El debate en torno a la ampliaci・ de la OTAN "puede ser uno de los elementos claves de la conformaci・ de la pol・ica exterior de Estados Unidos durante muchos de los a・s por venir", dice Sloan. En el siguiente art・ulo describe un posible escenario del proceso de ratificaci・ de la ampliaci・ de la OTAN en el Congreso de Estados Unidos. Sloan es el especialista principal en pol・ica de seguridad internacional en el Servicio Congresional de Investigaci・ de la Biblioteca del Congreso. Actualmente trabaja como relator de un proyecto especial de la Asamblea del Atl・tico Norte sobre "La OTAN en el Siglo XXI".

El debate congresional en torno a la ampliaci・ de la OTAN ha comenzado. Se abri?formalmente cuando la Comisi・ de Relaciones Exteriores del Senado realiz?el 7 de octubre su audiencia inicial con la secretaria de Estado Madeleine Albright. Pero la consideraci・ congresional de la ampliaci・ ha venido ocurriendo en realidad desde hace varios a・s.

El Congreso ya ha aprobado varias piezas legislativas en apoyo del proceso de ampliaci・. La m・ reciente es la Ley de Seguridad Europea de 1997, que respalda la ampliaci・ y propone un proceso de ampliaci・ continuo. La legislaci・ de los a・s anteriores, aprobada por mayor・ simple en la C・ara de Representantes y el Senado, ha respaldado tambi・ la ampliaci・ de la OTAN y ha autorizado fondos para facilitar la participaci・ de candidatos potenciales en el programa de Asociaci・ para la Paz (APP) de la OTAN. Ahora, sin embargo, la cuesti・ se reduce a si los dos tercios de votos del Senado que requiere la Constituci・ dar・ su "consejo y consentimiento" a la enmienda al Tratado del Atl・tico Norte para aceptar a la Rep・lica Checa, Hungr・ y Polonia en la alianza transatl・tica.

La Funci・ Especial del Senado

Tanto la C・ara de Representantes como el Senado desempe・n funciones importantes en este proceso de toma de decisiones. De acuerdo con la Constituci・ d Estados Unidos, los proyectos que impliquen gastos deben originarse en la C・ara de Representantes. Por lo tanto, la C・ara debe aprobar cualquier asignaci・ estadounidense que se requiera para respaldar la decisi・ de ampliaci・.

Pero el Senado desempe・ la funci・ decisiva al comienzo del proceso. Para que el proceso de ratificaci・ concluya con ・ito, dos tercios de los miembros del Senado "presentes y votantes" deben votar afirmativamente cuando la propuesta de ampliar la OTAN se considere en el pleno del Senado.

El Tratado del Atl・tico Norte, conocido tambi・ como el "Tratado de Washington", ha sido siempre de inter・ particular para el Senado. Cuando en 1949 se cerr?la negociaci・ transatl・tica, el Senado se asegur?de que ser・ un socio pleno del lado estadounidense de la transacci・. El informe de la Comisi・ de Relaciones Exteriores del Senado sobre el tratado insist・ en que, en caso de que se invitara a nuevos miembros a adherirse al pacto, el Senado considerar・ "una obligaci・ de la oficina presidencial" procurar el consejo y consentimiento del Senado para cada adhesi・. Los presidentes estadounidenses han respetado esta pr・tica desde entonces.

Antes de que la enmienda propuesta al tratado llegue al debate en el pleno, debe salvar otros obst・ulos. Puede que sea demasiado temprano para predecir con confianza y exactitud c・o la ratificaci・ de la ampliaci・ de la OTAN seguir?adelante, pero lo que sigue es un posible escenario.

El Proceso

En diciembre de 1997, los aliados de la OTAN deben aprobar el resultado de las actuales negociaciones de adhesi・ con los tres pa・es candidatos. Los resultados de estas negociaciones tendr・ la forma de tres proyectos de protocolos del Tratado del Atl・tico Norte, o de un solo protocolo, si se decide unir la adhesi・ de los tres en un paquete legal. (Cuando Grecia y Turqu・ se adhirieron a la OTAN en 1952, hubo un protocolo de adhesi・, no dos). En enero de 1998, el presidente Clinton probablemente someter?al Senado el o los protocolos.

El o los protocolos ser・ referidos entonces a la Comisi・ de Relaciones Exteriores del Senado, la cual tiene la responsabilidad de considerar la propuesta e informar sobre la misma al Senado en pleno. Una mayor・ de miembros de esta comisi・ debe votar a favor de informar sobre este o estos protocolos mediante una "resoluci・ de ratificaci・". La Comisi・ de Relaciones Exteriores celebrar? audiencias sobre la materia y considerar?posibles condiciones y reservas a ser agregadas a la resoluci・. Adem・, otras comisiones del Senado pueden efectuar audiencias y emitir informes. La Comisi・ de Servicios Armados, presidida por el senador Strom Thurmond (republicano de Carolina del Sur), desempe・r? probablemente una parte importante en ayudar a darle forma al debate en el Senado. Pero es la Comisi・ de Relaciones Exteriores la que env・ al pleno la enmienda al tratado.

De hecho, la consideraci・ de la ampliaci・ por parte del Senado estar?bien avanzada para el momento en que el presidente env・ al Congreso el o los protocolos. Ya en marzo de 1997, el l・er de la mayor・ en el Senado, Trent Lott (republicano de Mississippi) nombr?un "Grupo Observador del Senado sobre la OTAN" para observar el proceso de ampliaci・. El grupo incluye a 20 miembros y 8 miembros adicionales ex officio del liderato de ambos partidos. Lo preside el senador William V. Roth, Jr. (republicano de Delaware) y lo copreside el senador Joseph R. Biden, Jr. (dem・rata de Delaware). Desde su formaci・, este grupo ha celebrado numerosas reuniones extraoficiales con funcionarios de la administraci・, l・eres militares y civiles de la OTAN y funcionarios que representan a los estados candidatos. Tales reuniones le han servido al Senado de canal de informaci・ acerca del proceso de ampliaci・ y de foro del debate y la discusi・ informales en torno a las cuestiones relacionadas con la ampliaci・.

Este proceso integral de examen se vuelve ahora m・ formal con las audiencias p・licas sobre la ampliaci・ que ofrece la Comisi・ de Relaciones Exteriores, y que continuar・ en noviembre. Estas audiencias se concentrar・ en las principales cuestiones que tienen relaci・ con la ampliaci・, incluso la justificaci・ racional de la ampliaci・, las cuestiones de costo y participaci・ en el presupuesto y las implicaciones que tiene para las relaciones con Rusia. El senador Jesse Helms (republicano de Carolina del Norte), preside la comisi・ y determinar?c・o ese organismo maneja la resoluci・. El senador Gordon Smith (republicano de Oregon), que preside la Subcomisi・ de Asuntos Europeos, y el senador Biden, el miembro dem・rata de m・ alto rango tanto en la comisi・ como en la subcomisi・, desempe・r・ otros papeles claves. El senador Richard G. Lugar (republicano de Indiana) y otros miembros de la comisi・ desempe・r・ probablemente papeles claves en el debate.

En enero de 1998 comenzar?la discusi・ en la Comisi・ de Relaciones del Senado que se concentrar?en qu?condiciones o reservas desean agregar los senadores a la resoluci・ de ratificaci・. Asumiendo que la comisi・ llegue a un acuerdo sobre una resoluci・ en favor de la ratificaci・, enviar?esa resoluci・ al pleno del Senado. Durante el debate en el pleno, los senadores pueden presentar condiciones o reservas adicionales, cada una de las cuales requerir?mayor・ simple de votos para ser incluida. Luego, despu・ de lo que ser?probablemente un debate extenso, dos tercios de los senadores presentes y votantes (67 si todos los 100 senadores est・ presentes) habr・ de votar afirmativamente para enviarle el o los protocolos al presidente, quien completa el proceso de ratificaci・ de parte de Estados Unidos.

El senador Lott ha dicho que le gustar・ que el Senado completara su labor para abril de 1998, un a・ antes de la meta fijada por la administraci・ Clinton para celebrar una reuni・ cumbre de la OTAN en Washington con el fin de darle la bienvenida a los tres nuevos miembros en ocasi・ del 50mo. aniversario de la fundaci・ de la OTAN.

Las Cuestiones en Debate

El debate en el Senado y, dicho con m・ amplitud, en el Congreso de Estados Unidos, se ocupar?de mucho m・ que la cuesti・ de qui・ deber・ unirse a la OTAN. La consideraci・ del protcolo o los protocolos por parte del Senado se convertir?probablemente en un debate acerca de las funciones respectivas de Estados Unidos y sus aliados europeos en el mundo posterior a la Guerra Fr・. No es probable que esto sea un debate partidista. En ambos partidos pol・icos hay patrocinadores y esc・ticos.

Las discusiones en las comisiones y en el pleno del Senado examinar・ a fondo el prop・ito de la OTAN y el equilibrio apropiado de obligaciones y responsabilidades dentro de la alianza. El que se logren o no los dos tercios de votos en favor de la ampliaci・ puede depender tanto de la percepci・ acerca del estado de la cooperaci・ transatl・tica como de las calificaciones de los ansiosos estados candidatos.

La mayor parte de los que observan desde el interior del Congreso creen que la cuesti・ m・ dif・il de la lucha en torno a la ampliaci・ de la OTAN ser?una que es vieja y familiar: el reparto de obligaciones. El fin de la Guerra Fr・ introdujo un respiro temporario en el debate end・ico en el Congreso que gira en torno al reparto de obligaciones. Desde la ca・a del Muro de Berl・, la cuesti・, simplemente, no ha atra・o tanto la misma atenci・ que despertaba durante la Guerra Fr・. Ahora, sin embargo, la convergencia de la ampliaci・ y los gastos relacionados con Bosnia podr・ volver a plantear la cuesti・ con vigor renovado.

El senador Roth, firme partidario de la ampliaci・ que se desempe・ actualmente como presidente de la Asamblea del Atl・tico Norte, el cuerpo parlamentario de la OTAN, ha advertido: "El punto de c・o se repartir・ los costos de la expansi・ de la OTAN ser?de importancia cr・ica en los debates sobre la ratificaci・, particularmente en el Senado de Estados Unidos". El senador Biden, tambi・ partidario tanto de la OTAN como de la ampliaci・, ha advertido que "para que la OTAN siga siendo una organizaci・ plena de vitalidad... los miembros no estadounidenses deben asumir su parte equitativa de los costos directos de la ampliaci・". Y, seg・ el senador Biden, deben tambi・ desarrollar sus propias capacidades de proyecci・ de fuerza.

El tema del reparto de obligaciones es probable que se concentre en varios aspectos: los costos directos de la ampliaci・ de la OTAN, las mejoras en las fuerzas que se requieren para la adaptaci・ a nuevas misiones, y los arreglos para la continua aplicaci・ de los Acuerdos de Paz de Dayton para Bosnia. Adem・, muchos miembros del Congreso creen que la responsabilidad principal de traer las nuevas democracias a la congregaci・ occidental le corresponde a la Uni・ Europea. Les gustar・ ver un proceso de ampliaci・ de la UE que parezca tener probabilidades de llevar al seno de la UE, tan pronto como fuera posible, estados calificados de Europa Oriental y Central.

Costos de la Ampliaci・

En relaci・ con los costos directos de la ampliaci・ de la OTAN, la administraci・ Clinton, en su informe al Congreso de febrero de 1996 estimaba el costo total de un grupo inicial "peque・" (similar al aprobado en Madrid) en 27.000 a 35.000 millones de d・ares entre 1997 y 2009. De ese total, un estimado de 9.000 a 12.000 millones de d・ares se conoce como "costos de la ampliaci・" directos: aquellas mejoras en las instalaciones de comando, control y comunicaciones para vincular los nuevos aliados con los miembros actuales. Tales costos se repartir・n de acuerdo con las f・mulas tradicionales de reparto de costos de la OTAN, de acuerdo con las cuales, por ejemplo, la parte de Estados Unidos ser・ de 150 a 200 millones de d・ares por a・. Los miembros del Congreso esperar・ que los aliados en la OTAN asuman sin quejarse su "parte equitativa" de tales gastos, relativamente modestos. La OTAN acordar? sin duda, una f・mula de reparto de gastos, pero la mayor・ de los aliados europeos creen que Estados Unidos ha sobreestimado los costos necesarios. El estimado de costos oficial de la OTAN estar?probablemente por debajo de las cifras estadounidenses.

El estudio estim?para los nuevos miembros otros 10.000 a 13.000 millones de d・ares en costos para reestructurar sus propias fuerzas con el fin de hacer que puedan operar mejor con las fuerzas de la OTAN tanto en la defensa colectiva como en las operaciones de mantenimiento de la paz. Muchos analistas y los propios solicitantes consideran esta porci・ de los costos como desembolsos en los que los nuevos miembros incurrir・n de todas formas para modernizar sus capacidades militares a lo largo de la d・ada siguiente.

Costo de las Mejoras en Proyecci・ de Fuerza

La cuesti・ m・ dif・il y controversial que plantean los estimados de costos de la administraci・ Clinton, y en la que los senadores, muy probablemente, se concentrar・, es el costo de mejorar las capacidades militares de los aliados actuales. Estos costos, estimados en el estudio estadounidense en 8.000 a 10.000 millones de d・ares, no son un producto nuevo de la decisi・ de ampliaci・. M・ bien, se los considera un resultado de los requisitos del Nuevo Concepto Estrat・ico que impone a todos los aliados reestructurar sus fuerzas para hacerlas m・ capaces de proyectarse m・ all?de las fronteras nacionales. Estados Unidos ha considerado las mejoras no s・o esenciales para apoyar las nuevas misiones de la OTAN, sino tambi・ para cumplir con los compromisos de defensa colectiva con los nuevos aliados. Muchos aliados act・n ya en este sentido. Pero no es probable que ninguno de ellos cuente con dinero "nuevo" para desarrollar capacidades de proyecci・ de fuerza. Tratan de satisfacer los objetivos del Concepto Estrat・ico, mediante el desarrollo de mayor eficiencia y la reasignaci・ de prioridades en los gastos actuales.

Como m・imo, es probable que la resoluci・ de ratificaci・ del Senado incluya algunas cl・sulas que reclamen esfuerzos por parte de los aliados tanto para suscribir los costos directos de la ampliaci・ como para desarrollar capacidades de proyecci・ de fuerza m・ grandes.

Bosnia

Una de las cuestiones m・ dif・iles ser?la desafortunada convergencia del debate sobre la ratificaci・ en el Senado estadounidense con el fin del mandato de la Fuerza de Estabilizaci・ (SFOR) en Bosnia. La pol・ica de la administraci・ Clinton ha sido la de que las fuerzas estadounidenses salgan de Bosnia al finalizar el mandato de la SFOR en junio de 1998, y los principales aliados europeos dicen que, si Estados Unidos sale, ellos saldr・ tambi・. A muchos miembros del Congreso les gustar・ tomarle la palabra a la administraci・, en tanto que el presidente Clinton parece ahora dejar abierta la posibilidad de que algunas fuerzas estadounidenses permanezcan en Bosnia despu・ de junio de 1998. De hecho, si se decide que la OTAN deber・ continuar administrando la operaci・ posterior a la SFOR, la coherencia t・nica de esa operaci・ requerir・ que algunas fuerzas estadounidenses siguieran en Bosnia, y no simplemente desde una posici・ distante.

Muchos miembros del Congreso que creen que se requerir?alguna presencia militar externa en Bosnia luego de junio de 1998, piensan que los aliados europeos deber・n demostrar que est・ dispuestos a asumir m・ responsabilidad de la seguridad en Europa, y son capaces de hacerlo, haci・dose cargo de las operaciones militares posteriores a la SFOR. Sin embargo, la mayor・ de los gobiernos europeos creen que cualquier actividad posterior a la SFOR deber・ seguir siendo una operaci・ de la OTAN, y se muestran renuentes a permanecer en Bosnia sin que haya un compromiso estadounidense claro y presente. Dado el incierto futuro de Bosnia, los europeos temen que podr・n ser culpados del fracaso de la puesta en vigor de los acuerdos de Dayton y, tal vez, encarar la cr・ica de los estadounidenses que observan desde fuera del campo de juego, por los resultados de la operaci・.

En estas circunstancias, podr・ desarrollarse, en el mismo momento en que el Senado considera la cuesti・ de la ampliaci・ de la OTAN, un debate transatl・tico acerca de qui・ asumir?las cargas futuras de la ejecuci・ de los acuerdos de paz en Bosnia.

OTAN-Rusia

Adem・, es probable que se debatan las relaciones de Rusia con la OTAN. A algunos senadores les preocupa que la ampliaci・ de la OTAN pueda fortalecer la posici・ de los comunistas y nacionalistas en Rusia y echar atr・ el proceso de reforma en ese pa・. A otros les inquieta que, para mitigar la oposici・ rusa a la ampliaci・, los pa・es de la OTAN puedan darle a Rusia demasiada influencia en las futuras decisiones de la OTAN. A la administraci・ Clinton se le pedir?que demuestre que las pol・icas de Estados Unidos y la OTAN determinan un equilibrio efectivo entre ambos extremos.

Calificaciones de los Candidatos

Los senadores quieren, evidentemente, que se les asegure que los tres candidatos hacen todo lo que pueden para fortalecer sus democracias y hacer contribuciones serias a las misiones de la OTAN. Se observar・ las deficiencias en estos aspectos, pero es probable que haya una buena reserva de buena voluntad en relaci・ con los esfuerzos que estos tres pa・es han hecho ya para reformar sus sistemas pol・icos y darle nueva orientaci・ a sus esfuerzos de defensa. Puede parecer ir・ico, pero el debate en torno a las credenciales de los solicitantes puede ser menos importante que las preguntas m・ amplias acerca de la calidad de la alianza y las funciones relativas estadounidense y europea dentro de ella.

Cuestiones Estrat・icas

Todas estas cuestiones se debatir・ dentro del contexto de temas m・ amplios. La ampliaci・ de la OTAN, ・umentar?o disminuir?la probabilidad de que Estados Unidos se vea involucrado en un futuro conflicto europeo? ・u・es son los nuevos prop・itos de la OTAN, ahora que ha desaparecido la amenaza sovi・ica? ・u?mensaje le enviar・ a Europa y al resto del mundo, acerca de la funci・ que Estados Unidos se propone desempe・r en el mundo posterior a la Guerra Fr・, el rechazo o la aceptaci・ de la ampliaci・ de la OTAN por parte del Senado? En la misma medida en que el Tratado de Washington de 1949 ayud?a estructurar las funciones y compromisos de Estados Unidos durante las cinco d・adas siguientes, este debate puede ser uno de los elementos claves en la conformaci・ de la pol・ica exterior estadounidense durante muchos de los a・s por venir.