Si un presidente no involucra desde un principio a un amplio grupo representativo del Congreso en el proceso de la política exterior, puede encontrar verdaderos problemas para alcanzar sus metas en ese campo, dice Lugar. De hecho, el poder financiero que ejerce la legislatura (su control sobre la financiación de los programas del gobierno federal) es una amenaza constante a la ejecución de las políticas formuladas en ausencia de tales consultas, observa. Lugar, senador republicano por Indiana, fue presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado y actualmente miembro. El año pasado se postuló, sin éxito, para la candidatura presidencial de su partido. El senador Lugar fue entrevistado por Ralph Dannheisser, redactor de USIS.

Pregunta: Ha llegado a ser un axioma que la política exterior estadounidense debe estar por encima de consideraciones partidistas. ¿Qué aplicación tiene ese axioma cuando el poder político está distribuido entre un partido que ocupa la Casa Blanca, en este caso el Demócrata, y otro el Congreso, ahora bajo el control de los republicanos?

Lugar: La Constitución de Estados Unidos asigna al Senado funciones específicas en cuanto a la política exterior, ya que requiere dos tercios de sus votos para la ratificación de los tratados. Sin embargo, los tratados los negocian el presidente o sus representantes, el secretario de Estado u otros negociadores, de manera que existe una interacción muy importante que puede llevar a consultas por el presidente o la administración durante las negociaciones, de manera que a la larga sea más probable la ratificación por parte del Senado, o puede llevar a confrontaciones y destrucción de todo el proceso, lo que va en merma de la administración y de la confianza en Estados Unidos. De tal manera que es una relación verdaderamente fundamental que requiere gran habilidad del presidente y de los miembros de la Comisión del Senado sobre Relaciones Exteriores.

Otro punto crítico en esta relación se presenta en el proceso de la confirmación del Senado de los funcionarios designados por el presidente: el nombramiento de secretario de estado y de todos los subsecretarios, los secretarios adjuntos y demás posiciones confirmables y de todos los embajadores de Estados Unidos en más de 150 países. Cada uno de estos candidatos tiene una audiencia con la Comisión de Relaciones Exteriores y debe recibir el voto de recomendación para que su nombramiento sea enviado al Senado en donde requiere una mayoría para la confirmación. Como observó usted, en épocas recientes ha sido frecuente que el Senado esté bajo el control de un partido que no es el del presidente, y por tanto se necesita, una vez más, espíritu de cooperación. Por regla general el Senado muestra deferencia para con el presidente en cuanto a los nombramientos (y es claro que el presidente hace los nombramientos, no el Senado); con todo, el presidente tiene que poder apreciar los comentarios, las opiniones arraigadas que puedan tener los miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores y otros senadores a fin de lograr un voto mayoritario o, por lo menos, lograr una votación, no una demora, que puede llevar a que Estados Unidos no tenga representación a nivel de embajador durante períodos prolongados.

Más allá de esto, el presidente siempre necesitará dinero para llevar a cabo la política exterior estadounidense, y en muchos casos requerirá la autoridad también. La Comisión del Senado sobre Relaciones Exteriores y la Comisión de la Cámara sobre Relaciones Internacionales realizan audiencias y luego revisan la legislación que autoriza las medidas de la política exterior estadounidense y, a este punto, son las comisiones de asignaciones las que adjudican el dinero para financiar los proyectos que han sido autorizados. El poder de la bolsa que tiene el Congreso es una forma de freno y equilibrio frente al poder del presidente de tomar iniciativas, responder rápidamente e incluso de solicitar una declaración de guerra, del que claramente está investido.

P.: En términos generales, ¿todo esto ha tendido a dar resultados favorables en condiciones de control dividido?

Lugar: Sí. Generalmente ha funcionado favorablemente, pero para hacerlo bien se requiere extraordinaria habilidad y paciencia de parte del presidente y de su administración. El primer artículo de fe es que, muy al comienzo de una iniciativa importante, debe tratar de ganarse el apoyo del liderazgo parlamentario en forma bipartidaria. Debe escuchar la opinión de tantas personas como sea posible y obtener una basa tan amplia de apoyo como sea posible en la planificación de la operación, de manera que, al final, cuando llegue el momento de la verdad, como siempre sucede (la mayoría de las políticas tienen su buenos momentos y generalmente sus desastres), el presidente no se va a encontrar solo. No hacer esto casi inevitablemente lleva a dificultades políticas, fuera de las dificultades obvias de ejecución, simplemente porque los miembros del Congreso a quienes no se consultó, que se sienten dejados a un lado y a quienes incluso quizá les tome por sorpresa la audacia del presidente, tan pronto como hay un fracaso no demoran en señalar que no tuvieron nada que ver con el asunto y que en realidad siempre pensaron que el presidente estaba equivocado y nunca debió emprender tal cosa. De esta manera el presidente se encuentra en una situación difícil de manejar, y con un grupo de gente que no quiere cooperar de ninguna manera y, algunas veces, mal dispuesto, del que depende para la autorización, la asignación de fondos y demás. Esa, creo yo, es la peor de las situaciones.

P.: ¿Recuerda usted alguna oportunidad en la que un asunto determinado lo tomó por sorpresa porque usted no lo había anticipado?

Lugar: No, no recuerdo que se me haya ocurrido eso. Diría que hay muchas ocasiones en las que (sobre todo con el presidente Clinton), el presidente, creo yo, no ha demostrado capacidad especial para formar un grupo que lo apoye dentro de su propio partido, y ni qué decir dentro del Partido Republicano, para sus iniciativas de política exterior. Ocasionalmente, como en la caso muy importante en que estamos empeñados actualmente con respecto al proceso IFOR (Fuerza de Aplicación) en Bosnia, el presidente sí reunió un círculo bastante amplio de líderes demócratas y republicanos para consulta, pero se hizo saber claramente que no tenía la intención de buscar apoyo mediante votos afirmativos, como finalmente lo hizo, por ejemplo, el presidente Bush antes de la operación Tormenta en el Desierto. Y el presidente Clinton, en el caso de Haití, no hizo esfuerzo especial para pasar por el proceso de consulta. La falta de consulta lleva a problemas, como por ejemplo cuando prometió retirar todos los componentes estadounidenses de la IFOR para el 20 de diciembre. Mucha gente diría que no votaron por eso y, para comenzar, realmente nunca les gustó, por lo tanto, es probable que le den menos margen de acción. El objetivo del presidente, creo yo, tiene que ser conseguir (el apoyo de) un buen número de gente que esté preparada a compartir por lo menos parte de la carga.

P.: Usted habla de la retirada de las tropas estadounidenses prometida por el presidente. ¿Hay posibilidad de que eso suceda dentro del tiempo que está programado, y si no es así, en qué forma afecta la relación?

Lugar: No sé y no quiero predecirlo. En términos generales me supongo que el grueso de nuestras tropas estadounidenses habrá completado su misión IFOR para el 20 de diciembre, aunque quizá no mucho antes de esa fecha. Pero creo que la fórmula que planteará la OTAN, según he oído, es que habrá una nueva misión después del 20 de diciembre y todos los países interesados, incluyendo el nuestro, tendrán que considerar bien quienes integrarán dicha misión en ese momento. De manera que es todavía una obra en progreso.

P.: ¿Cuáles son en su opinión los principales logros recientes en el campo de la política exterior y cuáles son las prioridades que usted y su partido tienen todavía?

Lugar: Creo que los logros mayores han tenido lugar en la esfera del comercio. El NAFTA (Acuerdo de Comercio Libre de América del Norte) y el acuerdo del GATT (Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio), de la Ronda Uruguay, son acontecimientos importantes que tienen un enorme valor en términos de la prosperidad estadounidense, y también en términos de las relaciones internacionales. Con esto se ha progresado en la tarea de evitar guerras comerciales y conflictos nacionales económicos. De la misma manera encuentro digna de elogio la Cumbre de Miami (Cumbre de las Américas celebrada en diciembre de 1994) como una iniciativa que fue tremendamente importante, así como la labor realizada por el presidente en las conferencias de la CEAP (Cooperación Económica de Asia y el Pacífico). Diría que el seguimiento de la Cumbre de Miami ha sido deficiente y quizá el deseo del presidente y, para el caso, de muchos republicanos, de no discutir mucho el NAFTA ha llevado a ponerle sordina a la promesa a Chile de ingreso inmediato y a otros pasos hacia la zona de comercio libre. Creo que éste ha sido simplemente un período en el que el movimiento hacia un comercio mayor ha recibido algunos golpes y realmente parte de la culpa la tienen ambos partidos.

Creo que la tendencia a renovar la OTAN, es decir, que tenga miembros adicionales y misiones adicionales, sigue adelante, no con mucha publicidad pero, no obstante, es tremendamente importante para el futuro del liderazgo y la cooperación de Estados Unidos con Europa. Análogamente, lo es también para nuestra propia seguridad, ya que naciones como Polonia, Hungría, la República Checa y, yo esperaría, los países Bálticos y otras naciones, pueden claramente quedar dentro del marco estadounidense-europeo para la seguridad, la actividad política y, quizá con el tiempo, por medio de la Unión Europea, la actividad económica. Estas iniciativas toman largo tiempo en penetrar. Creo que hay un respaldo bipartidario en este caso y probablemente, asimismo, alguna oposición bipartidaria. Simplemente los temas no han adquirido todo su valor. Muchos miembros no están familiarizados con el alcance que puede tener esta empresa y como la política exterior no ha sido un punto importante en el programa de ninguno de los dos partidos o de este período de sesiones del Congreso, falta mucho por decirse al respecto. Pero por lo menos yo considero muy importantes estas iniciativas y comienzos generales.

P.: Usted habla tanto del respaldo partidario como de la oposición partidaria. ¿Se ve claramente de qué lado está la mayoría?

Lugar: Oh, tengo que creer que terminaremos apoyando la ampliación de la OTAN después de la reunión de diciembre (de los ministros de relaciones exteriores de los países de la OTAN) y/o una cubre de la OTAN el año entrante. Pero no lo doy por hecho. Por esa razón otros miembros del Congreso y yo tratamos de crear una coalición de apoyo, comenzamos a dirigir el debate y a examinar con los miembros nuestras posibles responsabilidades.

P.: En cuanto a sus propias iniciativas, se que usted y el senador (demócrata, Sam) Nunn se han preocupado por la cuestión del arsenal nuclear ruso desde hace algún tiempo. ¿Entiendo que todavía tiene prioridad para ustedes?

Lugar: Si. De hecho agregamos una disposición al proyecto de ley de la autorización de defensa que podría llamarse Nunn-Lugar II. E ta tiene por objeto llevar adelante aquellas actividades que han tenido más éxito, es decir, el desmantelamiento de cohetes, en algunos casos la destrucción de silos, ciertamente la barrida final de toda arma nuclear táctica y/o otros elementos sueltos; y, luego, un cuidado mucho mayor por la seguridad física misma del material fisionable (material químico y biológico en Rusia y en nuestro país) para que el escape de éste, que a menudo buscan los piratas que tratan de servir de canales para los estados foragidos o elementos terroristas, no lleve a desastres verdaderos.

Esto ya era una parte de nuestra objetivo, pero ofrecemos un buen número de programas adicionales y autorización de gastos que pueden muy bien ir más allá de eso. Estamos prácticamente aterrorizados por la experiencia de los japoneses con el grupo Aum Shinrikyo y la tragedia increíble de que se salvó Tokio por un pelo. Por las declaraciones obtenidas durante las audiencias que llevamos a cabo, nos enteramos de que los culpables de la explosión en el World Trade Center tenían planeado también un atentado en el edificio con material químico, que habría sido devastador, que simplemente no les resultó. Pero el hecho de que hubiera sido considerado y que los elementos estaban disponibles es aterrador y simplemente refuerza la idea que tenemos de que nuestra primera línea de defensa es destruir el material o convertir el uranio altamente enriquecido, por medio de compra, en uranio de enriquecimiento bajo. Una segunda línea de defensa son las medidas de seguridad que hemos ido reforzando alrededor de las áreas y perímetros de almacenaje en los países, por ejemplo, en Polonia, para detectar la radiación de vehículos que cruzan la frontera en ambas direcciones. Una tercera defensa, si fracasamos con las dos primeras, es un sistema mucho más apropiado de entrenamiento en este país para que la gente comprenda cuáles son las defensas contra elementos químicos y biológicos, además de nucleares, desde luego, si llega a suceder lo peor.

P.: ¿Nuevamente, estas iniciativas se promueven principalmente en el Congreso o existe cooperación entre el Congreso y la administración?

Lugar: Hay cooperación y ha sido considerable. (Los senadores) Sam Nunn y Pete Domenici y yo nos hemos reunido con el secretario (de defensa, William) Perry y (el secretario adjunto) Ash Carter y también con (el subsecretario Charles) Curtis del Departamento de Energía. Para ellos esto es de gran interés, y hemos trabajo muy de cerca con la gente de la administración. Es un esfuerzo bipartidario, obviamente, con la asociación entre el senador Nunn y yo y el senador Dominici, quien es muy importante en lo que se refiere a las asignaciones de fondos.