O debate sobre a expans¡¦ da OTAN "pode ser um dos principais elementos que nortear¡¦ a pol¡¦ica externa dos Estados Unidos por muitos anos daqui em diante" diz Sloan. No artigo que se segue, ele descreve um poss¡¦el cen¡¦io para o processo de ratificação da expans¡¦ da OTAN no Congresso dos Estados Unidos. Sloan ?o especialista s¡¦ior em pol¡¦ica internacional de seguran¡¦ no Servi¡¦ de Pesquisa do Congresso, da Biblioteca do Congresso. Atualmente ele exerce as funções de assessor do Grupo de Observadores da OTAN no Congresso, e de relator para um projeto especial na Assembl¡¦a do Atl¡¦tico Norte sobre "A OTAN no s¡¦ulo XXI".

O debate, no Congresso, sobre a expans¡¦ da OTAN come¡¦u. Formalmente, o seu in¡¦io ocorreu quando o Comit?de Relações Exteriores do Senado realizou a sua primeira audi¡¦cia com a secret¡¦ia de Estado Madeleine Albright no dia 7 de outubro. Mas, na verdade, o Congresso j?vem considerando a possibilidade da expans¡¦ da OTAN h?v¡¦ios anos.

O Congresso j?aprovou v¡¦ias leis que ap¡¦am o processo de expans¡¦. A mais recente ?o Ato de Seguran¡¦ Europ¡¦a de 1997 (European Security Act of 1997), que aprova a expans¡¦ e prev?um processo cont¡¦uo de expans¡¦. As leis nos anos anteriores, aprovadas por maiorias simples na C¡¦ara e no Senado, tamb¡¦ t¡¦ apoiado a expans¡¦ da OTAN e autorizado fundos para facilitar a participação de candidatos em potencial no programa Parceria Para a Paz (PFP), da OTAN. Agora, no entanto, a quest¡¦ ?se os dois ter¡¦s do Senado -- exigidos pela constituição -- dar¡¦ o seu "aconselhamento e permiss¡¦" para que seja feita uma emenda ao Tratado do Atl¡¦tico Norte, de modo a aceitar a Rep¡¦lica Tcheca, a Hungria e a Pol¡¦ia na alian¡¦ transatl¡¦tica.

A Função especial do Senado

A C¡¦ara e o Senado est¡¦ desempenhando pap¡¦s importantes neste processo decis¡¦io. De acordo com a Constituição dos Estados Unidos, as leis que implicam despesa devem se originar na C¡¦ara dos Deputados, e portanto a C¡¦ara deve aprovar a concess¡¦ de quaisquer verbas dos Estados Unidos que sejam necess¡¦ias para apoiar a decis¡¦ de expans¡¦.

Mas o Senado tem uma função cr¡¦ica no in¡¦io do processo. Para que o processo de ratificação seja conclu¡¦o com sucesso, dois ter¡¦s dos membros do Senado "presentes e votantes" devem votar "sim" quando a proposta para ampliar a OTAN for apresentada para consideração no plen¡¦io.

O Tratado do Atl¡¦tico Norte, tamb¡¦ conhecido como o "Tratado de Washington", tem sido alvo de grande interesse no Senado. Quando foi feito o acordo transatl¡¦tico em 1949, o Senado garantiu que seria um parceiro, na sua plenitude, no lado americano do acordo. O relat¡¦io do Comit?de Relações Exteriores do Senado sobre o tratado insistia no seguinte ponto: se novos membros fossem convidados para fazer parte do pacto, o Senado consideraria "Uma obrigação por parte da Presid¡¦cia da Rep¡¦lica" solicitar aconselhamento e consentimento do Senado para cada caso de admiss¡¦. Desde ent¡¦, os presidentes dos Estados Unidos t¡¦ observado essa pr¡¦ica.

Antes de uma emenda de um tratado chegar ao plen¡¦io, para ser debatida, ?preciso que ela passe por outros obst¡¦ulos. Talvez seja cedo demais para prever com certeza, de que forma, exatamente, a ratificação da expans¡¦ da OTAN vai ocorrer, mas o que se segue ?um cen¡¦io poss¡¦el.

O Processo

Em dezembro de 1997, os aliados da OTAN dever¡¦ aprovar o resultado das negociações de admiss¡¦ -- que se encontram em andamento -- dos tr¡¦ pa¡¦es candidatos. Os resultados dessas negociações ser¡¦ apresentados sob a forma de tr¡¦ minutas de protocolos para o Tratado do Atl¡¦tico Norte, ou um protocolo, se ficar decidido que o pedido de admiss¡¦ de todos os tr¡¦ seja feito em um s?pacote legal. (Quando a Gr¡¦ia e a Turquia entraram para a OTAN em 1952, houve um protocolo de admiss¡¦, e n¡¦ dois.) Em janeiro de 1998, o presidente Clinton dever?apresentar o(s) protocolo(s ao Senado.

Os protocolos ser¡¦, em seguida, passados para a Comiss¡¦ de Relações Exteriores do Senado, que tem a responsabilidade de considerar a proposta e relatar a mesma para todos os membros do Senado. ?necess¡¦io que a maioria dos membros dessa comiss¡¦ vote a favor de relatar o(s) protocolo(s) com uma "resolução de ratificação." A Comiss¡¦ de Relações Exteriores realizar?audi¡¦cias sobre o assunto e considerar?poss¡¦eis condições e reservas a serem anexadas ?resolução. Al¡¦ disso, outras comiss¡¦s do Senado podem realizar audi¡¦cias e emitir relat¡¦ios. A Comiss¡¦ das For¡¦s Armadas do Senado liderado pelo senador Strom Thurmond (Republicano/Carolina do Sul), provavelmente ter?uma função importante quanto se tratar de orientar o debate no Senado. Mas ?a Comiss¡¦ de Relações Exteriores que envia a emenda do tratado para o plen¡¦io.

Na verdade, a consideração da expans¡¦ por parte do Senado j?estar?em andamento quando o presidente enviar o(s) protocolo(s) para o Capit¡¦io. J?em mar¡¦ de 1997, o l¡¦er da maioria no Senado, Trent Lott (Republicano/Mississipi), nomeou um "Grupo de Observadores da OTAN no Senado" para monitorar o processo de expans¡¦. Esse grupo inclui 20 membros e 8 membros adicionais ex-officio, da lideran¡¦ de ambos os partidos. Ele ?presidido pelo senador William V. Roth, Jr. (Republicano/Delaware); o vice-presidente ?o senador Joseph R. Biden, Jr. (Democrata/ Delaware). Desde a sua formação, esse grupo j?realizou muitas reuni¡¦s extra-oficiais com membros do governo, l¡¦eres civis e militares da OTAN, e autoridades que representam os pa¡¦es-candidatos. Tais reuni¡¦s t¡¦ sido um canal para informar o Senado a respeito do processo de expans¡¦ e um f¡¦um para debates e discuss¡¦s informais de quest¡¦s referentes ?expans¡¦.

Esse rigoroso processo de an¡¦ise agora se torna mais formal, com as audi¡¦cias p¡¦licas do Comit?de Relações Exteriores sobre a expans¡¦, que continuar¡¦ no decorrer do m¡¦ de novembro. Essas audi¡¦cias se concentrar¡¦ nas principais quest¡¦s referentes ?expans¡¦, incluindo as justificativas estrat¡¦icas para a expans¡¦, quest¡¦s associadas com o custo e a divis¡¦ das responsabilidades, as qualificações does estados-candidatos, e as implicações nas relações com a R¡¦sia. O senador Jesse Helms (Republicano/Carolina do Norte) preside a comiss¡¦ e determinar?a maneira pela qual ela lidar?com a resolução. Outros pap¡¦s importantes ser¡¦ desempenhados pelo senador Gordon Smith (Republicano/Oregon), que lidera a Subcomit?de Assuntos Europeus, e o senador Biden, o membro democrata de maior autoridade, tanto da comiss¡¦ quanto da subcomiss¡¦. O senador Richard G. Lugar (Republicano/Indiana) e outros membros da comiss¡¦ provavelmente ter¡¦ funções que ter¡¦ influ¡¦cia significativa no debate.

Em janeiro de 1998, a discuss¡¦ na Comiss¡¦ de Relações Exteriores do Senado come¡¦r?a se concentrar nas condições e reservas que os senadores desejaram anexar ?resolução de ratificação. Supondo que a comiss¡¦ chegue a um acordo sobre uma resolução que favore¡¦ a ratificação, ela enviar?essa resolução para o plen¡¦io do Senado. Durante o debate no plen¡¦io, os senadores podem apresentar mais condições ou reservas; cada uma delas exigir?uma maioria simples para ser inclu¡¦a. Em seguida, ap¡¦ o que provavelmente ser?um longo debate, dois ter¡¦s dos senadores presentes e votantes (67, se todos os 100 senadores estiverem presentes) ter¡¦ que votar "sim" para enviar o(s) protocolo(s) para o presidente, que completa o processo de ratificação pelos Estados Unidos.

O senador Lott declarou que gostaria que o Senado terminasse o seu trabalho at?abril de 1998, um ano antes do prazo determinado pelo governo Clinton para realizar uma reuni¡¦ de c¡¦ula da OTAN em Washington para dar as boas vindas aos tr¡¦ novos membros no 50o anivers¡¦io da fundação da organização.

Quest¡¦s no debate

O debate no Senado e, de maneira mais ampla, no Congresso dos Estados Unidos, n¡¦ ser?apenas sobre quem deve entrar para a OTAN. A consideração, pelo Senado, do(s) protocolo(s) provavelmente se tornar?um debate sobre os respectivos pap¡¦s dos Estados Unidos e dos seus aliados europeus no mundo p¡¦-Guerra Fria. Este, provavelmente n¡¦ ser?um debate partid¡¦io. H?proponentes e opositores em ambos os partidos pol¡¦icos.

Haver?discuss¡¦s nas comiss¡¦s e no plen¡¦io do Senado para avaliar os objetivos da OTAN e o equil¡¦rio apropriado das tarefas e responsabilidades na alian¡¦. A obtenção ou n¡¦ de dois ter¡¦s dos votos depender?tanto da percepção dos estados da cooperação transatl¡¦tica quanto das qualificações dos ansiosos estados candidatos.

A maioria das pessoas no Capit¡¦io que est¡¦ envolvidas com a quest¡¦ sua, acredita que a quest¡¦ mais dif¡¦il na luta pela expans¡¦ da OTAN ser?uma velha conhecida: a quest¡¦ da divis¡¦ das responsabilidades. O final da Guerra Fria propiciou um al¡¦io tempor¡¦io no end¡¦ico debate sobre a divis¡¦ das responsabilidades no Congresso. Desde a queda do Muro de Berlim, o assunto simplesmente n¡¦ tem atra¡¦o a mesma atenção que havia atra¡¦o durante a Guerra Fria. Agora, no entanto, uma converg¡¦cia das despesas relacionadas a expans¡¦ e com a B¡¦nia pode trazer o assunto de volta ?tona com maior intensidade.

O senador Roth, um forte defensor da expans¡¦, que atualmente ?o presidente da Assembl¡¦a do Atl¡¦tico Norte, o bra¡¦ parlamentar da OTAN, j?avisou: "A maneira pela qual os custos da expans¡¦ da OTAN ser¡¦ compartilhados ser?de import¡¦cia vital nos debates sobre a ratificação, especialmente no Senado dos Estados Unidos." O senador Biden, outro defensor tanto da OTAN quanto da expans¡¦, avisa que "para que a OTAN possa continuar a ser uma organização atuante...os membros (al¡¦ dos Estados Unidos) precisam assumir a sua parcela razo¡¦el dos custos diretos relacionados com ?expans¡¦." E, de acordo com o senador Biden, eles devem, tamb¡¦, desenvolver a sua pr¡¦ria capacidade de projeção de for¡¦.

A quest¡¦ da divis¡¦ das responsabilidades provavelmente ser?focalizada em v¡¦ios aspectos: os custos diretos da expans¡¦ da OTAN, melhorias nas for¡¦s necess¡¦ias para a implementação cont¡¦ua dos Acordos de Paz de Dayton na B¡¦nia. Al¡¦ disso, muitos congressistas acreditam que a principal responsabilidade pela admiss¡¦ de novas democracias no bloco ocidental ?da Uni¡¦ Europ¡¦a. Eles gostariam de ver um processo de expans¡¦ da Uni¡¦ Europ¡¦a que oferecesse a possibilidade de admiss¡¦ de estados da Europa Oriental e Central na Uni¡¦ Europ¡¦a o mais cedo poss¡¦el.

Os Custos da expans¡¦

Com relação aos custos diretos da expans¡¦ da OTAN, o governo Clinton, no relat¡¦io que apresentou ao Congresso em fevereiro de 1996, estimou o custo total de um grupo inicial "pequeno" (similar ao grupo aprovado em Madri) em US$27-35 bilh¡¦s entre 1997 e 2009. Desse total, um valor projetado de US$9-12 bilh¡¦s ?considerado "custo direto de expans¡¦: trata-se das melhorias nas instalações de comando, controle e comunicações para ligar os novos aliados aos membros atuais. Tais custos seriam compartilhados em conformidade com as f¡¦mulas tradicionais de divis¡¦ de custos da OTAN, segundo as quais, por exemplo, a parte que cabe aos Estados Unidos seria de US$150-200 milh¡¦s por ano. Os congressistas esperam que os aliados da OTAN arquem com "uma parcela razo¡¦el" de tais despesas relativamente modestas sem reclamar. N¡¦ h?d¡¦ida de que a OTAN concorda com uma formula de divis¡¦ de custo, mas a maioria dos aliados europeus acredita que os Estados Unidos superestimaram os custos necess¡¦ios. A estimativa oficial de custo da OTAN provavelmente ficar?abaixo da estimativa americana.

De acordo com o estudo, h?uma projeção de um custo adicional de US$10 a 13 bilh¡¦s, que dever¡¦ ser gastos para que os novos membros reestruturem as suas pr¡¦rias for¡¦s, para que as mesmas se tornem mais inter-oper¡¦eis com as for¡¦s da OTAN para operações coletivas, tanto de defesa quanto de paz. Muitos analistas, al¡¦ dos pr¡¦rios candidatos, v¡¦ esta parte dos custos como despesas que os novos membros teriam, de qualquer maneira, para modernizar seu poderio militar no decorrer da pr¡¦ima d¡¦ada.

Custo das melhorias em projeção de for¡¦

A quest¡¦ mais controvertida e dif¡¦il apresentada pelas estimativas de custo do governo Clinton, e uma quest¡¦ que os senadores provavelmente enfatizar¡¦, ?o custo das melhorias no poderio militar dos atuais aliados. Esses custos, estimados, segundo as pesquisas americanas, em aproximadamente US$8 a 10 bilh¡¦s, n¡¦ s¡¦ um novo produto da decis¡¦ de expans¡¦. Na verdade, esses custos s¡¦ vistos como resultados dos requisitos do Novo Conceito Estrat¡¦ico de 1991, da OTAN, para que todos os aliados reestruturem suas for¡¦s, para serem capazes de projetar for¡¦ al¡¦ das suas fronteiras nacionais. Os Estados Unidos julgaram essas melhorias n¡¦ apenas essenciais para o cumprimento das novas miss¡¦s da OTAN, mas tamb¡¦ para cumprir os compromissos coletivos de defesa dos novos aliados. Muitos aliados j?est¡¦ se movimentando nessa direção. Mas nenhum deles provavelmente ter?dinheiro "novo" dispon¡¦el para desenvolver a capacidade de projeção de for¡¦. Eles est¡¦ tentando atingir os objetivos do Conceito Estrat¡¦ico, desenvolvendo maior efici¡¦cia e modificando as prioridades das despesas atuais. Na pior das hip¡¦eses, a resolução de ratificação, por parte do Senado, provavelmente incluir?algumas provis¡¦s determinando que haja esfor¡¦s dos aliados tanto para bancar os custos diretos da expans¡¦ quanto para cumprir suas obrigações para desenvolver maior poderio de projeção de for¡¦.

B¡¦nia

Uma das quest¡¦s mais dif¡¦eis pode ser a infeliz coincid¡¦cia do debate sobre a ratificação, no Senado dos Estados Unidos, e o final do mandato da For¡¦ de Estabilização (SFOR) na B¡¦nia. Segundo a pol¡¦ica do governo Clinton, as for¡¦s dos Estados Unidos deixar¡¦ a B¡¦nia no final do mandato da SFOR, em junho de 1998, e as principais pot¡¦cias europ¡¦as dizem que, se os Estados Unidos sairem, elas tamb¡¦ sair¡¦. Muitos membros do Congresso gostariam que o governo cumprisse a sua palavra, enquanto o presidente Clinton agora parece deixar em aberto a possibilidade de algumas for¡¦s americanas permanecerem ap¡¦ junho de 1998. Na verdade, se for decidido que a OTAN deve continuar a gerenciar a operação p¡¦-SFOR, a coer¡¦cia dessa operação requer que algumas tropas americanas permane¡¦m na B¡¦nia, e n¡¦ apenas "al¡¦ do horizonte".

Muitos parlamentares que acreditam que algum tipo de presen¡¦ militar externa ser?necess¡¦ia na B¡¦nia ap¡¦ junho de 1998 acham que os aliados europeus devem demonstrar seu interesse e capacidade de assumir mais responsabilidade pela seguran¡¦ na Europa, assumindo as operações militares p¡¦-SFOR. No entanto, a maioria dos governos europeus, acredita que qualquer for¡¦ sucessora da SFOR deve continuar sendo uma operação da OTAN; eles est¡¦ relutantes em deixar a B¡¦nia sem um comprometimento claro e presente por parte dos Estados Unidos. Devido ao futuro incerto na B¡¦nia, os europeus temem a possibilidade de serem considerados culpados pela incapacidade de implementar os acordos de Dayton, e temem receber cr¡¦icas indiretas por parte dos Estados Unidos, pelas poss¡¦eis conseqüências. Nessas circunst¡¦cias, um debate entre os dois lados do Atl¡¦tico, sobre quem dever?arcar com as futuras responsabilidades de implementação da paz na B¡¦nia pode estar se iniciando no momento em que o Senado est?analisando a quest¡¦ da expans¡¦ da OTAN.

Al¡¦ disso, a relação da R¡¦sia com a OTAN provavelmente ser?discutida. Alguns senadores est¡¦ preocupados com o fato de que a expans¡¦ da OTAN poder?fortalecer a posição dos comunistas e nacionalistas na R¡¦sia, e pode atrasar o processo de reforma que est?ocorrendo no pa¡¦. Outros se preocupam com o fato de que, para mitigar a oposição russa ?expans¡¦, os pa¡¦es da OTAN podem permitir que a R¡¦sia exer¡¦ influ¡¦cia excessiva sobre as decis¡¦s futuras da OTAN. Ser?solicitado ao governo Clinton que demonstre que as pol¡¦icas dos Estados Unidos e da OTAN est¡¦ obtendo um equil¡¦rio eficaz entre esses dois extremos.

Qualificações dos candidatos

Os senadores, obviamente, querem ter a certeza de que os tr¡¦ candidatos est¡¦ fazendo tudo o que podem para fortalecer as suas democracias e para fazer contribuições s¡¦ias para as miss¡¦s da OTAN. N¡¦ h?d¡¦ida de que ser¡¦ observadas falhas nessas ¡¦eas, mas certamente haver?tamb¡¦ um grande cr¡¦ito de boa vontade no que diz respeito aos esfor¡¦s que esses tr¡¦ pa¡¦es j?fizeram para reformar seus sistemas pol¡¦icos e reorientar os seus esfor¡¦s para a defesa. Isso pode ser ir¡¦ico, mas o debate sobre as credenciais dos candidatos pode ser menos importante do que as quest¡¦s mais amplas sobre a qualidade da alian¡¦ e os pap¡¦s relativos dos Estados Unidos e da Europa na alian¡¦.

Quest¡¦s estrat¡¦icas

Todas essas quest¡¦s ser¡¦ debatidas dentro do contexto de quest¡¦s mais amplas. A expans¡¦ da OTAN aumenta ou diminui a chance de os Estados Unidos se envolverem em um futuro conflito na Europa? Quais s¡¦ os novos objetivos da OTAN, agora que a amea¡¦ sovi¡¦ica desapareceu? O que a rejeição ou aceitação, por parte do Senado, diria ?Europa e ao resto do mundo sobre o papel que os Estados Unidos pretendem desempenhar no mundo p¡¦-Guerra Fria? Da mesma forma que a decis¡¦ de ratificar o Tratado de Washington em 1949 ajudou a estruturar as funções e compromissos dos Estados Unidos durante as cinco d¡¦adas seguintes, este debate pode ser um dos principais elementos a nortear a pol¡¦ica externa dos Estados Unidos por muitos anos.