El Congreso actual, el 104to., ha sentado un récord histórico por su vigorosa actitud de oposición a las iniciativas de política exterior de la administración, dice Jeremy D. Rosner, colaborador principal del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, entidad con sede en Washington, y autor de The New Tug-of-War: Congress, the Executive Branch and National Security. Rosner condena lo que llama "la creciente politización de la política exterior" y la "nueva estridencia" de las descargas del Congreso contra la ayuda exterior y "prácticamente todo lo que es multilateral". Rosner, actualmente profesor de la Escuela de Servicio Internacional de la American University, en Washington, fue asesor especial del presidente Clinton en el Consejo Nacional de Seguridad como encargado de los asuntos legislativos, de 1993 a 1994.

Prácticamente todos los presidentes estadounidenses desde George Washington han visto que sus esfuerzos en política exterior se complican por el hecho de que la Constitución le otorgó al Congreso, en forma amplia, autoridad independiente sobre las cuestiones exteriores; el Congreso ejerce el control financiero, la facultad de aprobar tratados y nombramientos y la autoridad legislativa sobre comercio y asuntos externos. Desde el rechazo senatorial de la Liga de las Naciones, en 1920, hasta los recortes de este año en el presupuesto de ayuda exterior estadounidense, los legisladores de Estados Unidos, a lo largo de este siglo, han moldeado la función del país en el mundo, tanto directa como indirectamente, para bien o para mal.

Con este trasfondo, la historia turbulenta y a veces alarmante de este último Congreso en el campo de la política exterior no está totalmente exenta de precedente. El final de la Guerra Fría fue prácticamente una invitación al Congreso para que demostrara su fuerza en la política exterior. Los legisladores del período posterior a la Guerra Fría intuyeron rápidamente que el precio que pagarían en las urnas por resistir el liderazgo del presidente en el exterior sería menor. Su nuevo empuje en materia de política exterior se reveló tan pronto como se arrió en lo alto del Kremlin, por última vez, la vieja bandera soviética el día de Navidad de 1991.

Desde que terminó la Segunda Guerra Mundial hasta esa fecha, los presidentes estadounidenses habían prevalecido en el Congreso en la mayoría de las cuestiones de seguridad nacional en las que la Casa Blanca tomaba una posición. Pero, en 1992, el presidente Bush ganó menos del 50 por ciento de las votaciones sobre esta materia en el Congreso, estadística que sorprende dado el respeto en la esfera de política exterior que Bush acababa de adquirir como resultado de la victoria de la coalición encabezada por Estados Unidos en la guerra del Golfo. Hoy hay una nueva estridencia en las descargas del Congreso contra la ayuda exterior, las instituciones financieras internacionales, el comercio exterior, el mantenimiento de la paz, las Naciones Unidas y prácticamente todo lo que es multilateral.

Es importante mantener en perspectiva el nuevo militantismo del Congreso en asuntos exteriores. El Congreso sí ejerce influencia en la dirección de la política de seguridad nacional estadounidense, pero no puede gobernar la nave del estado. El presidente es el comandante en jefe y la Casa Blanca lleva la ventaja cuando se trata de formular la política internacional del país y la conducción de sus diplomacia. Ha habido sólo cinco ocasiones en este siglo en las que el Congreso forzó la adopción de una determinada legislación sobre seguridad nacional, a pesar del veto presidencial, y no ha ocurrido ninguna más desde la imposición, en 1986, de las sanciones económicas contra Sudáfrica a las que se oponía el presidente Ronald Reagan.

Es significativo que a pesar del nuevo militantismo del Congreso, el presidente Clinton haya logrado la aprobación del Acuerdo de Comercio Libre de América del Norte (NAFTA) y del nuevo Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), haya obtenido ayuda nueva para el proceso de paz del Oriente Medio y para la democratización en los estados de lo que fuera el bloque soviético, haya enviado tropas a Haití y Bosnia, haya preservado la presencia estabilizadora de las tropas estadounidenses en Europa y Asia Oriental y asegurado la ratificación del Tratado START II de reducción de armas estratégicas.

Además, el carácter militante del nuevo Congreso generalmente ha sido más fuerte en cuestiones que son menos importantes geoestratégicamente para Estados Unidos. Ha impuesto recortes fuertes de los fondos o restricciones de política en la ayuda al desarrollo, los programas demográficos y el mantenimiento de paz de las Naciones Unidas, pero ha sido relativamente deferente en cuestiones relacionadas con Rusia, China y el Medio Oriente.

Con todo, algo ha cambiado en el Capitolio, y no es sólo el espectacular cambio, a raíz de las elecciones de 1994, cuando los republicanos tomaron control del Congreso por primera vez en cuatro décadas. Este 104o. Congreso estadounidense ha sentado récord histórico por su vigorosa actitud de oposición a las iniciativas de política exterior de la administración.

Los ejemplos abundan. El Congreso criticó a grandes voces los despliegues militares a Bosnia y Haití (aunque se abstuvo de autorizarlos o prohibirlos). El presidente de la Comisión del Senado sobre Relaciones Exteriores, Jesse Helms, de Carolina del Norte, dijo que la ayuda exterior es gastar en "un muladar" y paró la aprobación de tratados claves de control de armas, como la Convención sobre Armas Químicas. El senador por Texas, Phil Gramm, por breve tiempo aspirante a la candidatura presidencial y ex presidente de un grupo que asigna fondos para la diplomacia estadounidense, redujo radicalmente el presupuesto del Departamento de Estado y sus pagos, ya morosos, a las Naciones Unidas.

Un aspecto especialmente preocupante del nuevo Congreso es su tendencia aparente a no hacer caso de la opinión de importantes aliados de Estados Unidos sobre asuntos apremiantes. Por ejemplo, los aliados europeos de Estados Unidos estaban profundamente preocupados por la tentativa del Congreso, al fin de cuentas fracasada, de forzar a Estados Unidos a violar unilateralmente el embargo internacional de armas contra Bosnia. Ha habido tirantez en las relaciones con México debido a ataques del Congreso (así como a nivel de los estados) tanto contra la inmigración ilegal como legal.

Una tendencia del nuevo Congreso que llama la atención es la creciente politización de la política exterior. Durante el período de la Guerra Fría se hizo por lo menos el esfuerzo de reducir al mínimo las diferencias de partido sobre política exterior y, generalmente, los presidentes podían obtener el apoyo de las mayorías de ambos partidos políticos en el Congreso en casi todas las votaciones claves sobre seguridad nacional. Aunque esa actitud del Congreso comenzó a desaparecer ya desde principios de la década de 1970, los actuales congresistas han llegado al nivel más bajo de la historia en su entendimiento bipartidario. En este momento el porcentaje de votos bipartidarios (votaciones en las que la posición del presidente recibió apoyo de la mayoría de ambos partidos) sobre asuntos importantes de seguridad nacional ha bajado a alrededor del 15.

Esta tendencia general hacia el partidarismo coexiste con el surgimiento de coaliciones accidentales en determinadas cuestiones, tales como el NAFTA y el trato de nación más favorecida para el comercio con China, en cuyo caso las facciones populista y proteccionista de los dos partidos unieron sus fuerzas. Esas divisiones intrapartido son especialmente notorias dentro del Partido Republicano, que perdió el adhesivo del anticomunismo que mantuvo unidas sus ramas aislacionista e internacionalista durante la Guerra Fría.

La conducta del Congreso en lo que se refiere a la política exterior también es ahora más errática. En un momento dado, el año pasado, el presidente de la Cámara, Newt Gingrich, sugirió, inesperadamente, que Estados Unidos debía reconocer a Taiwan, luego, sólo unos pocos días después, revirtió su posición. A pesar de décadas de apoyar esfuerzos para liberalizar el comercio, como el NAFTA, el ex líder de la mayoría en el Senado, Bob Dole, se quejó en noviembre pasado de que Estados Unidos se estaba "ahogando" en acuerdos de comercio libre. En febrero pasado, el representante republicano por Georgia, John Linder, actualmente en su segundo período, votó en favor de las encaminadas a incluir en la OTAN los nuevos estados de Europa Central, sólo que diez meses más tarde, durante el debate sobre el despliegue de tropas estadounidenses en Bosnia, pidió el desmantelamiento de la OTAN.

Varios factores han echado leña a esta actitud fogosa del Congreso respecto a la política exterior. Uno es la velocidad del cambio en la composición del Congreso. Con las oleadas de miembros nuevos de 1992 y 1994, más de la mitad de la actual Cámara de Representantes ha sido elegida después de la caída del muro de Berlín. Las jubilaciones anunciadas este año garantizan que el ritmo de renovación permanecerá alto. Los antecedentes y la mentalidad de los miembros más nuevos ponen de evidencia el hecho de que fueron elegidos por razones internas, no externas. Comparados con miembros más antiguos, los recién llegados tienen un nivel más bajo de servicio militar y opiniones claramente diferentes sobre asuntos exteriores. Se inclinan a apoyar menos la ayuda exterior y el comercio libre. En otras épocas se esperaba que los miembros nuevos del Congreso fueran callados y obedientes, pero los recién llegados de hoy han encabezado varias revueltas en cuestiones de política exterior, como el despliegue en Bosnia y el conjunto de medidas de ayuda a México, y con frecuencia desafían las posiciones sobre política exterior no sólo del presidente sino de sus propios líderes, como Dole y Gingrich.

Precisamente cuando el Congreso registra la llegada de voces más extremistas en política exterior, pierde muchas de las voces más moderadas de ambos partidos. En el Senado, por ejemplo, la lista de los miembros que se retiran incluye a los demócratas Sam Nunn, de Georgia y James Exon, de Nebraska y a los republicanos William Cohen, de Maine y Nancy Kassebaum, de Kansas; senadores altamente apreciados, considerados entre los más centristas en cuestiones de política exterior y defensa en sus respectivos partidos. Este "vaciamiento del centro" refleja tendencias más amplias en la política estadounidense. La realineación del sur estadounidense con el Partido Republicano y la creciente desilusión del público con ambos partidos han empujado el centro de gravedad parlamentario hacia los extremos, tanto entre los demócratas como los republicanos. Especialmente en la Cámara de Representantes, el liderazgo demócrata está a la izquierda de la masa del partido, mientras que la nueva mayoría republicana ha dado a ese partido un grupo de líderes más profundamente ideológicos.

La actitud nueva del Congreso respecto a la política exterior presenta problemas verdaderos, no sólo para la administración actual, sino para las que vendrán. Ante el poco interés del público por los asuntos exteriores y la creciente presión para reducir el déficit del presupuesto federal, seguirá siendo difícil persuadir al Congreso para que asigne fondos suficientes para muchos de los aspectos de la política exterior y la defensa. También será más difícil para las administraciones evitar que la presión partidista parlamentaria empuje la política estadounidense de un extremo a otro, especialmente en lo que respecta a China, Rusia y otros países con los que Estados Unidos necesita seguir estrategias pacientes, a pesar de relaciones complejas y a menudo difíciles.

La Constitución creó "una invitación a la lucha por el privilegio de dirigir la política exterior estadounidense", escribió el erudito Edward S. Corwin, ya fallecido. Difícilmente se ajustaría a la verdad pensar que Estados Unidos podría existir sin tensiones entre el Congreso y la Casa Blanca en cuanto a la política exterior. Las dos ramas pueden, sin embargo, canalizar esa lucha de forma que sea más o menos eficiente. El reto tanto para los futuros congresos y como los futuros presidentes será respetar las prerrogativas institucionales de cada uno en cuanto a la política exterior y asegurar, al mismo tiempo, que la nación pueda responder enérgicamente a sus problemas y oportunidades de seguridad más importantes.