L'actuelle session du Congrès, la cent-quatrième, établit de nouveaux records par la vigueur de son opposition aux initiatives du gouvernement Clinton en matière de politique étrangère, déclare Jeremy Rosner, attaché à la Fondation Carnegie en faveur de la paix internationale (Washington) et auteur de « The New Tug-of-War : Congress, the Executive Branch and National Security » (La lutte, aujourd'hui est entre le Congrès, l'Exécutif et la sûreté nationale). M. Rosner dénonce ce qu'il appelle « la politisation croissante de la politique étrangère » et cette « nouvelle virulence des attaques du Congrès contre l'aide étrangère et pratiquement toutes les actions multilatérales ». Professeur à l'Ecole de la fonction publique internationale de l'« American University » à Washington, M. Rosner a servi en qualité d'assistant spécial du président Clinton chargé des affaires législatives au sein du Conseil national de sécurité.

Pratiquement tous les présidents américains depuis George Washington ont vu leurs initiatives en matière de politique étrangère compliquées par le fait que la Constitution des États-Unis donne un pouvoir indépendant au Congrès en matière d'affaires étrangères. Le Congrès tient les cordons de la bourse, a le pouvoir de ratifier les traités et d'approuver les nominations ; il a aussi l'autorité législative sur le commerce et autres affaires extérieures. Du rejet, par le Sénat, de la Société des Nations, en 1920, aux coupes opérées cette année sur le budget d'aide à l'étrangèr, le législateur américain a, tout au long de ce siècle, façonné le rôle des États-Unis dans le monde, directement et indirectement, pour le bien et pour le mal.

Dans ce contexte, en matière de politique extérieure, le palmarès polémique et parfois alarmant de ce nouveau Congrès n'est pas totalement sans précédent. La fin de la guerre froide a pratiquement invité le Congrès à montrer les dents en politique étrangère. Les législateurs de l'après-guerre froide se sont vite aperçus qu'ils s'exposaient à un moins grand risque aux urnes en bafouant l'autorité du Président à l'étranger. Ce nouvel aplomb en politique étrangère s'est manifesté dès que le vieux drapeau soviétique a été descendu de la hampe du Kremlin, le jour de Noël 1991.

De la fin de la Deuxième Guerre mondiale jusqu'à ce moment, les présidents américains l'avaient emporté sur le Congrès pour la plupart des questions de sécurité nationale au sujet desquelles la Maison- Blanche avait pris position. En revanche, en 1992, le président Bush a remporté moins de 50 % des votes de ce type au Congrès - une statistique surprenante si l'on considère le respect que venait de gagner sa politique étrangère du fait de la victoire qu'avait remportée la coalition dirigée par les États-Unis lors de la Guerre du Golfe. Aujourd'hui, on note une nouvelle véhémence dans les attaques du Congrès contre l'aide étrangère, les institutions financières internationales, le commerce extérieur, le maintien de la paix, les Nations unies, et pratiquement toutes les actions multilatérales.

Ce nouvel activisme du Congrès est à replacer dans son contexte. Il est vrai que le Congrès influence l'orientation de la politique des États-Unis en matière de sécurité nationale, mais il ne peut fixer le cap que suivra le navire. C'est le Président qui est le commandant en chef, et la Maison-Blanche a la haute main sur la formulation de la politique étrangère du pays et la conduite de sa diplomatie. Au cours de ce siècle, le Congrès n'a forcé l'adoption d'un texte de loi de sécurité nationale en passant outre à un veto présidentiel qu'à cinq reprises, et pas une fois depuis l'imposition de sanctions économiques contre l'Afrique du Sud, en 1986, malgré les objections du président Reagan.

Il est intéressant de noter que, malgré cette nouvelle assurance du Congrès, le Président a quand même su obtenir l'approbation de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et du nouvel accord du GATT ; obtenir une nouvelle aide en faveur du processus de paix au Proche-Orient et de la démocratisation des États de l'ancien bloc soviétique ; réussir le déploiement de troupes en Haïti et en Bosnie ; préserver la présence stabilisatrice de soldats américains en Europe et en Asie de l'Est et obtenir la ratification du traité START-II de réduction des armes stratégiques.

Cette assurance du nouveau Congrès a généralement été la plus marquée en ce qui concerne des questions ayant une moins grande importance géostratégique pour les États-Unis. Le Congrès a imposé de fortes réductions ou des restrictions à l'octroi d'aide au développement, aux projets relatifs à la population et aux opérations de maintien de la paix des Nations unies, mais il s'est montré relativement accommodant pour les questions concernant la Russie, la Chine et le Proche-Orient.

Pourtant, quelque chose a changé au Congrès, et ce n'est pas seulement le fait qu'après les élections de 1994, il est retombé pour la première fois depuis quarante ans aux mains des Républicains. Cette cent-quatrième session du Congrès est en train de battre des records historiques pour la vigueur de son opposition aux initiatives de politique étrangère du gouvernement Clinton.

Les exemples sont légion. Le Congrès a critiqué ostensiblement (sans aller, il est vrai, jusqu'à autoriser ou interdire) les déploiements de troupes américaines en Bosnie et en Haïti. Le sénateur Jesse Helmes de Caroline du Nord, président de la Commission sénatoriale des affaires étrangères, a qualifié l'aide étrangère de « dépenses à fonds perdus » et a bloqué l'approbation d'importants traités visant la limitation des armements, tels que la Convention relative aux armes chimiques. Le sénateur Phil Gramm du Texas, aspirant brièvement à la nomination de son parti pour l'élection présidentielle et ex-président d'un groupe qui finance la diplomatie américaine, a opéré des coupes sombres dans le budget du département d'État et ses versements aux Nations unies déjà en retard.

Ce nouveau Congrès inquiète particulièrement par sa tendance apparente à ne pas faire cas du point de vue des grands alliés des États-Unis sur un certain nombre de questions pressantes. Par exemple, les alliés européens des États-Unis ont été très troublés par la tentative finalement infructueuse du Congrès de forcer les États-Unis à violer de façon unilatérale l'embargo international sur les armes à la Bosnie. Les relations avec le Mexique ont souffert des attaques du Congrès (ainsi que de certains États) contre l'immigration aussi bien illégale que légale.

La politisation de plus en plus marquée de la politique étrangère est l'un des traits frappants du changement observé avec ce nouveau Congrès. Pendant la guerre froide, il y avait au moins un effort pour minimiser les divergences de vues entre les partis sur les questions de politique extérieure, et les présidents sont généralement parvenus à obtenir l'appui de la majorité des deux partis politiques au Congrès sur la plupart des votes essentiels concernant la sécurité nationale. S'il est vrai que cette tendance a commencé à s'estomper dès les années 70, le Congrès actuel a néanmoins fait plonger la courbe de l'esprit bipartite dans des abîmes jusque-là inexplorés. Le pourcentage des votes remportés grâce au soutien de la majorité au sein des deux partis sur de grandes questions de sécurité nationale est à présent seulement de 15 %.

Cette tendance générale à l'esprit bipartite coexiste avec l'apparition d'étranges coalitions à propos de certaines questions, telles que l'ALENA et l'application de la clause de la nation la plus favorisée à la Chine, au sujet desquelles les factions populistes et protectionnistes au sein des deux partis ont uni leurs forces. De telles scissions à l'intérieur d'un parti sont particulièrement visibles dans le parti républicain, qui a perdu la cohésion que lui conférait l'anti-communisme qui, pendant la guerre froide, unissait ses factions isolationniste et internationaliste.

Le comportement du Congrès en matière de politique étrangère est également devenu plus imprévisible. L'an dernier, le président de la Chambre des représentants, M. Newt Gingrich, a tout à coup suggéré que les États-Unis reconnaissent Taïwan, revenant quelques jours plus tard sur sa position. Malgré des décennies de soutien aux initiatives visant la libéralisation des échanges commerciaux, tels que l'ALENA, l'ex-chef de la majorité au Sénat, M. Bob Dole, s'est plaint, en novembre dernier, que les États-Unis « s'étouffaient » sur les accords de libre-échange. En février dernier, M. John Linder, représentant républicain de Géorgie, qui en est à son deuxième mandat, a voté en faveur de l'admission à l'OTAN de nouveaux États d'Europe centrale, puis s'est ravisé quelques mois plus tard, réclamant le démantèlement de l'OTAN lors du débat sur le déploiement de troupes américaines en Bosnie.

Plusieurs facteurs sont venus alimenter cet antagonisme acerbe du Congrès à l'égard de la politique extérieure. L'un a trait à l'ampleur du changement survenu dans la composition du Congrès. Après les raz-de-marée de nouveaux venus de 1992 et 1994,la Chambre des Représentants est aujourd'hui composée, pour plus de la moitié, de membres élus après la chute du mur de Berlin. À en juger par les retraits annoncés cette année, le nombre des renouvellements devrait rester élevé. Le bagage et les opinions des nouveaux membres confirment qu'ils ont été élus pour leurs positions à l'égard de la politique intérieure plutôt que pour des préoccupations de politique étrangère. Comparés à leurs aînés, les nouveaux venus sont moins nombreux à afficher des états de service armé, et ils ont des vues résolument différentes en matière de politique étrangère. Ils tendent à être moins ouverts à l'aide étrangère et au libre-échange. Jadis, les nouveaux élus du Congrès étaient censés se montrer calmes et dociles, mais les élus de la dernière vague ont aidé à mener l'assaut contre plusieurs questions de politique extérieure, telles que le déploiement de troupes en Bosnie et le soutien du peso mexicain, défiant souvent non seulement la politique du Président, mais aussi celle de leurs propres chefs de file, tels que MM. Dole et Gingrich.

Alors même que le Congrès voit l'arrivée de voix plus extrêmes en politique étrangère, il est en train de perdre quantité de ses voix les plus modérées au sein des deux partis. Ainsi, au Sénat, sur la liste des sénateurs qui ne brigueront pas un nouveau mandat figurent les noms des démocrates Sam Nunn de Géorgie et James Exon du Nébraska, et des républicains William Cohen du Maine et Nancy Kassebaum du Kansas, des sénateurs très respectés, qui étaient perçus par leur parti respectif comme les chantres d'une politique étrangère et d'une politique de défense centristes. Cette « désertion du centre » est l'expression de tendances plus larges de la politique américaine. L'attirance éprouvée par le Sud des États-Unis pour le parti républicain et le désenchantement croissant à l'égard des deux grands partis ont poussé le centre de gravité vers les extrêmes, tant dans les rangs démocrates que républicains. C'est ainsi qu'à la Chambre, les chefs de file démocrates se situent à la gauche des militants du parti, tandis que la nouvelle majorité républicaine a donné à son parti des cadres à coloration plus nettement idéologique.

Les nouvelles positions affichées par le Congrès en politique étrangère posent de véritables problèmes, non seulement pour le gouvernement actuelle, mais aussi pour celui qui lui succédera. Face à ce peu d'intérêt manifesté pour la politique étrangère et aux pressions de plus en plus vives pour une réduction du déficit du budget fédéral, il restera difficile de persuader le Congrès d'allouer des crédits suffisants pour plusieurs dossiers de politique extérieure et de défense. Il sera également difficile aux gouvernements d'empêcher que les pressions partisanes au Congrès n'entraînent la politique américaine dans un mouvement de balancier entre deux extrêmes, notamment vis-à-vis de la Chine, de la Russie et d'autres États avec lesquels les États-Unis doivent poursuivre des stratégies axées sur la patience, malgré des relations complexes et souvent difficiles.

La Constitution a encouragé « la lutte pour le privilège de diriger la politique étrangère des États-Unis », a écrit Edward Corwin, expert aujourd'hui disparu. Il ne serait guère réaliste de penser que les États-Unis puissent exister sans tensions entre le Congrès et la Maison-Blanche sur les questions de politique étrangère. Cependant, les deux pouvoirs peuvent être tentés d'utiliser cet antagonisme d'une façon plus ou moins efficace. Le défi pour les Congrès comme pour les présidents qui viendront à l'avenir sera de respecter les prérogatives institutionnelles de l'autre en politique étrangère, tout en veillant à ce que le pays puisse répondre de la façon énergique aux possibilités comme aux enjeux les plus importants en matière de sécurité.