer dans un ensemble de mesures de lutte contre le terrorisme qui tiennent compte de ce facteur.

Le renseignement

La collecte et l'analyse de renseignements constituent l'instrument le moins visible, mais à certains égards le plus important, de la lutte antiterroriste ; on a raison d'y voir « la première ligne de défense » contre le terrorisme. Mais cet outil comporte lui aussi des limites, à commencer par le fait qu'on a rarement l'occasion de mettre la main sur le genre de renseignements spécifiques et tactiques qui permettent de déjouer des complots terroristes. De fait, ce genre de renseignements est difficile à recueillir parce qu'il faut pénétrer des groupes composés de peu de membres, qui se méfient de toute personne étrangère et qui sont très soucieux de la sécurité de leurs opérations.

La plupart du temps, les renseignements obtenus sur les groupes terroristes se révèlent fragmentaires, ambigus et d'une crédibilité souvent douteuse. Dès lors, il est presque aussi difficile de les analyser que de les collecter. En conséquence, l'intérêt du renseignement n'est pas tant de fournir une image cohérente des opérations terroristes imminentes que de suggérer une perspective davantage stratégique afin de mieux comprendre quels groupes posent les plus graves menaces, quels moments et quelles régions présentent les plus grands dangers, quelles sortes de cibles peuvent être visées, et quelles tactiques sont plus susceptibles d'être employées.

Au vu de ces contraintes, le renseignement ne doit pas être considéré comme une méthode infaillible de détermination des menaces. Pour autant, il est d'un secours précieux quand on doit gérer les risques du terrorisme, qu'il s'agisse de prendre des décisions sur la sécurité des sites ou de fixer les paramètres de l'allocation des ressources à la lutte antiterroriste, sans compter qu'il est indispensable au bon fonctionnement de tous les autres instruments (antiterroristes).

Créer une synergie

Il convient de bien coordonner l'usage des outils discutés dans le présent article. Maniés ensemble avec discernement, ils peuvent produire un résultat supérieur à la somme de leurs éléments individuels. Mal coordonnés, ils risquent de se gêner mutuellement. Par exemple, l'application du droit pénal peut entraver la collecte de renseignements, et certaines interventions militaires peuvent en gêner d'autres.

Les États-Unis assurent la coordination au quotidien en mettant en place des comités au niveau sous-ministériel, en procédant à des permutations de fonctionnaires et en faisant jouer divers autres mécanismes, officiels et officieux, qui dépendent du Conseil national de sécurité et incluent notamment le département d'État, les ministères de la défense, de la justice et des finances, et les organes chargés du renseignement. Chaque gouvernement aura sa façon propre de coordonner au mieux la lutte antiterroriste, mais en tout état de cause la coordination doit refléter trois principes. Premièrement, tous les ministères ou organismes pertinents - y compris ceux qui sont responsables des affaires militaires, de la sécurité interne, du renseignement et des affaires étrangères - doivent participer. Deuxièmement, c'est un organe central (un bureau ministériel ou l'équivalent du Conseil national de sécurité des États-Unis) qui doit donner le ton. Et troisièmement, les divers bureaux concernés doivent prendre l'habitude de coopérer jusqu'à ce que cela devienne une seconde nature, ce qui se révélera payant en temps de crise.

Il n'y a pas un seul instrument de la lutte antiterroriste qui soit facile à manier. Les exploiter judicieusement en synergie se révèle plus difficile encore. Mais le recours à toute leur panoplie revêt une importance fondamentale pour la lutte antiterroriste.

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